王太高 姚 俊 趙 杰 趙 堅(jiān)

(1.南京大學(xué)法學(xué)院,江蘇南京210093;2.南京市集體土地拆遷管理辦公室,江蘇南京210008)

城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地房屋拆遷制度研究3

王太高1姚 俊2趙 杰2趙 堅(jiān)2

(1.南京大學(xué)法學(xué)院,江蘇南京210093;2.南京市集體土地拆遷管理辦公室,江蘇南京210008)

由于國家層面統(tǒng)一立法的缺失,我國各地城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地房屋拆遷制度,如房屋拆遷是否涉及土地征收、房屋拆遷許可的條件及實(shí)施、拆遷法律關(guān)系的內(nèi)容及爭議的解決等方面存在較大差異,并且在是否適用、如何適用國務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》方面也不相同。這種狀況一方面體現(xiàn)了各地方不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的要求,說明城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地房屋拆遷與國有土地房屋拆遷存在區(qū)別,具有一定的合理性;另一方面對(duì)這種差異若不給予必要的規(guī)控和調(diào)整,也有可能對(duì)我國的法制統(tǒng)一造成負(fù)面影響。因此,通過對(duì)地方立法文本的比較與分析,將有助于各地方在制度完善中相互取長補(bǔ)短,進(jìn)而為該領(lǐng)域的統(tǒng)一立法奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。依照國務(wù)院修改《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的基本思路,城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地房屋拆遷立法應(yīng)當(dāng)盡可能地全國統(tǒng)一立法,并做到先補(bǔ)償再征收、先征收再拆遷,并強(qiáng)化拆遷許可證的管理。

集體土地;房屋拆遷;補(bǔ)償

近些年來,隨著我國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市化建設(shè)進(jìn)程的加快,城市的外延也在不斷擴(kuò)張,各地在“城中村”改造、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)中不可避免地要涉及集體土地房屋拆遷問題。由于這種房屋拆遷一方面是發(fā)生在集體土地上因而不同于傳統(tǒng)意義上的城市房屋拆遷,另一方面由于這種拆遷帶有“區(qū)域性”、“集中性”,因而也不同于交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)生的那些“線性的”、“局部的”房屋拆遷。為了規(guī)范集體土地房屋拆遷行為,保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益,全國許多城市都出臺(tái)了雖名稱不一但目的相同的關(guān)于集體土地房屋拆遷的地方法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范性文件。從法理上看,盡管各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不一,但是在建設(shè)法治政府和保障老百姓合法權(quán)益等方面應(yīng)當(dāng)是完全一致的,因此集體土地房屋拆遷法律制度也應(yīng)當(dāng)遵循相同原則。依此思路,我們收集并分析了我國部分城市的地方法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范性文件,以期發(fā)現(xiàn)我國集體土地房屋拆遷法律制度中可能存在的問題,進(jìn)而為推動(dòng)該制度科學(xué)化進(jìn)言獻(xiàn)策。

