■ 黃 威

（中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035）

南美洲國(guó)家土地問(wèn)題分析與啟示

■ 黃 威

（中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035）

南美國(guó)家土地問(wèn)題的主要特征是土地所有權(quán)高度集中，由此引發(fā)出嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。為此，南美國(guó)家先后實(shí)行了土地改革，從土地政策入手，出臺(tái)了一系列政策措施，試圖解決農(nóng)民、農(nóng)村和快速城市化帶來(lái)的系列問(wèn)題。南美國(guó)家解決土地管理中存在的問(wèn)題和應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的方法，對(duì)中國(guó)的土地利用與管理的啟示是：(1)小土地所有制有利于解決“三農(nóng)”問(wèn)題；(2)要從嚴(yán)限制城市擴(kuò)張速度，防范“南美現(xiàn)象”；(3)進(jìn)一步完善土地政策法規(guī)，積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村土地利用難點(diǎn)問(wèn)題。

土地問(wèn)題；南美洲國(guó)家；分析；啟示

由國(guó)土資源部、商務(wù)部主辦，中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院承辦的南美洲國(guó)家土地利用與管理高級(jí)研修班于2009年11月23日至12月6日在北京舉辦。這是我國(guó)在土地管理領(lǐng)域首次與南美洲國(guó)家的相關(guān)官員進(jìn)行研討，來(lái)自阿根廷、哥倫比亞、智利、墨西哥、烏拉圭、玻利維亞等7個(gè)國(guó)家的19位土地管理及相關(guān)領(lǐng)域高級(jí)官員參加了研討。通過(guò)學(xué)習(xí)、交流與實(shí)地考察，各自從不同角度，總結(jié)交流了經(jīng)驗(yàn)，找出了問(wèn)題，并進(jìn)行研討與分析，特別是有關(guān)針對(duì)土地利用與管理中存在的問(wèn)題，尋求制度改革新路子方面，更加引人注目和思考。

1 普遍存在的土地問(wèn)題

南美國(guó)家土地問(wèn)題的主要特征是土地所有權(quán)高度集中，并由此引發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。這些都是源于殖民統(tǒng)治時(shí)期土地制度的傳承與延續(xù)。

1.1 土地私有化、集中化現(xiàn)象極為嚴(yán)重

南美諸國(guó)經(jīng)歷獨(dú)立革命后，仍然沒(méi)有改變土地占有不公平等狀況。殖民統(tǒng)治時(shí)期的大地產(chǎn)制還是原封不動(dòng)地繼續(xù)維持至今。有關(guān)資料表明，2003年巴西土地占有情況：約有32%的農(nóng)戶，占有全國(guó)土地面積的1.8%，而0.8%的農(nóng)場(chǎng)主卻占有全國(guó)土地面積32%。大莊園主所占土地可達(dá)幾萬(wàn)甚至十幾萬(wàn)公頃以上。巴西有兩千個(gè)大地主，占有土地比意大利的總面積還要大得多。目前，巴西仍有2000多萬(wàn)“無(wú)地農(nóng)民”。

土地的私有化和高度集中，造成一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。首先是貧困人口增多、比重大。阿根廷全國(guó)貧困人口約435萬(wàn)，占總?cè)丝诘?8%；智利的人口貧困率約為21%。其次就是不同階層收入差距大、貧富懸殊。智利最富有階層與最貧困階層的收入比為35：1；阿根廷為26：1。再就是失地農(nóng)民大量涌入城市，造成社會(huì)不安定。一些無(wú)地農(nóng)民流入城市，難以謀生，引發(fā)許多社會(huì)矛盾和犯罪行為，成為社會(huì)不安定因素。土地高度集中所造成貧困化現(xiàn)象，嚴(yán)重地制約了這些國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

1.2 城市無(wú)序快速發(fā)展，擠占大量農(nóng)地

南美洲人口分布很不平衡，像亞馬孫平原地區(qū)人口稀少，為世界人口密度最小的地區(qū)之一。而人口都高度集中在少數(shù)大城市，城市人口增長(zhǎng)速度居世界首位。到2000年，巴西城市化率達(dá)81.4%，阿根廷為89%。城市化加快的一個(gè)重要因素是無(wú)地農(nóng)民不斷增加并大量涌入城市，而城市貧民窟范圍愈來(lái)愈大，造成城市規(guī)模不斷外延擴(kuò)張。這樣就形成了失地農(nóng)民不斷增加與城市不斷擴(kuò)展互為因果的惡性循環(huán)。

