■ 張騫之

（濟南高新區(qū)拆遷收購中心，山東 濟南 250001）

從土地儲備職能定位探析其資金運營管理問題

■ 張騫之

（濟南高新區(qū)拆遷收購中心，山東 濟南 250001）

長期以來，由于對城市國有土地儲備制度職能定位存在認識上的誤區(qū)，由此產生了不同的資金運營管理模式，并引發(fā)了土地儲備社會功能的失位、偏位、不到位，進而產生諸多經濟、社會問題。應在認真分析這些問題及其成因的基礎上，使土地儲備回歸其正確的職能定位，探索建立政府主導的土地儲備基金融資機制，從而在制度上削弱土地儲備的短期功利性，推動土地儲備制度沿著正確的軌道良性發(fā)展。

土地儲備職能；資金管理；儲備基金

城市國有土地儲備制度的建立，是我國市場經濟不斷發(fā)展、土地產權和管理制度改革不斷深化的必然產物。土地儲備制度的建立，豐富了社會資源配置的多樣性，創(chuàng)造了不容否認的歷史功效。但因對其職能定位的不同認識，也產生了不同的資金運作管理模式，進而又引發(fā)了對其社會功能失位、偏位、不到位等不同方面的質疑。特別是在國家厲行最嚴格的節(jié)約集約用地政策、不斷加大土地市場調控力度背景下，這些問題備受關注，需要從根本上予以厘清和規(guī)范，從而推動土地儲備制度沿著正確的軌道良性發(fā)展。國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合頒布《土地儲備管理辦法》以及兩部頒布《土地儲備資金財務管理暫行辦法》后，為解決這些問題提供了明確的政策支持，但由于各地客觀情況不一，理解和執(zhí)行存在偏差，有些問題還需要進一步深化政策研究，進一步加大工作推動力度，力求取得扎實效果。

1 土地儲備職能認識誤區(qū)及相應產生的運作模式

誤區(qū)之一：土地財政。這是一段時期一些地方過分炒作土地拍賣收益引起的。認為城市土地是城市政府的壟斷資產，可以“低收高賣”，形成的壟斷利潤收歸財政。

與這一認識誤區(qū)相對應，土地儲備機構一般設立為純財政撥款或半財政撥款的政府事業(yè)機構，其資金運作一般采取政府劃撥少量開辦經費，由財政信譽擔保，儲備機構作為獨立法人借貸儲備資金。這類機構常常被政府賦予土地拍賣職能，先用借貸資金償付收地成本，拍賣總收益還本付息后，上繳財政。還有的做法是，為降低成本根本不融資，利用壟斷特權實施“空手道”，采取協議收地、拍后付錢的辦法操作。

誤區(qū)之二：經營城市。實際上主要是經營城市土地資產，政府利用行政手段對土地資源通過資產經營的方式，實現城市土地資產的保值增值。較“土地財政”更甚之，它把城市土地資產用得更“活”，不單是收回拍賣，而是更有抵押融資、凈地加工、出租出讓等深層次的功能，因此應用范圍更廣、情況更復雜。

與這一認識相對應，土地儲備機構一般設立為更為獨立的純“國有”法人機構，自收自支的事業(yè)單位或純企業(yè)化管理，有的地方甚至脫離土地行政主管部門，直屬政府或者是國有資產管理部門管理。這種機構一般都是商業(yè)性貸款融資，拿地途徑復雜，有的通過政府授權收購，有的還通過政府形式上的出讓，形式上取得土地使用證，替政府抵押融資、拆遷、開發(fā)、轉讓等等。

誤區(qū)之三：儲水池、中轉站。認為土地儲備就是政府把城市發(fā)展需要的土地提前征回來、收回來，一是降低土地征收、收購成本，二是保證建設及時使用，起到儲水池、中轉站的作用。

與這一認識相對應，土地儲備機構一般是全額撥款的事業(yè)單位，較少運用融資手段，更多依靠行政權力，采取預簽協議、規(guī)劃控制、預支部分費用等手段。

事實上，上述三種情況更多是交叉并行的。由此設立的土地儲備機構、資金運作模式也更為復雜，導致當前各地土地儲備機構管理體制不統(tǒng)一、運作機制不統(tǒng)一、權力責任不統(tǒng)一，現實工作中必然產生管理效率、運營的社會風險等一系列問題。

2 不恰當的土地儲備資金運作模式帶來的社會問題分析

分析當前土地儲備資金運作模式，由于一些城市政府對土地儲備過于功利性的職能定位，本能地決定了這些模式潛藏著許多重大的風險博弈，會使土地儲備制度本身帶來很多不應有的社會問題，值得管理層和全社會高度關注。

一是融資收儲土地利益最大化，會抬高生產發(fā)展成本、社會生活成本。無論政府利益驅動，還是收儲環(huán)節(jié)單位利益驅動，都會自然地拉升土地成本，在生產環(huán)節(jié)推動PPI指數提升，又在生活環(huán)節(jié)影響CPI指數上揚，最終在國民經濟領域形成通脹的預期。當前中國房地產價格畸高，不容否認與一些城市經營土地、地價偏高有關。因此真正的土地收益最大化，是注重土地直接經濟效益和間接社會成本的綜合，單純的利益導向必然帶來社會發(fā)展綜合效益、可持續(xù)發(fā)展能力的降低。

