李曉軒 阿儒涵 肖小溪

（中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所 北京 100190)

由相對(duì)穩(wěn)定撥款（block funding）和競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)構(gòu)成的雙重資助模式正逐步成為各國(guó)政府資助科研機(jī)構(gòu)或高校開(kāi)展科研活動(dòng)的主要模式。比如，美國(guó)主要以向機(jī)構(gòu)整體撥款的方式支持國(guó)立科研機(jī)構(gòu)，大學(xué)研究工作則以單個(gè)項(xiàng)目支持為主。大學(xué)因承擔(dān)項(xiàng)目而產(chǎn)生的公共開(kāi)支通過(guò)間接費(fèi)用納入項(xiàng)目預(yù)算[1]，并按照特定的方法（Circular A-21）計(jì)算間接經(jīng)費(fèi)比率[2]。德國(guó)國(guó)立科研機(jī)構(gòu)獲得的穩(wěn)定資助比例因機(jī)構(gòu)性質(zhì)不同而不同，高校除由州政府提供基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的“基本資助”外，項(xiàng)目資助只涵蓋項(xiàng)目的直接成本[3]。韓國(guó)自 1996年起實(shí)行項(xiàng)目制（PBS），項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)由勞務(wù)費(fèi)、直接經(jīng)費(fèi)和間接經(jīng)費(fèi)組成，其中間接經(jīng)費(fèi)以研究機(jī)構(gòu)差額補(bǔ)助的比例乘以?xún)?nèi)部勞務(wù)費(fèi)核算[4]。

在這種雙重資助模式中，如何確定穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)與競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)的比例、穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)涵蓋的范圍、競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)對(duì)科研單位的補(bǔ)償方式等是各國(guó)政府資助體制需要解決的主要問(wèn)題。特別是當(dāng)政府科研經(jīng)費(fèi)資助規(guī)模和結(jié)構(gòu)改變時(shí)，如何調(diào)整或改革雙重資助模式，直接關(guān)乎科研機(jī)構(gòu)和高校的可持續(xù)發(fā)展，因而往往是具有挑戰(zhàn)性的課題。

英國(guó)作為工業(yè)革命的先驅(qū)者，在科技與教育領(lǐng)域有著悠久輝煌的歷史。英國(guó)的雙重資助模式不僅是高校的資助模式，也大體是政府科研機(jī)構(gòu)的資助模式，只是后者的穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)比重要大得多。從20世紀(jì)90年代起，英國(guó)政府對(duì)以高校為代表的雙重資助體制進(jìn)行了一場(chǎng)意義深遠(yuǎn)的改革。第一步從1999年開(kāi)始在高校推行透明核算方法（Transparent Approach to Costing，TRAC），進(jìn)而最終于2005年開(kāi)始對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目進(jìn)行全經(jīng)濟(jì)成本核算 （fEC,Full EconomicCosting）。相比于歐盟其它國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目采取全成本核算“Full Costing，F(xiàn)C”的規(guī)則計(jì)算項(xiàng)目成本[3]，英國(guó)的全經(jīng)濟(jì)成本核算在計(jì)算方法的精細(xì)程度和改革力度上都要更加深入和徹底。這場(chǎng)旨在提升英國(guó)大學(xué)可持續(xù)發(fā)展能力的改革，其理念和方法是值得我們借鑒的。

1 推行TRAC

20世紀(jì)90年代，一方面來(lái)自英國(guó)研究理事會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)迅速增加，另一方面，高校也越來(lái)越多地參與到其他資助方的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中。歐盟也逐漸成為英國(guó)高校的一個(gè)重要研究資金來(lái)源；英國(guó)政府通過(guò)LINK計(jì)劃和技術(shù)前瞻 （Technology Foresight）等鼓勵(lì)工業(yè)界與高校的合作；在生物醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，慈善機(jī)構(gòu)預(yù)算已超過(guò)醫(yī)學(xué)研究理事會(huì)。這些變化使得高校的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)大量增加。