南美國(guó)家城市化發(fā)展速度過(guò)快，帶來(lái)了諸多新的問(wèn)題：交通更加擁擠，空氣污染愈發(fā)嚴(yán)重；許多破亂不堪與社會(huì)隔離的低收入街區(qū)，成為引發(fā)犯罪行為的溫床；農(nóng)地大量轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，驅(qū)動(dòng)地價(jià)不斷上漲。

1.3 土地管理多頭分散，沒(méi)有形成比較完善統(tǒng)一的管理體制

南美國(guó)家土地所有制的主要形式是：大農(nóng)場(chǎng)主掌握大量的私有土地，40%以上農(nóng)民只擁有少量土地，而國(guó)家只擁有高原、林地、基礎(chǔ)設(shè)施用地等。這種傳統(tǒng)的土地關(guān)系和所有制形式，形成了多頭分散的土地管理模式。土地管理業(yè)務(wù)從土地資源調(diào)查、評(píng)價(jià)、規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)保護(hù)到土地市場(chǎng)交易等均分解到政府各有關(guān)部門管理。哥倫比亞土地資源的調(diào)查、評(píng)價(jià)主要由國(guó)家地理研究院負(fù)責(zé)；農(nóng)村地區(qū)土地登記和規(guī)劃，由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)；城市土地登記管理由地方政府負(fù)責(zé)；而土地利用規(guī)劃編制大多是由地方規(guī)劃研究單位負(fù)責(zé)；城鎮(zhèn)土地利用和規(guī)劃，由地方政府管理。各級(jí)地方政府立法部門，可以制定各自的土地管理政策法規(guī)。

南美國(guó)家這種多頭分散的土地管理模式，往往導(dǎo)致各部門從各自利益出發(fā)，造成管理互不協(xié)調(diào)，甚至?xí)雠_(tái)與中央、省、市政府管理文件實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致的“土政策”。智利一些城市土地政策中曾提出“消滅城市邊界”、“土地市場(chǎng)放開(kāi)”等政策措施，從而引起社會(huì)廣泛關(guān)注，備受爭(zhēng)議。巴西一些地方土地政策更加體現(xiàn)和適應(yīng)大農(nóng)場(chǎng)主和商人的利益。

2 各國(guó)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的措施

隨著本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，南美國(guó)家逐漸認(rèn)識(shí)到土地不僅有經(jīng)濟(jì)功能，還有社會(huì)功能、生態(tài)功能和政治方面的多種功能，協(xié)調(diào)好土地資源、經(jīng)濟(jì)、人口和環(huán)境之間的關(guān)系，才能保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。為此，從20世紀(jì)90年代以來(lái)，南美各國(guó)政府逐步轉(zhuǎn)變對(duì)土地、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，更新發(fā)展思路，以土地改革為核心，從土地政策入手，出臺(tái)了一系列政策措施，試圖解決農(nóng)民、農(nóng)村和快速城市化帶來(lái)的系列問(wèn)題。

2.1 推行土地制度改革，讓失地農(nóng)民有地耕種

1985年以來(lái)，巴西政府采取措施著力解決失地農(nóng)民的土地問(wèn)題：一是鼓勵(lì)和支持失地農(nóng)民開(kāi)墾荒地，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)種植面積；二是沒(méi)收非法土地，重新分配給農(nóng)民；三是通過(guò)“土地銀行”向農(nóng)民提供信貸購(gòu)置農(nóng)村土地。這些做法都收到了一定的效果，但由于政府財(cái)政負(fù)擔(dān)太重，推進(jìn)土地改革的難度很大，進(jìn)度也有限。