1 集體土地房屋拆遷法律制度的現(xiàn)狀分析

本課題共收集了國內(nèi)17個(gè)城市有關(guān)集體土地房屋拆遷的立法文件,其中直轄市2個(gè),具體為北京市政府2003年發(fā)布的《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》、上海市政府2002年發(fā)布的《上海市征用集體所有土地拆遷房屋補(bǔ)償安置若干規(guī)定》;省會(huì)城市12個(gè),具體為南京市政府2007年發(fā)布的《南京市征地房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》、浙江省九屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議1998年批準(zhǔn)的《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理?xiàng)l例》、武漢市政府2003年發(fā)布的《武漢市征用集體所有土地房屋拆遷管理辦法》、昆明市政府發(fā)布2009年發(fā)布的《昆明市主城區(qū)集體土地房屋拆遷補(bǔ)償安置管理辦法》、南寧市政府2008年發(fā)布的《南寧市征收集體土地及房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》、銀川市政府1999年發(fā)布的《銀川市城鄉(xiāng)結(jié)合部集體土地征用房屋拆遷管理規(guī)定》、太原市政府2008年發(fā)布的《太原市人民政府關(guān)于印發(fā)太原市城中村改造管理試行辦法的通知》、合肥市瑤海工業(yè)園區(qū)2008年發(fā)布的《合肥市瑤海工業(yè)園區(qū)征用集體土地房屋拆遷補(bǔ)償安置實(shí)施細(xì)則》、貴陽市政府辦2006年發(fā)布的《貴陽市人民政府關(guān)于金陽新區(qū)征地拆遷和安置扶助被征地農(nóng)民的暫行規(guī)定》、福州市委市政府2009年發(fā)布的《福州市農(nóng)村集體土地房屋拆遷補(bǔ)償安置規(guī)定(試行)》、廣州市國土建設(shè)局2007年發(fā)布的《廣州市集體土地房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》、沈陽市房產(chǎn)局1999年發(fā)布的《沈陽市城市中心區(qū)集體土地房屋拆遷管理辦法》;國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市3個(gè),具體為青島市政府2002年發(fā)布的《青島市征用集體土地房屋拆遷補(bǔ)償暫行規(guī)定》、無錫市政府2005年發(fā)布的《無錫市市區(qū)集體土地房屋拆遷管理辦法》、浙江省第十屆人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議2006年批準(zhǔn)的《寧波市征收集體所有土地房屋拆遷條例》?；厩闆r概括如下:

第一,在全部樣本中,地方法規(guī)2個(gè),地方規(guī)章7個(gè),其他規(guī)范性文件8個(gè);并且有5個(gè)城市并未就集體土地房屋拆遷行為進(jìn)行立法,而只是對(duì)補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)定。在我國立法工作已經(jīng)來駛?cè)搿翱燔嚨馈钡慕裉?這種狀況至少說明了兩個(gè)方面的問題:一是長期以來我國公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)益不被重視,尤其是當(dāng)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和加快城市建設(shè)同保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益發(fā)生沖突時(shí),后者往往自然地被認(rèn)為要服從前者。二是在處理農(nóng)村問題與城市問題過程中仍然存在著“厚此薄彼”作法,即對(duì)于城市房屋拆遷工作高度重視,而同樣是房屋拆遷,若發(fā)生在農(nóng)村或農(nóng)民身上,則顯得“漫不經(jīng)心”。

第二,就立法的內(nèi)容和適用范圍來看,各地也不相同。有的地方對(duì)集體土地房屋拆遷作出統(tǒng)一規(guī)定,如北京、上海等地立法不僅適用于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地房屋拆遷補(bǔ)償,而且適用于其他地區(qū)因國家建設(shè)征收集體土地引發(fā)的房屋拆遷,甚至“因農(nóng)村建設(shè)占用集體土地拆遷房屋”的,也同樣適用;多數(shù)地方則是對(duì)城市規(guī)劃區(qū)甚至是開發(fā)區(qū)的集體土地房屋拆遷制定專門規(guī)范,如杭州、寧波、南京、合肥、貴陽等;有的地方如福州、廣州、沈陽、廈門等地僅僅對(duì)征地拆遷后的補(bǔ)償安置作出明確規(guī)定,并不涉及征地、拆遷等問題。由于征地拆遷既涉及到對(duì)集體所有土地的征收,也涉及到對(duì)農(nóng)民自有房屋的征收和拆遷,因而既有征收集體土地、城市房屋拆遷的共性,也有區(qū)別于兩者的特點(diǎn),特別是考慮到城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地房屋拆遷給農(nóng)民帶來的實(shí)際影響,如耕地的全部或絕大部分喪失、農(nóng)民身份乃至生活方式的改變等,因而對(duì)這種征地拆遷進(jìn)行單獨(dú)立法有其積極意義。至于北京、上海之所以“籠統(tǒng)”地立法,應(yīng)該與其“直轄市的身份”有關(guān)。需要說明的是,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式帶有很強(qiáng)的政策性,并且應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況的發(fā)展變化及時(shí)進(jìn)行修改和調(diào)整,但是由于其往往征地拆遷矛盾最為集中、也是老百姓最為關(guān)注的的問題,因而各地通常也都是政府而不是政府職能部門來制定補(bǔ)償安置辦法。值得注意的是,南京、福州等采取政府職能部門制定、再由市政府批轉(zhuǎn)的方式,既保證了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法的能夠及時(shí)調(diào)整,也不失權(quán)威性。當(dāng)然,福州由市委、市政府聯(lián)合批轉(zhuǎn)的作法,雖然體現(xiàn)對(duì)地方黨委對(duì)征地房屋拆遷補(bǔ)償安置工作的重視,但也有黨政不分之嫌。

