陳 濤 左 茜

(1.河海大學(xué)社會學(xué)系，江蘇南京210098;2.加州大學(xué)圣巴巴拉分校環(huán)境研究系，美國加州93117)

“稻草人化”與“去稻草人化”*
——中國地方環(huán)保部門角色式微及其矯正策略

陳 濤1，2左 茜1

(1.河海大學(xué)社會學(xué)系，江蘇南京210098;2.加州大學(xué)圣巴巴拉分校環(huán)境研究系，美國加州93117)

當(dāng)前，本應(yīng)發(fā)揮重要環(huán)保功能的地方環(huán)保部門卻扮演著“稻草人”的式微角色，遭遇“稻草人化”的社會困境。體制缺陷只是這一社會現(xiàn)象的表層原因，深層原因則是“生產(chǎn)的跑步機(jī)”機(jī)制使然?！叭サ静萑嘶睓C(jī)制的完善需要環(huán)保從緊策略和相應(yīng)的制度與政策安排、生態(tài)現(xiàn)代化戰(zhàn)略的實施、環(huán)境非政府組織的發(fā)展等外部機(jī)制條件以及環(huán)保部門自身的內(nèi)部機(jī)制建設(shè)，而根本路徑取決于能否走出“生產(chǎn)的跑步機(jī)”困境。

環(huán)保部門;稻草人化;去稻草人化;角色式微;“生產(chǎn)的跑步機(jī)”

一、問題的提出

我國的環(huán)境保護(hù)具有明顯的自上而下屬性。自20世紀(jì)70年代中后期以來，隨著資源破壞、生態(tài)退化和環(huán)境污染問題的日益突出，環(huán)境保護(hù)逐步進(jìn)入國家的核心議題。我國加快了環(huán)保法制化的進(jìn)程，這主要體現(xiàn)在立法上，即我國頒布了一系列的法律法規(guī)和相應(yīng)的制度規(guī)范。與此同時，相應(yīng)的環(huán)保部門應(yīng)運(yùn)而生，環(huán)境保護(hù)成為我國的基本國策。但是，在目前的環(huán)保實踐中，一方面，環(huán)境保護(hù)尚未取得如法律文本所設(shè)想的成就。也即是說，“有法可依”和“有法必依”之間存在嚴(yán)重脫節(jié)，更不用說“執(zhí)法必嚴(yán)”、“違法必究”。環(huán)境保護(hù)法規(guī)在很大程度上只是環(huán)境管理行政部門工作的依據(jù)，而不是真正由司法機(jī)關(guān)組織貫徹執(zhí)行①，存在文本規(guī)范與實踐規(guī)范的分離②。另一方面，環(huán)保部門的環(huán)保職能在某種程度上已被“異化”。地方環(huán)保部門在環(huán)境執(zhí)法過程中處境尷尬，似乎僅是嚇?！奥槿浮?違法排污企業(yè)等環(huán)境破壞者)的“稻草人”。在環(huán)境保護(hù)中，普遍存在生產(chǎn)企業(yè)膽子越來越大甚至肆無忌憚、環(huán)境保護(hù)部門膽子越來越小甚至無所作為、地方黨政領(lǐng)導(dǎo)不斷干預(yù)環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象被馬傳松稱之為“稻草人現(xiàn)象”③。