二是過于功利性的融資收儲，會導致土地資源的加速投放，造成土地資源的低效配置，并可能深層次引發(fā)市場失序。融資收儲體制與政府的財政風險、儲備機構的運營風險高度掛鉤，常常導致城市政府及其土地儲備機構缺乏資金運作的長期規(guī)劃。一旦地方負債壓力增加，財政緊張，就會動用過多的土地收益。而土地儲備機構往往會根據城市政府的要求，追求土地利潤的最大化，或者低價售出土地，以期擺脫資金風險，造成市場無序，資源浪費。

三是融資規(guī)模失控，地方政府運營困難，形成國家潛在金融風險。據對一些大中城市土地儲備機構融資信息的了解，近年來土地儲備融資規(guī)模巨大，許多城市土地機構貸款數額達到數百億元，日付利息幾十萬元以上，很多情況都是土地儲備機構名義下的政府城建貸款，收支不平衡，造成一些儲備機構運營窘困，有的甚至陷入靠銀行貸款支付貸款利息的局面，對國家正常的金融秩序形成潛在的風險。

四是土地利益分配不合理，引發(fā)社會矛盾，影響社會和諧發(fā)展。

在一些城市現行的土地征收儲備模式中，為降低成本，很多地方采取了預簽協議、規(guī)劃控制的做法，提前支付部分費用以達到控制價格的目的。實際上這是利用政府特權，壟斷土地的級差收益，表面上看政府收儲土地、城市建設的成本降低了，但群眾生產生活壓力增大，社會矛盾產生，最終仍然轉化為社會問題，需要政府動用社會財力加以解決，因此其運作思路需要正確審視和恰當把握。

3 建立科學合理的土地儲備資金運營管理機制

上述分析表明，土地儲備職能的準確定位，是科學合理構建其資金運營機制的關鍵，并能從根本上解決其社會功能失位、偏位、不到位問題?！锻恋貎涔芾磙k法》明確規(guī)定，土地儲備機構的設立是“為完善土地儲備制度，加強土地調控，規(guī)范土地市場運行，促進土地節(jié)約集約利用，提高建設用地保障能力”。根據這一定位，結合工作實踐中的切身體會，筆者認為，應在現行《土地儲備資金財務管理暫行辦法》的基礎上，進行適當的制度創(chuàng)新，探索建立政府主導的土地儲備基金融資機制，從而在制度上削弱土地儲備的短期功利性，注重長遠謀劃、可持續(xù)發(fā)展。

（1）建立以城市政府為運作主體的土地儲備基金。從世界范圍來看，雖然各國（地區(qū)）使用的名稱不同，但為了公共利益或城市再開發(fā)的需要，多數建立了具有強制性的土地收購制度。例如香港曾經通過發(fā)行換地券證等，逐步建立了現行的土地基金制度。我國可以根據各地具體情況，按照財政直接投資一部分、社會間接融資一部分的原則，設立以城市政府為主體的土地儲備基金。其中政府和社會的直接投資按平均利潤法則確定分紅底線，實行利益共享、風險共擔，從而減輕間接融資還貸壓力，增強土地儲備的社會綜合服務功能。土地儲備基金的收支由財政部門成立專門機構統(tǒng)一管理。

（2）土地儲備計劃應納入地方國民經濟預算審核體系。由土地行政主管部門根據城市土地儲備基金的規(guī)模，會同發(fā)改、建設、規(guī)劃、財政等部門擬定年度土地收儲和供應計劃。計劃應以土地利用總體規(guī)劃為基準，綜合年度土地利用計劃的情況，合理確定區(qū)域內公益性用地和經營性用地結構比例，并由城市政府研究報人大審議后，向社會公示實施。土地收儲和供應計劃如無重大政治、經濟變動不得擅自改動，確需調整的應有人大審議通過方可進行。

（3）設立土地征收儲備機構，具體負責土地儲備計劃的實施。包括具體征地、收購土地的協調談判、拆遷事務、土地初級整理等。土地征收、收購以及拆遷的談判價格由土地、財政行政部門共同認定，報政府常務會議批準后，所需費用由基金支付。儲備機構為全額撥款事業(yè)單位，不承擔土地供應、經營業(yè)務。

（4）土地供應由土地行政主管部門代表政府實施。土地供應屬于法定的政府職能，出讓、劃撥必須嚴格按照法律規(guī)定的界限實施。因此不應將供地事務交由儲備機構代行辦理，而是由土地行政主管部門根據國民經濟和城市發(fā)展規(guī)劃、計劃，根據人民代表大會審定的年度計劃，以法定方式公開實施。供地收益全額納入基金收益管理。

（5）建立嚴格的土地儲備基金使用和收益分配監(jiān)管制度。以監(jiān)察、審計部門為主體，吸收社會中介機構多方參與，形成土地儲備基金使用和收益分配的監(jiān)管審核機制，強化責任制約，嚴明違紀責任，使土地儲備基金真正實現其造福社會、服務城市長遠發(fā)展的根本目的。

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F293.2

B

1672-6995(2010)03-0028-03

2010-02-25

張騫之(1979-)，男，山東省榮城市人，區(qū)域管理學碩士，主要從事土地收購儲備工作。