第三,就補(bǔ)償方式而言,除貨幣補(bǔ)償外,各地基本上都規(guī)定了“實(shí)物補(bǔ)償”。而“實(shí)物補(bǔ)償”又有“統(tǒng)拆統(tǒng)建”、“劃地自建”、“產(chǎn)權(quán)調(diào)換”、“遷建”、“房屋安置”等多種形式。從社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和加快我國城市化建設(shè)進(jìn)程的角度看,“統(tǒng)拆統(tǒng)建”相對(duì)于劃地由農(nóng)民自建具有明顯優(yōu)勢,其弊端則在于如何幫助和解決那些經(jīng)濟(jì)困難家庭的資金困難;從實(shí)踐來看,“遷建”存在自建和統(tǒng)建兩種可能,基于前述理由及立法應(yīng)當(dāng)明確、避免歧義之考慮,“遷建”作為安置補(bǔ)償?shù)姆绞讲⒉豢扇?相對(duì)于“房屋安置”而言,“產(chǎn)權(quán)調(diào)換”的內(nèi)涵更明確,不致產(chǎn)生歧義。

第四,長期以來,由于我國立法存在征收、征用兩個(gè)概念誤用的問題,因而各地的立法也不免帶有這種痕跡。例如北京、杭州等地的立法在涉及集體土地房屋拆遷中的征收時(shí)所使用的概念則為“征用”。但是隨著2004年憲法修正案的通過,地方立法一般都能區(qū)分并正確使用“征收”這一概念了。不過昆明市2009年制發(fā)的規(guī)范性文件仍然使用的“征用”概念,這說明在我國地方立法的過程中,還需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)國家立法政策及上位法的學(xué)習(xí)和研讀,以進(jìn)一步減少直至避免地方立法可能出現(xiàn)與上位法不一致或沖突情形的發(fā)生。

2 集體土地房屋拆遷的前提:集體土地所有權(quán)是否征收

無論是“城中村”改造還是開發(fā)區(qū)建設(shè),集體土地房屋拆遷實(shí)際上涉及到兩個(gè)標(biāo)的物所有權(quán)的變化:一是房屋所有權(quán)的變化即私人所有房屋的征收,二是集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋厮袡?quán)即農(nóng)村集體土地的征收。從各地立法來看,對(duì)于這兩種征收的處理大致為兩種模式三種情形:一種模式是征收房屋必征收土地,具體又分兩種情形。一是土地征收是房屋征收的前提,這種情形下的集體土地房屋拆遷并不涉及征收土地的補(bǔ)償;二是土地征收與房屋征收同步完成,即征收集體土地上私人所有房屋的同時(shí),也征收集體所有的土地。在這種情形下,對(duì)集體土地房屋拆遷補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)還要對(duì)被征收土地予以補(bǔ)償。第二種模式是只征收房屋而不涉及房屋所依附土地的征收,即在拆遷前后房屋所依附的土地皆為“集體性質(zhì)”,因而這里的拆遷補(bǔ)償只涉及私人所有房屋征收而不涉及集體土地,自然也就不存在對(duì)土地的征收補(bǔ)償了。