同時(shí)，在英國(guó)長(zhǎng)期處于低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)文化的影響之下，為了爭(zhēng)取到更多的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，高校普遍以低于成本的價(jià)格申請(qǐng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。項(xiàng)目資助方只承擔(dān)項(xiàng)目的直接成本，或者較少量的間接成本。慈善機(jī)構(gòu)和工商業(yè)界的項(xiàng)目多數(shù)只支付項(xiàng)目的直接成本，英國(guó)研究理事會(huì)也只支付人員成本的46%作為間接成本。由此導(dǎo)致“研究資金缺口”，高校不得不挪用高等教育撥款委員會(huì)（HEFCE）用于其他方面的穩(wěn)定撥款來(lái)彌補(bǔ)項(xiàng)目成本的不足，導(dǎo)致高校研究基礎(chǔ)設(shè)施投入短缺以及教學(xué)經(jīng)費(fèi)被擠占。

1998年綜合開(kāi)支審查（CSR）后，英國(guó)政府決定增加15億英鎊，主要用于提高穩(wěn)定資助經(jīng)費(fèi)，前提是大學(xué)必須使它們的公共資金開(kāi)支更加公開(kāi)透明，使公眾對(duì)大學(xué)全部成本有更深入的了解[5]。由此，從1999/2000年度至2003/2004年度，英國(guó)開(kāi)始在高校推行TRAC[6]，包括對(duì)來(lái)自政府和其他資助方的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)（包括教學(xué)、科研以及其他核心活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)）按標(biāo)準(zhǔn)的方法進(jìn)行核算。

2 出臺(tái)fEC

在機(jī)構(gòu)層面上推行TRAC，建立一套計(jì)算成本的方法，但并沒(méi)有從根本上解決競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目快速增長(zhǎng)導(dǎo)致的學(xué)校正常教學(xué)和研究可持續(xù)發(fā)展經(jīng)費(fèi)被挪用擠占的問(wèn)題。往往是，高校申請(qǐng)到的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目越多，擠占穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)的比例就越多，資金缺口也就越大。因而，研究能力越強(qiáng)的高校面臨的問(wèn)題越嚴(yán)重。

為此，從2005年開(kāi)始，為徹底解決高?？沙掷m(xù)發(fā)展問(wèn)題，英國(guó)出臺(tái)了fEC方法，試圖計(jì)算出項(xiàng)目實(shí)際花費(fèi)的全部成本。fEC將TRAC的成本計(jì)算方法應(yīng)用到項(xiàng)目層面，項(xiàng)目的全部成本分配到4個(gè)成本項(xiàng)中進(jìn)行核算，這4個(gè)成本項(xiàng)分別為直接發(fā)生成本、直接分配成本、間接成本以及其他成本[6]。直接發(fā)生成本包括項(xiàng)目聘用的專(zhuān)職工作人員的費(fèi)用，專(zhuān)門(mén)為項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)的設(shè)備、消耗品費(fèi)用，以及其他活動(dòng)如差旅費(fèi)等。直接分配成本包括幾個(gè)項(xiàng)目共用的人員費(fèi)、設(shè)備費(fèi)等。間接成本包括提供研究支撐的人員費(fèi)用、事務(wù)性及行政人員的費(fèi)用以及圖書(shū)館及信息中心等的費(fèi)用。

全經(jīng)濟(jì)成本核核算的理論基礎(chǔ)為基于活動(dòng)的成本管理法（Activity Based Costing，ABC）。ABC 方法由庫(kù)伯（Robin Cooper）和卡普蘭（Robert S Kaplan）于 1987年提出，其基本的理念是在確定成本的同時(shí)要求明確產(chǎn)生該項(xiàng)成本的原因或活動(dòng)，從而明確產(chǎn)品的真實(shí)成本[7]。由此，fEC是ABC方法在科研項(xiàng)目層面的應(yīng)用。

