■ 王金照

西部大開發(fā)頭10年的基本思路是加大投入，打好基礎，保障民生。實施10年來，成績斐然，大量基礎設施建成使用，生態(tài)環(huán)境保護取得重大進展，人民生活水平也有明顯提高。目前，西部大開發(fā)進入到一個新的階段，西部自我發(fā)展能力的培育特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為關鍵。中央審時度勢，在西部大開發(fā)工作會議上明確提出以培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為龍頭，大力發(fā)展農(nóng)牧業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)和服務業(yè)，加快構建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，使西部地區(qū)資源優(yōu)勢轉變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢，為西部地區(qū)加快發(fā)展指明方向。

西部為什么要構建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

構建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系首先是解放思想，厘清認識的結果。因為對于西部產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一直存在幾個似是而非但影響甚廣的論點，一定程度上阻礙了西部的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和自我發(fā)展機制的培育。

一是認為西部搞加工業(yè)造成產(chǎn)能過剩，是重復建設。這一論點的實質是把西部定位為能源原材料提供地和市場銷售地。新一輪西部大開發(fā)提出構建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，是從戰(zhàn)略上將西部作為重要的生產(chǎn)力基地和人口承載區(qū)來進行定位和布局。這既是西部大開發(fā)的需要，也是全國生產(chǎn)力優(yōu)化布局的需要。人多地少是我國的基本國情，近年來東部飛漲的地價和房價說明僅靠東部高強度開發(fā)的區(qū)域發(fā)展模式難以為繼，必須在960萬平方公里的國土上統(tǒng)籌考慮生產(chǎn)力和人口布局。西部地區(qū)土地廣袤，人口總量也達到3.6億，部分地區(qū)人口還比較密集。云、貴、川、渝、桂毗鄰的五?。ㄊ?、區(qū)）人口超過2.4億，每平方公里人口分布為176人，人口密度是全國人口平均密度的1.3倍，地勢平坦地區(qū)的人口密度接近東中部地區(qū)。加上豐富的氣候、生態(tài)和礦產(chǎn)資源，依托已經(jīng)建成和正在建設的交通干線，充分利用地勢平坦地帶，按照“點軸”開發(fā)模式，完全可以建設重要的產(chǎn)業(yè)基地和人口積聚區(qū)。

二是認為西部只用保護生態(tài)環(huán)境，靠中央轉移支付即可。目前中央在轉移支付上投入很大，但也只能保住最基本的公共服務和最基本的民生保障。西部要改變經(jīng)濟社會發(fā)展落后的面貌，完成全面建設小康乃至實現(xiàn)現(xiàn)代化的歷史任務，必須發(fā)展產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造財富和就業(yè)，形成自我發(fā)展機制。更何況就業(yè)是民生之本，中央轉移支付再多，如果不能通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造大量的就業(yè)機會，社會也不會安定，更不要說自我發(fā)展機制的培育。

三是認為產(chǎn)業(yè)發(fā)展要污染環(huán)境。西部發(fā)展必須以保護生態(tài)環(huán)境為前提，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展與保護環(huán)境并不矛盾。大部分產(chǎn)業(yè)，包括加工工業(yè)污染很小，只要做好產(chǎn)業(yè)選擇、完善環(huán)保設施、促進園區(qū)化發(fā)展，對生態(tài)環(huán)境的負面影響完全可控。并且辯證地看，如果不發(fā)展產(chǎn)業(yè)，只能靠土地和資源來獲取財富和發(fā)展經(jīng)濟，西部的生態(tài)環(huán)境更保不住。實際上，近些年西部發(fā)展快、發(fā)展好的地區(qū)，其生態(tài)環(huán)境反而改善。

四是認為西部應該主要依托資源發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。資源是西部的一個優(yōu)勢，但資源分布不均，經(jīng)濟總量有限，就業(yè)帶動能力差，對生態(tài)環(huán)境的負面影響也比較大。西部更大的一個優(yōu)勢是近年來由于中央轉移支付、外出打工和基礎設施建設而帶動起來的巨大市場需求，這是更能夠吸引東部資本和產(chǎn)業(yè)的法寶，也是啟動西部經(jīng)濟內(nèi)生增長的源頭。要鼓勵西部發(fā)展以滿足市場需求為導向、從東部轉移過來的環(huán)保型的加工工業(yè)，從而帶動就業(yè)，增加稅收，加快城市化進程，使西部在工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的驅動下走上一個可以自我發(fā)展的良性軌道。因此在新一輪西部大開發(fā)的戰(zhàn)略部署中，中央將產(chǎn)業(yè)范圍從特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)拓展到農(nóng)牧業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)和服務業(yè)。