從某種意義來看,兩種模式并無優(yōu)劣之分,但是從提高立法的科學(xué)性和加強(qiáng)土塊資源管理和控制的角度看,前一種模式不僅有助于凸顯集體土地房屋與城市房屋拆遷的差別,而且也符合財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法理和國家對(duì)土地資源的合理規(guī)劃和嚴(yán)格管理:首先,從集體土地房屋拆遷的直接目的來看,是為了獲得土地使用權(quán)。因此這里不僅涉及房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)的征收補(bǔ)償,而且還涉及到集體土地所有權(quán)的征收補(bǔ)償。而后一種模式顯然只涉及土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的征收補(bǔ)償,這樣一來不僅集體土地所有者的權(quán)益悄然流失,而且征地房屋拆遷與城市房屋拆遷制度的差別也被抹殺了,相應(yīng)地單獨(dú)進(jìn)行這種立法的必要性也就不存在了;其次,從各地的立法來看,由于集體土地房屋拆遷人通常都是用地單位,而《土地管理法》明確規(guī)定,建設(shè)用地只能使用國有土地,這樣在后一種模式下,拆遷人即用地單位實(shí)際上就成了集體土地、及房屋的征收人,這顯然不符合財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法理。最后,由于前一種模式實(shí)行“拆遷必征地”,因而既體現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法理,也符合國家的土地政策,并有助于控制實(shí)踐中亂占土地、以及其他規(guī)避土地管理法嚴(yán)格控制土地征收權(quán)的行為。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn),不少地方往往就是利用后一種模式即只拆遷不征地來規(guī)避國家的征地制度及對(duì)用地指標(biāo)的嚴(yán)格限制。

3 集體土地房屋拆遷許可

由于征收并不等同于拆遷,因此在征收的基礎(chǔ)上,還通過拆遷許可制度加強(qiáng)對(duì)被拆遷人的權(quán)益的保護(hù)。從各地的立法來看,對(duì)于拆遷集體土地房屋是否設(shè)定相應(yīng)的許可有兩種不同的做法。

在少部分城市如北京、杭州、寧波等地,地方立法明確規(guī)定,拆遷集體土地房屋必須申領(lǐng)許可證。該規(guī)定體現(xiàn)了對(duì)房屋產(chǎn)權(quán)人的權(quán)益的重視,但也存在以下問題:第一,缺乏公共利益需要這個(gè)前提。由于拆遷許可實(shí)質(zhì)上是對(duì)房屋的征收,因此應(yīng)當(dāng)以公共利益需要為前提,而相關(guān)立法均無此規(guī)定。第二,與《行政許可法》存在沖突,例如,省級(jí)人民政府的規(guī)章只能設(shè)定“壽命”不超過1年的臨時(shí)行政許可,這樣北京市的規(guī)定就面臨效力問題;而杭州的立法只設(shè)定拆遷許可而不規(guī)定許可條件,寧波分別通過地方性法規(guī)、規(guī)章設(shè)定拆遷許可條件的做法,明顯不符合設(shè)定行政許可必須同時(shí)設(shè)定許可條件的規(guī)定。第三,許可實(shí)施主體的“級(jí)別”太低,如北京為房屋所在地的區(qū)、縣國土房管局,杭州為市土地管理部門、寧波為縣級(jí)人民政府。顯然,在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)已經(jīng)成為城市重中之重的背景下,這樣的行政許可實(shí)施是難以發(fā)揮“防火墻”作用的。

其他城市無論是在《行政許可法》施行之前或者之后通過的地方立法,均未設(shè)定集體土地房屋拆遷許可,這不僅實(shí)際造成了政府可以隨意“剝奪”公民合法房產(chǎn)的局面,而且對(duì)照城市房屋拆遷許可證制度,這種作法也明顯違背了比例原則。造成這種狀況原因,或許是所謂出于“房隨地走”的考慮,即既然集體土地已經(jīng)被征收,那么地上的房屋自然也就同時(shí)被征收了。我們認(rèn)為,這種作法不僅在法理沒有依據(jù),而且與我國目前征地房屋拆遷的實(shí)際狀況也不相符。因?yàn)橥恋亍⒎课葸@種兩種標(biāo)的物分屬不同的權(quán)利主體,因此對(duì)集體土地所有權(quán)的征收并不當(dāng)然意味著對(duì)作為私人財(cái)產(chǎn)的房屋的征收,反之亦然。而在實(shí)際生活中,在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi),無論是開發(fā)區(qū)建設(shè)還是城中村改造,都是逐步完成的,并不存在征地的同時(shí)一并完成房屋的征收。