引入fEC面臨的最大挑戰(zhàn)是如何計(jì)算直接成本中的人員成本以及如何分?jǐn)偨ㄖ锏鹊某杀?。在?zhí)行中，研究人員成本的計(jì)算采用了要求研究人員填寫(xiě)工作時(shí)間表的辦法來(lái)統(tǒng)計(jì)，建筑物成本在按使用年限折舊分?jǐn)偟幕A(chǔ)上按項(xiàng)目占用的時(shí)間來(lái)計(jì)算成本。學(xué)校為項(xiàng)目付出的其他間接成本如管理人員和圖書(shū)資料的成本則按照上一年度的間接成本率來(lái)計(jì)算。同時(shí)，為配合fEC改革，大學(xué)與科研機(jī)構(gòu)分別成立了各自的fEC專(zhuān)項(xiàng)小組，以培訓(xùn)科研人員、管理人員及財(cái)務(wù)人員掌握f(shuō)EC的方法與工具[8]，并開(kāi)發(fā)了專(zhuān)門(mén)的信息系統(tǒng)使項(xiàng)目成本的計(jì)算更加簡(jiǎn)便易用。

3 fEC實(shí)施的效果

總體來(lái)看，fEC為英國(guó)科技經(jīng)費(fèi)的管理理念帶來(lái)重大變革，取得了預(yù)期效果。首先，fEC的出發(fā)點(diǎn)是解決大學(xué)內(nèi)部來(lái)自高等教育撥款委員會(huì)HEFCE的穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)被挪用以彌補(bǔ)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，目前這個(gè)問(wèn)題已得到一定程度的解決。第二，fEC的推行改變了大學(xué)內(nèi)部對(duì)于成本管理的理念，引導(dǎo)大學(xué)將教學(xué)成本和科研成本加以區(qū)別并明晰，更加注重大學(xué)運(yùn)營(yíng)的投資回報(bào)。第三，通過(guò)fEC的實(shí)施，科研人員提高了對(duì)科研成本的認(rèn)識(shí)，更加考慮成本投入在科學(xué)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)各方面價(jià)值的認(rèn)識(shí)和定位。第四，院系層面和大學(xué)層面的管理者通過(guò)fEC可以更多地了解各自的運(yùn)行情況，以及各個(gè)科研人員的工作情況。第五，fEC的方法能夠通過(guò)科研活動(dòng)使用的資源數(shù)量和定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定各項(xiàng)目的間接成本，從而也可明確不同學(xué)科項(xiàng)目的不同補(bǔ)償程度，更好地體現(xiàn)公平性。最后，fEC精細(xì)化管理的理念，也使企業(yè)界對(duì)于在大學(xué)里進(jìn)行科研項(xiàng)目的投資更有信心。

盡管fEC代表著一種先進(jìn)的科技經(jīng)費(fèi)管理理念，總體上取得了預(yù)期的效果，但英國(guó)fEC推行后，不同的利益相關(guān)方對(duì)于fEC的態(tài)度和看法存在著差異。從資助方而言，fEC要求資助方比f(wàn)EC推行之前支付更大比例的間接成本。對(duì)此，RCUK由于獲得了額外的政府投入，積極推行fEC實(shí)施[9]；慈善組織和歐盟支付間接成本的程度還需更多的協(xié)調(diào)[10]；企業(yè)界則認(rèn)為，fEC使英國(guó)成為世界上科研項(xiàng)目成本最高的地方。從受資助方而言，由于fEC的實(shí)施使科研經(jīng)費(fèi)更多地向科研實(shí)力強(qiáng)的大學(xué)聚集，導(dǎo)致科研實(shí)力強(qiáng)的大學(xué)和科研實(shí)力弱的大學(xué)兩極分化更加凸顯。由此，羅素集團(tuán)大學(xué)**羅素大學(xué)集團(tuán)成立于1994年，由英國(guó)19所研究型大學(xué)，包含了所謂的金三角名校，被稱(chēng)為英國(guó)的常春藤聯(lián)盟，代表著英國(guó)的優(yōu)秀大學(xué)。官方網(wǎng)址：http://www.russellgroup.ac.uk/相比于其他一些大學(xué)更傾向于以正面的態(tài)度看待fEC。但即使在大學(xué)內(nèi)部，不同角色的人員對(duì)于fEC也持有不同的看法。大學(xué)的管理層認(rèn)為，fEC的實(shí)施有利于大學(xué)和各院系了解各自運(yùn)營(yíng)的真實(shí)成本；而一線(xiàn)科研人員多數(shù)認(rèn)為fEC實(shí)施與自己沒(méi)什么關(guān)系，也有人認(rèn)為fEC的實(shí)施導(dǎo)致項(xiàng)目的申請(qǐng)需花費(fèi)更多的時(shí)間，程序更加復(fù)雜化，并且認(rèn)為學(xué)校會(huì)由此盲目導(dǎo)向科研人員更多地爭(zhēng)取項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。