本研究著重考察作為環(huán)境保護(hù)官方單位的地方環(huán)保部門及其環(huán)保角色的扮演問題。我國的環(huán)境保護(hù)官方單位主要由國家環(huán)保部④和地方環(huán)保部門構(gòu)成。其中因為具體管轄區(qū)域的關(guān)系，地方環(huán)保部門在環(huán)境保護(hù)中意義重大。然而，正如前面所述，當(dāng)前地方環(huán)保部門在環(huán)境執(zhí)法和環(huán)保實踐中扮演著“稻草人”角色，處于“稻草人化”的尷尬境地。用國內(nèi)外環(huán)境分析家的評價來說，中國地方環(huán)保部門在環(huán)保方面的能力較差，較多依賴上級環(huán)保部門，缺乏對環(huán)保改革的興趣，過多依賴為地方環(huán)保部門提供財政支持的地方政府，環(huán)保信息嚴(yán)重不足，對地方政府考核的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不被重視等等。［1］偶正濤在《暗訪淮河》中也對淮河流域地方環(huán)保部門的角色進(jìn)行了形象的比喻，把環(huán)保部門形容成政府“禿子頭上的假發(fā)”⑤——僅只是個擺設(shè)而已。這種“禿子頭上的假發(fā)”和筆者所謂的“稻草人”角色在根本意義上是一致的。地方環(huán)保部門為什么成為“禿子頭上的假發(fā)”和“稻草人”?為什么不能有效地管理污染?對此問題可以從兩個方面進(jìn)行分析。從外往內(nèi)看，地方環(huán)保部門對其在環(huán)境保護(hù)方面的“不得力”甚至“不作為”難辭其咎，受到社會公眾和學(xué)者的批評理所應(yīng)當(dāng)。而從內(nèi)往外看，地方環(huán)保部門環(huán)保職能“異化”，不能有效發(fā)揮環(huán)境保護(hù)的本質(zhì)職能，往往也有一些苦衷。不了解這一點(diǎn)而一味對地方環(huán)保部門進(jìn)行批評，是不能從根本上解決問題的。特別是，地方環(huán)保部門環(huán)保職能“異化”具有十分重要的社會性邏輯機(jī)制。

筆者希望對地方環(huán)保部門不能有效發(fā)揮環(huán)境保護(hù)基本職能的深層社會機(jī)制進(jìn)行剖析，同時在對地方環(huán)保部門“稻草人”角色和“稻草人化”問題深入研究的基礎(chǔ)上，探究地方環(huán)保部門“去稻草人化”的機(jī)制建設(shè)。

二、地方環(huán)保部門“稻草人”角色與“稻草人化”的社會困境

1.地方環(huán)保部門的“稻草人”角色

在西方工業(yè)社會，20世紀(jì)70年代是其環(huán)境保護(hù)主義的盛行時期。其最重要之處就在于大多數(shù)工業(yè)社會國家成立環(huán)境保護(hù)的政府部門，進(jìn)行環(huán)境立法并推動非政府組織的快速發(fā)展。［2］相比較而言，自20世紀(jì)70年代以來，中國有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)發(fā)布數(shù)量并不少見，而非政府組織因為社會發(fā)育問題一直發(fā)展不甚理想。唯有政府環(huán)保部門，除了中央環(huán)保部門之外，地方環(huán)保部門主要包括省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣三級環(huán)保局致力于環(huán)境保護(hù)工作⑥。政府環(huán)境保護(hù)部門在環(huán)保實踐中應(yīng)發(fā)揮積極功能，但是實際情況并非如此，地方環(huán)保部門“應(yīng)然”功能與“實然”表現(xiàn)大相徑庭，成為表面上令人畏懼、實則無足輕重的“稻草人”。

所謂“稻草人”，其原型來源于中國農(nóng)業(yè)社會的生產(chǎn)實踐，是農(nóng)民為保護(hù)莊稼不被麻雀等鳥類偷吃，而在莊稼地放置的扎成人形的稻草?！暗静萑恕苯?jīng)歷了從對麻雀具有恐嚇和威懾作用到形同虛設(shè)的式微過程。當(dāng)前我國地方環(huán)境保護(hù)部門的環(huán)保角色也經(jīng)歷了這種“稻草人”的式微過程:起初，每當(dāng)有關(guān)環(huán)境保護(hù)的新的法律法規(guī)和政策出臺，或是環(huán)境檢查的時候，企業(yè)都會比較重視，至少一些暗地里偷偷排污的企業(yè)會收斂許多。但到后來，一些企業(yè)發(fā)現(xiàn)違法排污被抓的概率很小，即使因違法排污被抓也僅是罰款而已，處罰力度綿軟無力，因此，這些企業(yè)主對地方環(huán)保部門的監(jiān)管不再懼怕，地方環(huán)保部門在企業(yè)的違法排污行為面前就像農(nóng)民田地里放置的“稻草人”一樣，失去應(yīng)有的威懾作用。

不僅如此，一些排污企業(yè)倚仗所謂對地方GDP的“貢獻(xiàn)”以及“法不責(zé)眾”的信條而公然排污，更有甚者，一些地方環(huán)保局長還幾乎成為地方政府環(huán)評審批的“公關(guān)經(jīng)理”。一些地方環(huán)保局長只能以寫匿名信的方式舉報當(dāng)?shù)氐奈廴劲?。一篇題為《一位縣環(huán)保局長的困惑》⑧的文章生動再現(xiàn)了地方環(huán)保局長“稻草人化”的尷尬處境。