4 集體土地房屋拆遷法律關(guān)系

集體土地房屋拆遷往往涉及征收法律關(guān)系、拆遷法律關(guān)系、補(bǔ)償法律關(guān)系、監(jiān)督法律關(guān)系。從操作層面看,這些法律關(guān)系的主體并不完全是重合的,在各地的立法中也存在一定的差別,因而需要給予必要的關(guān)注。

在現(xiàn)代民主法治國家,征收是國家強(qiáng)制取得私人財(cái)產(chǎn)的重要手段,因而征收權(quán)是國家權(quán)力的重要內(nèi)容,也是財(cái)產(chǎn)權(quán)的外在限制。在征收法律關(guān)系中,征收人只能是國家(具體可以表現(xiàn)為作為國家代表的特定行政機(jī)關(guān)),被征收人為財(cái)產(chǎn)權(quán)人,包括所有權(quán)人和用益物權(quán)人。從上述各地的立法來看,由于集體土地房屋拆遷要么有一個(gè)預(yù)設(shè)的前提即征收已經(jīng)完成,要么并不涉及征收,因而在集體土地房屋拆遷法律制度一般并不對(duì)征收法律關(guān)系作出規(guī)定。我們認(rèn)為,這種作法雖然簡單甚至還有一定的合理性,但是也容易造成拆遷人就是征收人的誤解,這種錯(cuò)誤甚至已經(jīng)影響到了立法文本,如南京市規(guī)定,“拆遷人,是指征(用)地單位”。顯然,將拆遷人規(guī)定為用地單位問題不大,但是若將拆遷人視為征地單位就犯了原則性錯(cuò)誤了。而在另一種模式即不征收集體土地僅征收拆遷房屋的做法中,問題同樣存在:用地單位征收進(jìn)而拆遷農(nóng)民的房屋依據(jù)是什么?難道僅僅因?yàn)橛玫貑挝灰o予相應(yīng)的補(bǔ)償和安置就可以強(qiáng)制拆除農(nóng)民依法建造的合法房產(chǎn)嗎?

拆遷法律關(guān)系是指因拆遷除集體土地房屋行為而形成的法律關(guān)系,其主體為拆遷人和被拆遷人。從各地的規(guī)定來看,被拆遷人是指被拆遷房屋及其附屬設(shè)施的合法所有人,這一點(diǎn)是完全一致的,但拆遷人則存在明顯差別:多數(shù)地方規(guī)定用地單位就是拆遷人,但杭州市規(guī)定拆遷人為“取得集體所有土地房屋拆遷許可證的建設(shè)單位和個(gè)人”、寧波市規(guī)定拆遷人為“各縣(市)、區(qū)人民政府設(shè)立或者指定的實(shí)施集體土地房屋拆遷工作的機(jī)構(gòu)”、無錫市的拆遷人則為一個(gè)固定的專門機(jī)構(gòu),即“市人民政府房屋拆遷管理機(jī)構(gòu)”。我們認(rèn)為,拆遷法律關(guān)系的產(chǎn)生實(shí)際上有一個(gè)前提即對(duì)房屋的征收已經(jīng)完成,因而無論是規(guī)定用地單位還是專門的政府機(jī)構(gòu)為拆遷人都不存在原則性錯(cuò)誤,但是比較而言,由專門的政府機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)拆遷人更具科學(xué)性和可行性。因?yàn)橐?guī)定用地單位為拆遷人基本上是沿用了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的思路,雖然保證了我國拆遷法律制度的內(nèi)在統(tǒng)一,并且也注意到了拆遷人與征收人的差別,但是由于拆遷帶有某種程度的強(qiáng)制性,特別是用地單位的利益與拆遷息息相關(guān),因此將用地單位這樣一個(gè)民事主體規(guī)定了拆遷人不僅與其身份存在某種程度的沖突,也不符合正當(dāng)程序的理念。因此,我們贊成由政府指定一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)拆遷人角色,從行政法理論上講,這相當(dāng)于一個(gè)行政委托,從操作層面看,既便于拆遷人專門處理復(fù)雜的拆遷事務(wù),又避免了政府直接介入拆遷可能造成角色錯(cuò)位和相對(duì)人的抵觸情結(jié)。值得注意的是,南京的做法頗有新意,該市一方面規(guī)定拆遷人為“征(用)地單位外”,另一方面規(guī)定了“拆遷實(shí)施單位”,即“各區(qū)政府指定的實(shí)施征地房屋拆遷工作的具體部門”,這樣既保證了拆遷人與補(bǔ)償法律關(guān)系中補(bǔ)償人身份的一致,也避免用地單位直接走在拆遷第一線可能帶來的利益沖突和矛盾。

