■ 蔡法山

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，是指國(guó)家以所有者身份依法取得國(guó)有資本收益，并對(duì)所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，對(duì)增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力，完善國(guó)家出資企業(yè)收入分配制度，推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，具有重要意義。

根據(jù)近年來(lái)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的理論和實(shí)踐，筆者認(rèn)為，建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，應(yīng)當(dāng)處理好三大基礎(chǔ)關(guān)系，即：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算之間的關(guān)系；中央政府和地方政府在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算方面的關(guān)系；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算主管部門(mén)、履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)、國(guó)家出資企業(yè)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。妥善處理好這三大基礎(chǔ)關(guān)系，是建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度重點(diǎn)需要研究和解決的問(wèn)題。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算的關(guān)系

根據(jù)《預(yù)算法》及其實(shí)施條例，我國(guó)政府預(yù)算由公共財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算組成。其中，公共財(cái)政預(yù)算，是指政府憑借國(guó)家政治權(quán)利，以社會(huì)管理者身份籌集以稅收收入為主體的財(cái)政收入，用于保障和改善民生、維持國(guó)家行政職能正常運(yùn)轉(zhuǎn)、保障國(guó)家安全等方面的收支預(yù)算。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，是指國(guó)家以所有者身份依法取得國(guó)有資本收益，并對(duì)所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算。政府性基金預(yù)算，是指政府通過(guò)向社會(huì)征收以及出讓土地、發(fā)行彩票等方式取得收入，專項(xiàng)用于支持特定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展而發(fā)生的收支預(yù)算。社會(huì)保障預(yù)算，是指政府編制的全面反映各項(xiàng)社會(huì)保障資金收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)和變化情況的收支預(yù)算。筆者認(rèn)為，在這四個(gè)預(yù)算中，公共財(cái)政預(yù)算是政府預(yù)算中最重要的內(nèi)容。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算是政府預(yù)算的重要組成部分。目前，公共財(cái)政預(yù)算已經(jīng)基本建立，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算正在逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，政府性基金預(yù)算正在進(jìn)一步規(guī)范，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算正在試編，待條件成熟后逐步過(guò)渡到編制社會(huì)保障預(yù)算。

按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，政府預(yù)算管理的目標(biāo)是建立由公共財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算組成的有機(jī)銜接的政府預(yù)算體系，全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動(dòng)。按照各自功能和定位，科學(xué)設(shè)置政府預(yù)算。將應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排使用的財(cái)政資金統(tǒng)一納入公共財(cái)政預(yù)算，將具有?？顚Ｓ眯再|(zhì)的政府性基金納入政府性基金預(yù)算。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算相對(duì)獨(dú)立，公共財(cái)政預(yù)算要支持社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算部分收入可用于安排公共財(cái)政預(yù)算和彌補(bǔ)社會(huì)保障支出。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府宏觀調(diào)控的需要，加大對(duì)政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的統(tǒng)籌調(diào)配力度，通過(guò)預(yù)算編制形成資金合力。

筆者認(rèn)為，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入用于安排公共財(cái)政支出和社會(huì)保障支出，這是由國(guó)有資本的性質(zhì)決定的。國(guó)有資本作為國(guó)家所有，即全民所有，其收益理應(yīng)為全民所享。按照貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，政府預(yù)算要不斷加大對(duì)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入力度，優(yōu)先保障和改善民生。對(duì)于目前需要解決的社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和就業(yè)等關(guān)系民生的基本問(wèn)題，國(guó)有資本收益應(yīng)當(dāng)有所為。因此，將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的部分收益轉(zhuǎn)入公共財(cái)政預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算，用于保障和改善民生，充分體現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)全民所有的屬性。

中央政府與地方政府在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算方面的關(guān)系

處理好中央政府與地方政府在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算方面的關(guān)系，一個(gè)重要的前提是，必須符合企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的要求。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家對(duì)其出資的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)建立什么樣的監(jiān)督管理體制，才符合發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，才有利于促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，有利于增進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力和影響力，這是改革實(shí)踐中一直在研究和探索的重大問(wèn)題。在總結(jié)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，黨的十六大、十七大報(bào)告有一個(gè)明確的闡述。十六大報(bào)告明確提出，“改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重大任務(wù)。在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。國(guó)家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重要自然資源等，由中央政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。其他國(guó)有資產(chǎn)由地方政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。各級(jí)政府要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)管理法律法規(guī)，堅(jiān)持政企分開(kāi)，實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，使企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。”十七大報(bào)告也提出了“完善各類國(guó)有資產(chǎn)的管理制度和體制”的要求。十六大、十七大報(bào)告的這些表述，其核心精神，就是要改變主要依靠行政隸屬關(guān)系、采用行政手段管理國(guó)有企業(yè)的做法，建立起以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為依托的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人制度。