2008年，RCUK對(duì)于fEC開(kāi)展了一次評(píng)價(jià)，通過(guò)此次評(píng)估，英國(guó)政府肯定fEC實(shí)施效果的同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)fEC還有一些不足，需要進(jìn)一步完善。例如，按照f(shuō)EC要求，邀請(qǐng)?jiān)L問(wèn)學(xué)者的費(fèi)用需要按照受邀請(qǐng)人付出的全時(shí)當(dāng)量來(lái)核算成本，由此核算成本將遠(yuǎn)高于實(shí)際所需成本，導(dǎo)致項(xiàng)目難以實(shí)施。再如，fEC實(shí)施中三大厚本的TRAC手冊(cè)過(guò)于復(fù)雜，非專(zhuān)業(yè)財(cái)務(wù)人員難以進(jìn)行操作，目前還在進(jìn)行簡(jiǎn)化。由此可見(jiàn)，如何更好地核算各項(xiàng)成本以及使科研人員更好地適應(yīng)fEC系統(tǒng)也還有很多工作要做。

4 fEC的啟示

總體看來(lái)，英國(guó)全經(jīng)濟(jì)成本的改革是成功的，英國(guó)的實(shí)踐至少帶給我們4個(gè)方面的有益啟示。

（1）如何平衡穩(wěn)定支持與競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目資助的問(wèn)題?？萍俭w制改革后，我國(guó)即從計(jì)劃時(shí)代的幾乎完全穩(wěn)定支持逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿?jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目資助為主，設(shè)立了自然科學(xué)基金、“863”、“973”、科技攻關(guān)項(xiàng)目等一系列競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目或計(jì)劃。上世紀(jì)90年代末以來(lái)，為調(diào)節(jié)過(guò)渡競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的問(wèn)題，又通過(guò)中科院知識(shí)創(chuàng)新工程試點(diǎn)、教育部“985”工程、公益性科研機(jī)構(gòu)的科研業(yè)務(wù)費(fèi)、轉(zhuǎn)制科研機(jī)構(gòu)的行業(yè)專(zhuān)項(xiàng)費(fèi)等，增加穩(wěn)定性經(jīng)費(fèi)比例。英國(guó)在fEC改革之前，也主要是采用類(lèi)似做法來(lái)維持其雙重資助體系的平衡。但是，fEC改革可以看成是一種新的、更徹底的解決辦法，即，試圖從明晰項(xiàng)目成本而在項(xiàng)目層面給予完全的補(bǔ)償?shù)霓k法來(lái)解決承擔(dān)項(xiàng)目越多、機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)越緊張的問(wèn)題。這無(wú)疑給我們提供了新的視野。

（2）關(guān)于科研經(jīng)費(fèi)管理的精細(xì)化問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)科技界一直有一種看法，因科研工作的特色，科研經(jīng)費(fèi)管理似乎就應(yīng)該比較粗放、不能做到精細(xì)化。從英國(guó)全經(jīng)濟(jì)成本改革來(lái)看，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理科學(xué)化、精細(xì)化是可能的，也是發(fā)展的方向。除英國(guó)全經(jīng)濟(jì)成本外，美國(guó)人最早計(jì)算了高校科研項(xiàng)目間接經(jīng)費(fèi)的比率。歐盟諸國(guó)也在積極進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)管理方面的改革，歐洲大學(xué)聯(lián)盟采用了全成本（Full Costing）的概念[11]。當(dāng)然，在實(shí)際操作中，無(wú)論是美國(guó)的方法還是英國(guó)的方法，都根據(jù)科研活動(dòng)特點(diǎn)，在精細(xì)核算科研項(xiàng)目成本時(shí)保持了一定的彈性。