2.2 著力解決貧困化問(wèn)題

阿根廷政府采取得力的經(jīng)濟(jì)政策，幫助貧困農(nóng)民脫貧。一是對(duì)貧困戶給予適當(dāng)資助，包括無(wú)償補(bǔ)貼和無(wú)息貸款等，就地開(kāi)展生產(chǎn)自救；同時(shí)，政府還對(duì)貧農(nóng)進(jìn)行農(nóng)技培訓(xùn)，讓他們就地脫貧，不要進(jìn)城。二是加大公路、鐵路、住宅等公共設(shè)施建設(shè)，提供就業(yè)機(jī)會(huì)。三是控制基本生活用品價(jià)格，保障中低收入階層的購(gòu)買力。阿根廷政府采取這些扶貧政策導(dǎo)向，取得了明顯成效。阿根廷目前被列入貧困戶的有13萬(wàn)戶，其中已有6萬(wàn)戶得到政府資助，農(nóng)業(yè)部門預(yù)計(jì)，在今后4～5年內(nèi)，阿根廷有望在農(nóng)村率先消滅貧困。

2.3 努力尋求建立土地管理新模式

南美國(guó)家農(nóng)業(yè)人口約占40%，但大地產(chǎn)主控制土地情況仍然極端嚴(yán)重，二分之一以上耕地屬于占地6000公頃以上大地主所有。而屬于國(guó)有土地的只是高原、林地和未利用土地。在這種特有的土地所有制情況下，政府如何完善和強(qiáng)化土地管理機(jī)制，各國(guó)都在不斷探索，并積極派人出國(guó)學(xué)習(xí)培訓(xùn)和考察交流，然后按照本國(guó)實(shí)際情況，進(jìn)行革新。南美多數(shù)國(guó)家設(shè)立了土地利用立法和規(guī)劃部門，制定了有關(guān)編制土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的法規(guī)。如巴西明確規(guī)定土地利用規(guī)劃程序?yàn)椤懊鞔_規(guī)劃目標(biāo)—分析現(xiàn)狀和土地評(píng)價(jià)—尋找解決辦法并制訂規(guī)劃—規(guī)劃實(shí)施—監(jiān)測(cè)和規(guī)劃修編”等編制流程。各級(jí)規(guī)劃都遵循這一程序進(jìn)行認(rèn)真編制。

南美國(guó)家規(guī)劃編制部門大多獨(dú)立于政府之外，由科研部門負(fù)責(zé)。他們認(rèn)為，這樣做受外界干擾因素較少，相對(duì)比較公正、客觀。如巴西庫(kù)里提巴市土地利用規(guī)劃由該市規(guī)劃研究設(shè)計(jì)院負(fù)責(zé)編制，由他們根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，確立規(guī)劃思路，明確規(guī)劃定位，制訂規(guī)劃用地指標(biāo)并付諸實(shí)施。同時(shí)，他們還加強(qiáng)與高等院校規(guī)劃專業(yè)師生聯(lián)系，讓他們參與規(guī)劃編制和實(shí)施，進(jìn)一步提高規(guī)劃編制的科學(xué)性和實(shí)效性。智利積極推進(jìn)城市土地使用權(quán)按國(guó)家計(jì)劃管理，適度發(fā)展城郊，緩解城區(qū)擁擠狀況；加大住宅建設(shè)投入，放寬住房政策，實(shí)行補(bǔ)貼制度，大大改善貧困階層的住房條件。讓城市貧民住在有文化教育、醫(yī)療服務(wù)等生活設(shè)施配套的街區(qū)。

3 啟示與建議

3.1 小土地所有制更有利于解決“三農(nóng)”問(wèn)題

南美國(guó)家土地高度集中的大土地所有制，始于殖民地時(shí)期，各國(guó)經(jīng)歷獨(dú)立革命后，仍未改變大量土地由私人占有的大地產(chǎn)制度的不公平狀況，并把它一直延續(xù)下來(lái)，嚴(yán)重制約了國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。南美各國(guó)都屬發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)業(yè)人口約占40%；農(nóng)業(yè)在各國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有很大的比重，許多經(jīng)濟(jì)作物的產(chǎn)量在世界上占有重要地位。然而，南美國(guó)家大土地占有制既阻礙了土地的合理利用，使土地利用率很低，糧食生產(chǎn)不足以自給，大多數(shù)國(guó)家還要進(jìn)口糧食，又造成大多數(shù)失地農(nóng)民貧困，引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題。因此，像南美這些發(fā)展中國(guó)家繼續(xù)套用不適合國(guó)情的美、加、澳大農(nóng)場(chǎng)類型國(guó)家的規(guī)模化、現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化之路值得反思。我們國(guó)家人多地少，有360萬(wàn)個(gè)自然村，2億多小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)耕種土地，因此，中央提出推進(jìn)中國(guó)特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，全面建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)要求，更有利于解決“三農(nóng)”問(wèn)題。