就實(shí)踐來看,無論是城市房屋拆遷還是集體土地房屋拆遷,其矛盾的焦點(diǎn)往往是補(bǔ)償方案,其中又以補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最受關(guān)注。我們認(rèn)為,盡管補(bǔ)償法律關(guān)系因征收(拆遷)而生,但是兩者存在一定的差別:征收、拆遷法律關(guān)系多以強(qiáng)制性為表征,而補(bǔ)償法律關(guān)系更應(yīng)該體現(xiàn)其平等性。從各地的規(guī)定來看,無論是拆遷人自己拆遷還是委托有資質(zhì)的其他主體進(jìn)行拆遷,補(bǔ)償主體一般均為拆遷實(shí)施主體自身,并且各地通常都以規(guī)范性文件的形式對(duì)補(bǔ)償范圍及標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一規(guī)定,因此盡管各地均規(guī)定補(bǔ)償方案要報(bào)有關(guān)政府部門審批并公示,但是該方案的形成多帶有單方性,缺乏被拆遷人的有效參與,因而容易引起被拆遷人的質(zhì)疑甚至是抵觸。因此,為了切實(shí)維護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益,提高補(bǔ)償方案的可接受性,進(jìn)而減少甚至化解拆遷中矛盾和糾紛,我們認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)建立起被拆遷人參與補(bǔ)償方案形成的機(jī)制,即拆遷方案、補(bǔ)償安置方案的形成過程中充分聽取被拆遷的意見,充分尊重和最大限度地滿足被拆遷人的權(quán)利訴求,甚至是通過被拆遷人的參與,減少和避免行政機(jī)關(guān)從中漁利的可能[1]。從長遠(yuǎn)來看,補(bǔ)償安置方案應(yīng)當(dāng)由用地單位和被拆遷人平等協(xié)商的方式形成,而眼下可以在不改變補(bǔ)償方案單方形成的基礎(chǔ)上,但將被拆遷人參與拆遷的過程提前,尤其是拆遷人在報(bào)批補(bǔ)償安置方案之前,應(yīng)當(dāng)廣泛聽取被拆遷人的意見和建議,并在形成補(bǔ)償安置時(shí)充分考慮這些意見和建議。

監(jiān)督法律關(guān)系由于征地房屋拆遷涉及多個(gè)不同利益主體,因此各地的立法均十分注意對(duì)征房屋拆遷的監(jiān)督。而監(jiān)督主體則包括市人民政府、開發(fā)區(qū)政府、國土、房產(chǎn)、建設(shè)等行政機(jī)關(guān),值得注意的是,南京市除規(guī)定國土資源局對(duì)征地房屋拆遷補(bǔ)償安置工作實(shí)施監(jiān)督管理外,還成立了集體土地房屋拆遷管理辦公室這一專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日常管理工作。考慮到政府工作的全面性和征地拆遷工作的復(fù)雜性,由政府具體職能部門或者成立專門機(jī)構(gòu)司職監(jiān)督職責(zé)無疑有助于提高監(jiān)督工作的針對(duì)性和有效性。