西部產(chǎn)業(yè)發(fā)展時機已成熟，條件基本具備

在西部大開發(fā)之初，也有發(fā)展工業(yè)的一些提議，但當時基礎設施薄弱，市場機制匱乏，人才儲備不足，并且有基礎設施建設、生態(tài)保護等更為緊迫的任務，所以提議被暫時擱置下來。經(jīng)過10年的發(fā)展和積累，西部發(fā)展的基礎開始雄厚起來，國內(nèi)外的形勢變化也使得西部產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意義凸顯出來。

一是西部的基礎設施特別是交通基礎建設獲得突破性進展。以貴州為例，西部大開發(fā)之前，貴州公路通車里程3.4萬公里，2009年超過14萬公里，其中高速公路達到1188公里，并且啟動了高速鐵路網(wǎng)的規(guī)劃和建設。到“十二五”末，有6條高速鐵路與周邊省市連接，到2020年，要實現(xiàn)縣縣通高速公路。大量基礎設施的建成使用，不僅改變地理條件造成的內(nèi)部交通不便、資源分散、生產(chǎn)落后的狀況，而且還和全國大市場連接起來，大大改變了區(qū)位條件。比如，隨著貴廣高速鐵路的建成，貴州省黔東南苗族侗族自治州與廣州的交通距離由1376公里縮短到800公里以內(nèi)，交通時間更是由20個小時壓縮到3小時左右，一下子把一個偏遠、貧窮、閉塞的地區(qū)轉化為珠三角的輻射區(qū)和后花園，地區(qū)開發(fā)價值和可能性大大提升。

二是人力資源開發(fā)取得長足進步。10年中，各級政府一直將人才開發(fā)作為西部大開發(fā)的重點工作，做了很多扎實的工作，也取得了不少成績。除了政府推動外，通過市場機制更是為西部培養(yǎng)了大量的熟練勞動力。以黔東南州為例，一個400萬人的自治州，外出打工人員超過100萬人，其中僅在東莞打工人數(shù)就達到30萬人，多在服裝、家具和電子行業(yè)就業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)恰恰與黔東南州森林資源豐富、民族文化獨特、“三線”建設電子基地等地區(qū)優(yōu)勢相一致。這不僅為黔東南州開發(fā)資源優(yōu)勢提供了人才支撐，也是與珠三角形成產(chǎn)業(yè)合作和配套的天然紐帶。

三是西部消費升級開始加速，市場需求逐步壯大。近年來，由于大量固定資產(chǎn)投資、中央轉移支付以及外出務工收入的資金流入，西部已經(jīng)形成了相當規(guī)模的消費和投資需求。以黔東南州為例，2009年固定資產(chǎn)投資超過210億，中央轉移支付超過80億，外出打工收入保守估計有50億，再與本地產(chǎn)出形成的消費能力疊加，對于一個人口為400萬人的自治州來說，市場規(guī)模相當可觀。更重要的是，全國消費結構升級的浪潮世紀之交在東部啟動，經(jīng)過中部，目前已推進到西部，西部的市場需求進入快速增長的階段，農(nóng)村居民建房起屋，城市居民消費由吃穿向住行升級，城鎮(zhèn)化建設加快推進，社會零售品總額保持高速增長，這其中孕育著巨大的發(fā)展機遇。