中國縣這一級的環(huán)保局長最難干。雖然業(yè)務(wù)上受上級環(huán)保部門主管，但領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是縣委和縣政府任命的。這樣，在工作中就必須按照地方領(lǐng)導(dǎo)的意志辦事;領(lǐng)導(dǎo)雖然也要環(huán)境，但是他們更想要的是GDP、是鈔票、是政績。企業(yè)是鈔票的主要來源，國家不再向農(nóng)民征收任何費(fèi)用，企業(yè)稅收就更重要了。沒有錢，地方干部和教師就發(fā)不出工資。因此，在縣領(lǐng)導(dǎo)眼里，稅收才是硬道理……招商引資是縣這一級政府的頭等大事，因為他們要稅收。污染企業(yè)是以“救世主”身份出現(xiàn)在貧困縣領(lǐng)導(dǎo)面前的。它們根本不會把環(huán)保局長放在眼里。在政府領(lǐng)導(dǎo)那里，環(huán)保局就是為污染企業(yè)“保駕護(hù)航”的，要一路開綠燈。最不能令人理解的是，有次地方領(lǐng)導(dǎo)為引進(jìn)某企業(yè)，要環(huán)保局24小時內(nèi)拿下環(huán)評報告。這樣的報告有沒有環(huán)境影響評價的內(nèi)容就很難說了。

在2007年太湖藍(lán)藻事件中，地方環(huán)保部門的“稻草人”角色也被演繹得淋漓盡致。在無錫市有百萬居民家中自來水不能飲用的情況下，還有企業(yè)“頂風(fēng)”直接將污水排入太湖。在如此嚴(yán)重的水危機(jī)面前，違法企業(yè)竟敢公然排污，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的權(quán)威以及平時的監(jiān)管力度可想而知。如果不從根本上扭轉(zhuǎn)“稻草人”角色，地方環(huán)保部門的“稻草人化”將成不可逆轉(zhuǎn)之勢。

2.地方環(huán)保部門“稻草人化”的深層機(jī)制

就“稻草人化”的內(nèi)涵而言，包括主動層面和被動層面兩層含義。主動層面的“稻草人化”是指企業(yè)通過政府施壓等方式使地方環(huán)保部門在違法排污面前無能為力，使之“稻草人化”。被動層面的“稻草人化”是指地方環(huán)保部門在現(xiàn)行的制度框架下，面對違法排污和環(huán)境污染事件，并不具有真正的“一票否決”權(quán)，其環(huán)境監(jiān)督的職權(quán)被架空，處于擺設(shè)地位，故而是被“稻草人化”⑨。地方環(huán)保部門“稻草人化”有著深層的社會性機(jī)制。

(1)體制缺陷是地方環(huán)保部門“稻草人化”的表面原因。第一，我國環(huán)境保護(hù)走的是一條以加強(qiáng)環(huán)境管理為主的道路，政府本身并沒有投入太多的錢。除了環(huán)保部門的基本開辦費(fèi)外，環(huán)保部門很難從政府財政得到其他資金。在很長一段時期，環(huán)保部門在很大程度上甚至被迫自謀生存⑩。第二，現(xiàn)行體制不利于環(huán)保職能的發(fā)揮。地方環(huán)保部門接受的是上級環(huán)保部門和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，實際上主要還是接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，因而地方環(huán)保部門往往處于“兩難”境地。正如李春成所說的那樣，“責(zé)大權(quán)輕:責(zé)任重大但即使是職責(zé)范圍內(nèi)的事情卻時常做不了主”?、“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制可能致使地方環(huán)保部門左右為難”?、“社會力量格局失衡:社會大眾的支持力看似強(qiáng)大卻少有實際行動參與，污染制造者卻有極為強(qiáng)烈的動機(jī)和相對強(qiáng)大的能力抵制環(huán)保檢查和執(zhí)法”?。因此，相對于政府其他部門，環(huán)保部門往往是弱勢部門，環(huán)境執(zhí)法自然處于弱勢地位。第三，在環(huán)保實踐中，地方政府奉行的“三不查”原則造成了污染企業(yè)的“三不怕”。所謂“三不查”，即老百姓不上訪不查，媒體不揭露不查，高層領(lǐng)導(dǎo)不批示不查。所謂“三不怕”，即不怕環(huán)境監(jiān)察;不怕行政處罰;即使遭到投訴地方也不處理，所以不怕給老百姓造成損害。?之所以“三不查”，其根本原因在于短期GDP指標(biāo)作祟以及發(fā)展的短視，而其背后則是政績考核指標(biāo)的現(xiàn)行體制問題。一些污染企業(yè)之所以“三不怕”，是因為它有一些地方政府的保護(hù)傘，在面臨環(huán)保檢查時，往往能提前得知信息并在檢查期內(nèi)“達(dá)標(biāo)排放”，即使違法排污被抓“現(xiàn)行”，其成本也并不高。因此，在“稻草人化”的困境下，通過地方環(huán)保部門進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法自然也就變成了“稻草人式”的監(jiān)管。這只是問題的表象。