（3）人員費(fèi)用是科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)成本的重要構(gòu)成，也一直是我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理中的一個(gè)熱點(diǎn)話(huà)題。在英國(guó)fEC改革中，提出了一套計(jì)算方法。一是采用在一年中要求研究人員用一段時(shí)間填寫(xiě)工作時(shí)間表（timesheet）的方式，來(lái)測(cè)算科研人員在某項(xiàng)目上投入時(shí)間的多少；二是采用一定計(jì)算規(guī)則折合算出該項(xiàng)目科研人員的科研工作全時(shí)當(dāng)量（FTE）總和；三是根據(jù)全時(shí)當(dāng)量總和計(jì)算出人員成本?？蒲腥藛T全時(shí)當(dāng)量（FTE）除用于計(jì)算科研人員成本外，也是計(jì)算機(jī)構(gòu)間接成本的重要依據(jù)。

（4）fEC雖然在英國(guó)較為成功，但是，在中國(guó)不是馬上就可以照搬的。從英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我們首先做的是理清對(duì)機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定支持與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)支持之間的關(guān)系、理清各競(jìng)爭(zhēng)計(jì)劃和基金之間的關(guān)系和定位；其次，要引入一定的會(huì)計(jì)方法和標(biāo)準(zhǔn)，包括人員成本、管理成本、房屋占用成本等的計(jì)算方法，實(shí)現(xiàn)被資助科研機(jī)構(gòu)和高校經(jīng)費(fèi)預(yù)算、收入和支出的比較精細(xì)化、透明化管理。在此基礎(chǔ)上，才可以比較準(zhǔn)確地計(jì)算科研項(xiàng)目的全成本，才可以考慮是選擇英國(guó)全經(jīng)濟(jì)成本(fEC)方法，或是歐盟的全成本方法(FC)，或是美國(guó)間接成本(overhead)方法進(jìn)行項(xiàng)目成本的核算。

1 張泳，凌宗萍.高等科研經(jīng)費(fèi)管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒及對(duì)我國(guó)的啟示.現(xiàn)代企業(yè)教育，2008，5月下期：133-134.

2 美國(guó)行政管理和預(yù)算局（United States Office of Management and Budget）.官方網(wǎng)站 http://www.whitehouse.gov/omb/rewrite/circulars/a021/a021.html.

3 楊明.論德國(guó)高等學(xué)?？蒲薪?jīng)費(fèi)籌措的現(xiàn)狀、問(wèn)題和對(duì)策.比較教育研究，2007，211（2）：71-75.

4 王志剛.韓國(guó)國(guó)立科研機(jī)構(gòu)的設(shè)置、經(jīng)費(fèi)和任務(wù).全球科技經(jīng)濟(jì) 望，2004，（2）：16-17.

5 Response by the Higher Education Funding Council for England to the Report of the National Committee of Inquiry into Higher Education.http//www.hefce.ac.uk/pubs/hefce/1997/m18_97.htm.

6 RCUK/UUK Review of the Impact of Full Economic Costing on the UK Higher Education Sector.UK:University UK&Research Council UK,20094.

7 Transparent approach to costing,Volume Ⅲ:Full Economic Costs of Projects.JM Consulting Ltd.2004.

8 安東尼·A·阿特金森等.管理會(huì)計(jì)（第五版）.北京:清華大學(xué)出版社,2009：132-164.

9 HEI Research Fund Trends.FEC Review Panel,2008.

10 FEC and TRAC in EUPOPE.fEC Review Panel,2008.

11 Financially Sustainable Universities—Towards Full Costing in European Universities.Belgium:European University Association,2008.