3.2 從嚴(yán)控制城市擴(kuò)張速度，防范“南美現(xiàn)象”

南美國(guó)家土地高度壟斷集中和城市化速度過(guò)快，使大量農(nóng)民失地、失業(yè)，引發(fā)貧困化問(wèn)題，稱之為“南美現(xiàn)象”，我們要引以為戒。在工業(yè)化、城市化過(guò)程中，不可能不占用農(nóng)地，這就必然涉及到農(nóng)民的權(quán)益。因此，我們必須加強(qiáng)建設(shè)用地監(jiān)管，防止為所欲為，乘機(jī)圈地。務(wù)必控制城市擴(kuò)張的速度，嚴(yán)格控制征地規(guī)模，減少失地農(nóng)民數(shù)量。要提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，解決好農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，做好安置補(bǔ)償和社會(huì)保障工作，使失地農(nóng)民無(wú)后顧之憂。

3.3 進(jìn)一步完善土地政策法規(guī)，積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村土地利用難點(diǎn)問(wèn)題

嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村土地管理，不僅需要繼續(xù)做好土地資源的“保增長(zhǎng)、保紅線、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”的任務(wù)，還需要更好地處理好“管住”、“管好”農(nóng)村土地利用問(wèn)題。一是失地農(nóng)民進(jìn)了城鎮(zhèn)后，留下來(lái)的承包地、宅基地要得到妥善處理，否則會(huì)造成不合理利用土地。二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，要加強(qiáng)用途管制，正確鑒別農(nóng)用地與非農(nóng)用地，界定公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地的問(wèn)題，防止變相或違法占用耕地。三是建立土地管理部門提前介入審查機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目用地的跟蹤監(jiān)管，積極引導(dǎo)地方依法合理用地，提高土地利用效率，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步、持續(xù)發(fā)展。

[1]韓琦.獨(dú)立后至20世紀(jì)初阿根廷、烏拉圭和巴西土地結(jié)構(gòu)的變動(dòng)——兼論農(nóng)業(yè)資本主義發(fā)展道路[J].拉丁美洲研究,2000(6):42-48.

[2]國(guó)土資源部代表團(tuán).“拉美現(xiàn)象”下的土地問(wèn)題——巴西阿根廷訪問(wèn)考察報(bào)告[J].中國(guó)土地,2007(6):57-61.

[3]農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司經(jīng)營(yíng)體制處.巴西的農(nóng)地改革和糾紛調(diào)處[J].農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理,2009(6):45-46.

[4]哲倫.新興國(guó)家土地管理暢談系列之二巴西的土地管理與保護(hù)[J].資源與人居環(huán)境,2009(9):41-43.

[5]郭文華.巴西的土地問(wèn)題與土地審批[J].國(guó)土資源情報(bào),2006(7):37-40.

[6]戴韞卓.南美國(guó)家土地利用規(guī)劃的借鑒意義[J].浙江國(guó)土資源,2006(6):41-43.

[7]譚術(shù)魁.南美及亞非部分國(guó)家土地沖突原因分析[J].國(guó)土資源,2008(1):60-63.

Analysis on Land Issues of South American Countries

HUANG Wei

(China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035)

Because of the highly concentrated land ownership of the South American countries, the serious social and economic problems are triggered. Therefore, these countries carried out land reform successively; a series of policies and measures are published in the attempt to solve the series of problems concerning farmers,rural areas and rapid urbanization. The paper goes on discuss the enlightenment for China’s land use and management gained from the measures that the South American Countries dealt with the challenges, these include: Small land ownership is conducive to resolving the issue concerning "agriculture, rural areas and farmers”; strictly limiting the speed of urban expansion and taking precautions against the "South American Phenomenon"; further improving land policies and regulations, and actively dealing with the diff i cult problems of rural land use.

land issues; South American countries;analysis;enlight enment

F311（77）

B

1672-6995(2010)09-0040-03

2010-04-23

黃威（1975－），女，北京市人，中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院高級(jí)工程師，北京師范大學(xué)碩士研究生，2007年赴加拿大女王大學(xué)研修，主要從事土地管理、地價(jià)研究。