5 集體土地房屋拆遷中爭議及解決

從實(shí)踐來看,集體土地房屋拆遷中的爭議主要有以下幾種:

實(shí)施拆遷許可的行政機(jī)關(guān)與許可申請(qǐng)或者被拆遷人間的爭議。拆遷人要進(jìn)行拆遷應(yīng)當(dāng)首先獲得相應(yīng)行政機(jī)關(guān)的許可。行政機(jī)關(guān)只有經(jīng)過審查認(rèn)定拆遷人完全符合法定條件的情況下才能拆遷許可證,否則被拆遷人作為與該許可有利害關(guān)系的第三人有權(quán)依法提起行政訴訟。需要說明的是,由于很多地方立法并未規(guī)定拆遷許可制度,因而被拆遷人似乎還很難提起這樣的訴訟。

補(bǔ)償安置方案裁決機(jī)關(guān)與申請(qǐng)人或者被申請(qǐng)人間的爭議。各地立法一般都規(guī)定,拆遷人(拆遷實(shí)施單位)與被拆遷人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議時(shí),可以申請(qǐng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)裁決。該裁決制度進(jìn)一步說明,補(bǔ)償安置協(xié)議應(yīng)當(dāng)建立在當(dāng)事人雙方平等協(xié)商的基礎(chǔ)上。在這里,行政裁決只是一個(gè)備用手段,即在被拆遷人要價(jià)太高、拆遷人難于以接受,或者拆遷人出價(jià)太低、被拆遷人無法接受的情況下,才會(huì)由行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)進(jìn)行居中裁決。試想,如果補(bǔ)償安置協(xié)議本身就是單方的、強(qiáng)制性的,還有拆遷裁決制度存在的必要嗎?由于行政裁決是典型的具體行政行為,并且行政訴訟中也有附帶審理民事爭議的制度,因此從節(jié)約司法資源,提高拆遷效率的角度考慮,有些地方如南京等通過引導(dǎo)拆遷當(dāng)事人運(yùn)用行政復(fù)議或者行政訴訟“一攬子”解決該種爭議的做法值得肯定。

行政行為違法賠償訴訟。在征地拆遷中可能出現(xiàn)的行政違法行為包括行政許可違法、行政裁決違法和強(qiáng)制拆遷違法。因此產(chǎn)生的爭議,適用侵權(quán)賠償訴訟的一般規(guī)定。這里的問題在于,被拆遷人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的,如何組織強(qiáng)制拆遷?例如南京規(guī)定,“被拆遷人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的,由被拆遷房屋所在地的區(qū)人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷,或者由拆遷實(shí)施單位依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。”譬開法院強(qiáng)制執(zhí)行情形,由于行政強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)是行政裁決,為何在由“市國土資源局”裁決的情況下要由區(qū)人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷?區(qū)人民政府能責(zé)成市國土資源局強(qiáng)制拆遷嗎?

6 結(jié) 論

基于以上研究,我們就城市規(guī)劃集體土地房屋拆遷補(bǔ)償制度的完善提出以下幾點(diǎn)建議:

第一,考慮到國務(wù)院將出臺(tái)的《國有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例》立法思路及制度的連續(xù)性,城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地房屋拆遷宜單獨(dú)立法,并且在保留由城市政府或者政府職能部門制定補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的前提下,應(yīng)當(dāng)通過地方法規(guī)予以規(guī)定,以凸現(xiàn)對(duì)公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重。