四是東部產(chǎn)業(yè)向內(nèi)陸轉移帶來的新機遇。西部大開發(fā)之初，中國剛剛加入WTO，參與經(jīng)濟全球化是主旋律，因此東部沿海地區(qū)是經(jīng)濟發(fā)展的前沿陣地，資金、技術、人力向東部匯集。10年之后，全球經(jīng)濟再平衡是大趨勢，外需增長空間有限，加上土地和勞動力等要素價格不斷上升，東部面臨著產(chǎn)業(yè)結構升級的壓力，東部也希望將一些低端的勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉移出去。從務工者的角度來看，同樣的工資收入，在東部和西部實際購買力有很大差異，特別是對于東部動輒上萬的房價，一般務工者每月二三千元的收入難以融入城市，上述幾個因素促使產(chǎn)業(yè)特別是勞動密集型產(chǎn)業(yè)向內(nèi)地轉移。

因此，構建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系也是中央審時度勢，搶抓機遇的結果。因為目前時機已經(jīng)成熟，條件基本具備，如果遲遲下不了決心，躊躇不前，那么就會貽誤時機，喪失發(fā)展機遇：一是如果只搞基礎設施建設，不相應地加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不僅不能培養(yǎng)西部的自我發(fā)展能力，過于超前的基礎設施建設形成的還本付息壓力還會讓西部發(fā)展背上沉重的包袱。二是如果內(nèi)地不主動承接東部的產(chǎn)業(yè)轉移，這些產(chǎn)業(yè)就可能轉移到東南亞乃至非洲的一些國家，發(fā)展資源白白流走。三是如果不在內(nèi)地發(fā)展產(chǎn)業(yè)并就近低成本地推進城市化，東部高房價形成的高壁壘只能使打工者在城市和農(nóng)村之間來回游蕩，城市化滯后于工業(yè)化的局面則難以改變。

西部發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)要解決的突出問題

當然，西部發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)還存在一些困難和障礙，急需解決：

一是要解決認識上的問題。對于要不要發(fā)展工業(yè)，特別是工業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護的關系如何處理，不僅在學術界上有爭議，在地方上也有不同的看法。這種認識上的不一致最后形成兩種極端的傾向，一種傾向認為搞工業(yè)要破壞環(huán)境，不要發(fā)展工業(yè)，保持現(xiàn)狀，靠中央轉移支付，結果經(jīng)濟社會發(fā)展裹足不前。另一種傾向是不顧生態(tài)環(huán)境，對東部轉移過來的高耗能高污染企業(yè)來者不拒，結果是污染了環(huán)境，在一些地區(qū)這兩種傾向同時存在并激烈碰撞，一定程度上妨礙了地方經(jīng)濟社會發(fā)展。因此必須要厘清工業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護的關系，明確西部的發(fā)展道路，統(tǒng)一思想，形成共識。

二是要破除產(chǎn)業(yè)轉移的障礙。從理論上講，隨著東部地區(qū)要素價格的上升，東部的低端產(chǎn)業(yè)應該向中西部梯度轉移。但實際上，產(chǎn)業(yè)轉移存在兩個障礙，一是市場障礙，目前東部很多產(chǎn)業(yè)已形成集群，集群帶來的分工和合作效率在一定程度克服了要素價格上升帶來的負面影響，西部盡管要素成本較低，但產(chǎn)業(yè)配套能力差、交易成本高，這就出現(xiàn)了一個集群遷移的轉換成本，需要通過各方面努力來降低這一轉換成本。二是行政障礙，主要是人為干預要素價格和稅收政策導致的不公平競爭，比如東部工業(yè)用地每畝掛牌價可能超過百萬，但對于地方希望留住的企業(yè)，地方政府可以通過各種優(yōu)惠使得企業(yè)最終可以用很低的價格甚至是零地價使用土地。另外，財力雄厚的東部地區(qū)在稅收上往往采取“放水養(yǎng)魚”的策略，西部地區(qū)財政普遍困難，基本上是應收盡收，這也導致西部地區(qū)的實際執(zhí)行稅率高于東部。這些市場和非市場因素形成的障礙阻滯了產(chǎn)業(yè)轉移，使得產(chǎn)業(yè)轉移的規(guī)模和速度明顯低于預期。