根據(jù)黨的十六大、十七大報(bào)告精神，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理體制作了相應(yīng)的規(guī)定，主要包括以下兩個(gè)方面：一是明確規(guī)定了國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一行使，出資人職責(zé)由中央政府和地方政府分別代表履行的原則。該法第三條規(guī)定，“企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有即全民所有。國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)?！钡谒臈l規(guī)定，“國(guó)務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國(guó)家對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益。國(guó)務(wù)院確定的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)家出資企業(yè)，重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國(guó)家出資企業(yè)，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。其他的國(guó)家出資企業(yè)，由地方人民政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)?！倍敲鞔_規(guī)定了政府履行出資人職責(zé)應(yīng)當(dāng)遵循的原則。該法第六條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照政企分開(kāi)、社會(huì)公共管理職能與企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)的原則，依法履行出資人職責(zé)?！薄镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的這些規(guī)定，將中央確定的以建立國(guó)有資產(chǎn)出資人制度為核心內(nèi)容的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的要求，用法律規(guī)定的形式予以法律化、制度化。

筆者認(rèn)為，按照黨的十六大、十七大報(bào)告和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》確定的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的要求，在建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度中，可以從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的組成、預(yù)算的要求，以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算等方面，充分考慮和體現(xiàn)中央確立的以建立國(guó)有資產(chǎn)出資人制度為核心內(nèi)容的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的要求，正確處理好中央政府與地方政府在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算方面的關(guān)系。如在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度中明確，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算由中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算組成；中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算由從國(guó)務(wù)院代表國(guó)家履行出資人職責(zé)的國(guó)家出資企業(yè)依法取得國(guó)有資本收益，并對(duì)該收益進(jìn)行分配而發(fā)生的收支預(yù)算組成；地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算由本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和匯總的下一級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算組成；國(guó)務(wù)院編制中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、決算草案，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)；地方人民政府編制本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、決算草案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，匯總本地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、決算草案，報(bào)上一級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算主管部門(mén)、履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)、國(guó)家出資企業(yè)之間的關(guān)系

處理好國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算主管部門(mén)、履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)、國(guó)家出資企業(yè)之間的關(guān)系，關(guān)系到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度能否順利實(shí)施的問(wèn)題。在這三者關(guān)系中，主要是要處理好國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算主管部門(mén)與履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，即處理好財(cái)政部門(mén)與國(guó)資部門(mén)之間的關(guān)系。

關(guān)于財(cái)政部門(mén)與國(guó)資部門(mén)在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理中的職責(zé)，有關(guān)法律和部門(mén)職責(zé)中已有明確界定。一是從法律規(guī)定看，《預(yù)算法》對(duì)財(cái)政部門(mén)、政府其他各部門(mén)的預(yù)算職責(zé)做出了規(guī)定，如第十六條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)具體編制中央預(yù)算、決算草案；具體組織中央和地方預(yù)算的執(zhí)行”，“地方各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)具體編制本級(jí)預(yù)算、決算草案；具體組織本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行”；第十七條規(guī)定，“各部門(mén)編制本部門(mén)預(yù)算、決算草案；組織和監(jiān)督各部門(mén)預(yù)算的執(zhí)行；定期向本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)報(bào)告預(yù)算的執(zhí)行情況”?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第六十一條也明確規(guī)定，“國(guó)務(wù)院和有關(guān)地方人民政府財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案的編制工作，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)向財(cái)政部門(mén)提出由其履行出資人職責(zé)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算建議草案?！倍菑牟块T(mén)職責(zé)看，財(cái)政部門(mén)“負(fù)責(zé)審核和匯總編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)決算草案，制定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的制度和辦法，收取本級(jí)企業(yè)國(guó)有資本收益”。國(guó)資部門(mén)“負(fù)責(zé)組織所監(jiān)管企業(yè)上交國(guó)有資本收益，參與制定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有關(guān)管理制度和辦法，按照有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)決算編制和執(zhí)行等工作”。

因此，根據(jù)上述法律和部門(mén)職責(zé)規(guī)定，筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面分別對(duì)財(cái)政部門(mén)、履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)、國(guó)家出資企業(yè)，在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理中的職責(zé)作出明確界定。一是明確國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府財(cái)政部門(mén)是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算主管部門(mén)，主要職責(zé)包括：具體編制本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、決算草案和預(yù)算調(diào)整方案；具體組織國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的執(zhí)行，并定期向本級(jí)人民政府和上一級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)報(bào)告執(zhí)行情況；收取國(guó)家出資企業(yè)國(guó)有資本收益；監(jiān)督國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行情況等。同時(shí)規(guī)定國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)制定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理制度。國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)匯總編制全國(guó)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、決算草案；指導(dǎo)地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的執(zhí)行。二是明確履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算單位，主要職責(zé)包括：提出履行出資人職責(zé)的國(guó)家出資企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱所監(jiān)管企業(yè)）的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、決算建議草案；組織和監(jiān)督所監(jiān)管企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的執(zhí)行；組織和監(jiān)督所監(jiān)管企業(yè)上交國(guó)有資本收益等。三是明確國(guó)家出資企業(yè)職責(zé)，主要包括：按照規(guī)定申報(bào)、上交國(guó)有資本收益；提出國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出項(xiàng)目計(jì)劃；根據(jù)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算批復(fù)安排支出等。