第二,在先征地后拆遷模式的前提下,突出征收為房屋拆遷前提的觀念,并通過拆遷許可規(guī)范房屋拆遷行為。2001年國務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第7條規(guī)定:“申請(qǐng)領(lǐng)取房屋拆遷許可證的,應(yīng)當(dāng)向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料:……經(jīng)審查,對(duì)符合條件的,頒發(fā)房屋拆遷許可證?！痹撘?guī)定意味著,在房屋仍然為他人合法所有的情況下,拆遷人就能取得拆除房屋的資格了。顯然,這是與《憲法》的規(guī)定相抵觸的。因此,在集體土地房屋拆遷立法中應(yīng)當(dāng)杜絕這種情況,并在明確規(guī)定征收的前提下,建立并完善集體土地房屋拆遷許可證制度。依據(jù)《行政許可法》的要求,該許可也應(yīng)當(dāng)通過地方性法規(guī)而不是規(guī)章規(guī)定。

第三,在實(shí)行拆遷人與拆遷管理人分離的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步區(qū)分拆遷人與征收主體、用地單位及補(bǔ)償主體的不同。從《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第4、13、22條的規(guī)定來看,存在著將補(bǔ)償主體定位為拆遷人,將拆遷補(bǔ)償關(guān)系界定成民事法律關(guān)系的錯(cuò)誤。因此,立法中應(yīng)當(dāng)理清集體土地房屋拆遷所涉及的多重法律關(guān)系,明確不同主體在相應(yīng)法律關(guān)系中的權(quán)利和義務(wù),才能提高集體土地房屋拆遷立法的科學(xué)性和完整性,并為最大限度地減少和有效化解集體土地房屋拆遷爭議奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第四,在明確補(bǔ)償為征收前提的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步完善征地拆遷補(bǔ)償矛盾協(xié)商解決機(jī)制,尤其是拆遷補(bǔ)償中的公眾參與制度、爭議解決的訴訟機(jī)制,進(jìn)一步提高爭議解決機(jī)制的針對(duì)性、實(shí)效性。

References)

[1]程潔.土地征用糾紛的司法審查權(quán)[J].法學(xué)研究,2004,(2).[Cheng Jie,The Judicial Review Power on the Disputes of the Expropriation of Lands[J].Cass Journalof Law,2004,(2).]

On the House Demolition on Collective2owned Land W ithin Urban Planning Area:Based on the Analysis of Regional Provisions

WANG Tai2gao1YAO Jun2ZHAO Jie2ZHAO Jian2
(1.Law School of Nanjing University,Nanjing Jiangsu 210093,China;2.Office of Nanjing Municipality of Houses Demolished on Collective2owned Land,Nanjing Jiangsu 210008,China)

Due to absence of uniform legislationson national basis,great differencesarised due to regional regulationsof house demolition on collective2owned land within urban planning area,concerning thematters such aswhether the eminent domains is involved,such as issuance and implementation of license for house demolishing,legal relation regarding house dismantlement,and dispute settlement,etc.Furthermore,differences existon the aspect as to whether and how to apply Regulations forManagementof Urban House Demolition by State Council.Those differences,on theone hand,are instances in illustrationof diverse economic and social developmenton regional basis.It is reasonable to vary hose provisions due to the distinctionof house demolitionon national2owned land and collective2owned landwithin urban planning area.On the ther hand,those differences,without adequate control and adjustment,are detriments to the integrity of our legal system.Therefore,by comparison and analysisof variousprovisions,local governmentsare in processof perfecting regional legal systemsand then to achieve the final goalof establishing a uniform national legislation in this field.According to the scheme of Regulations for Management of Urban House Demolition by State Council,the regional regulations of house demolition on collective2owned land within urban planning area should be unified,and prescribe compensation ahead of expropriation,expropriation ahead of demolition,and strength the administration to the licenseof demolition.

collective2owned land;house demolition;compensation

F301.1

A

1002-2104(2010)05-0118-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.019

2009-11-16

王太高,博士,教授,博導(dǎo),主要研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

3該文為南京市集體土地拆遷管理辦公室委托課題及江蘇省社科基金項(xiàng)目(編號(hào):08ZHB004)成果之一。

(編輯:田 紅)