三是要解決西部地區(qū)發(fā)展融資難的問題。從地方政府角度來看，除了少數(shù)資源型地區(qū)外，西部地區(qū)地方政府財力普遍不足，中央轉移支付只夠保持住政府的基本運轉，靠財政無法提供工業(yè)園區(qū)建設和推進城市化所需的巨額資金。最近幾年，地方政府開始建立融資平臺，通過土地收儲和整合資源來融資發(fā)展，地方融資平臺貸款需要規(guī)范和加強監(jiān)管，但地方特別是西部地區(qū)的問題也需要解決。從企業(yè)的角度來看，加工工業(yè)中小企業(yè)比較多，中小企業(yè)融資難的問題始終存在，西部尤甚。另外，全國性商業(yè)銀行在西部的分支機構為規(guī)避風險，普遍攬儲積極，貸款消極，“抽水泵”效應明顯大于“輸血機”作用，有限的金融資源反而流向區(qū)外，這種局面亟待改變。

政策建議

加快西部發(fā)展，需要在編制規(guī)劃、加大資金和政策支持以及促進西部可持續(xù)發(fā)展等多個方面下功夫。

一是編制系統(tǒng)、細致和可操作性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并與西部大開發(fā)總體規(guī)劃銜接。要制定好產(chǎn)業(yè)目錄，明確禁止類、限制類和鼓勵類的產(chǎn)業(yè)，可以考慮將紡織服裝、家具、家用電器、汽車、電子信息、機械制造等與西部消費結構快速升級密切相關的并且對環(huán)境污染小的產(chǎn)業(yè)列入鼓勵發(fā)展類產(chǎn)業(yè)。要落實好工業(yè)園區(qū)建設，為鼓勵西部產(chǎn)業(yè)園區(qū)化、集群化發(fā)展，可以考慮選定50個左右的加工工業(yè)示范園區(qū)，中央政府在園區(qū)水、電、路和環(huán)保設施等基礎設施建設上給予資金支持，并增加相應的用地指標。另外，要加大宣傳力度，將輿論聚焦到西部大開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，吸引東部的資金、技術和產(chǎn)業(yè)大量投入。

二是拓寬西部的融資渠道。對于政府融資，在看到融資平臺無序發(fā)展帶來金融風險的同時，也要看到融資平臺在支持基礎設施建設和增強地方發(fā)展后勁上發(fā)揮的巨大作用，不能簡單的一關了之，要摸清家底，規(guī)范流程，在關后門的同時要開前門，要研究開啟新的融資渠道，比如逐步允許地方發(fā)行地方基礎設施建設債券等。對于企業(yè)融資，要研究實施東西部銀行機構的差別存款準備金制度，促使金融資源向西部匯集，加大政策性銀行向西部傾斜力度，增加西部企業(yè)上市和債券發(fā)行等直接融資機會。

三是繼續(xù)實施稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠是吸引產(chǎn)業(yè)轉移的重要因素，也是國際上區(qū)域開發(fā)常用的政策手段。目前，西部大開發(fā)初期制定的符合國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)所得稅減免15%的政策2010年到期，應明確再延長10年甚至更久。

四是在項目、資金、政策支持的同時，繼續(xù)加大節(jié)能減排工作力度。有觀點認為發(fā)展產(chǎn)業(yè)，特別是發(fā)展工業(yè)，必然增加能源消耗、污染排放和建設用地，東部地區(qū)在發(fā)展初期的能耗強度和污染排放也是增加的，因此主張放寬節(jié)能減排指標。這個觀點有一定合理性，能源消耗和污染排放與發(fā)展階段有一定關聯(lián)性。因此，對于能源消耗、溫室氣體排放和土地利用這些可以在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌和平衡的指標，適度向西部傾斜是可以的，也是必要的。但是對于局部性的污染物排放，特別是廢水、廢氣和廢物的排放指標，為了保護西部寶貴而又脆弱的生態(tài)環(huán)境，只能從嚴、不能從寬，只能收緊、不能放松，并且還要將減少污染物排放和生態(tài)環(huán)境建設作為西部地區(qū)轉變經(jīng)濟發(fā)展方式和走新型工業(yè)化道路的抓手。實際上，以現(xiàn)有的污染控制技術，完全可以做到增加產(chǎn)出的同時降低排放。當然，這需要加大投入，考慮到西部地區(qū)財力水平，中央應該在西部環(huán)境基礎設施建設和運營上加大專項投入。另外，要加大生態(tài)補償范圍和力度，調(diào)動西部地區(qū)保護生態(tài)環(huán)境的積極性和主動性。