(2)“生產(chǎn)的跑步機(jī)”(the treadmill of production)機(jī)制是地方環(huán)保部門“稻草人化”的根本原因。“跑步機(jī)”理論?是美國環(huán)境社會學(xué)家Schnaiberg在研究資本主義環(huán)境問題時提出的［3］，后經(jīng)社會學(xué)家Gould等人的發(fā)展而成為環(huán)境社會學(xué)中的重要理論范式。他們認(rèn)為，跑步機(jī)有兩個，一是“生產(chǎn)的跑步機(jī)”，二是“消費(fèi)的跑步機(jī)”(treadmill of consumption)?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)就如同一個跑步機(jī)，處于不斷生產(chǎn)和消費(fèi)之中，資本主義為生產(chǎn)而生產(chǎn)以及“大量生產(chǎn)—大量浪費(fèi)—大量廢棄”必然導(dǎo)致環(huán)境問題的日趨惡化。［4］現(xiàn)代特別是資本主義的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境可持續(xù)之間存在著“持續(xù)的沖突”(enduring conflict)。［5］雖然這一理論最初描述的是資本主義的情況，但適用于一切現(xiàn)代社會。他們也認(rèn)為，第三世界的“生產(chǎn)的跑步機(jī)”狀況更為嚴(yán)重?？梢哉f，當(dāng)前幾乎所有國家都處于追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“跑步機(jī)”上，而且這種慣性還沒有停下來的趨勢。中國也已處于“生產(chǎn)的跑步機(jī)”上。第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展涉及就業(yè)等諸多社會問題，招商引資成為地方政府的重要工作。很多地方的環(huán)保局長被要求去招商引資，每年還有固定的任務(wù)量。在這種機(jī)制下，地方環(huán)保部門的“稻草人化”已經(jīng)不是其自身問題。第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和官員政績緊密掛鉤。經(jīng)濟(jì)發(fā)展給一些地方政府官員帶來巨大現(xiàn)實壓力。由此，重化工等大型企業(yè)作為地方政府的納稅大戶，在地方發(fā)展中舉足輕重，是地方政府的“掌上明珠”。在這種背景下，地方環(huán)保部門難有作為的空間，只能趨于“稻草人化”。

三、地方環(huán)保部門“去稻草人化”的機(jī)制框架

1.“現(xiàn)代稻草人”的啟示

“現(xiàn)代稻草人”為地方環(huán)保部門“去稻草人化”提供了思維空間。所謂“現(xiàn)代稻草人”指的是栩栩如生的貓頭鷹模型。在現(xiàn)代社會，農(nóng)民將野鳥的天敵——貓頭鷹做成栩栩如生的模型來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的稻草人，放在田間地頭來嚇唬鳥類，結(jié)果有效地保護(hù)了莊稼。鳥類之所以懼怕貓頭鷹這一“現(xiàn)代稻草人”是因為其具有置鳥類于死地的力量，以至于鳥類一見到天敵的模型，就顧不上辨別真?zhèn)味又藏病?

鳥類不怕傳統(tǒng)的稻草人，卻懼怕“現(xiàn)代稻草人”。這給我們重要的啟示，即環(huán)境保護(hù)必須從緊從嚴(yán)。地方環(huán)保部門必須持有真正的“尚方寶劍”，這是“鐵腕治污”的制度保障。這個制度保障主要是強(qiáng)調(diào)其執(zhí)行的強(qiáng)制力以及懲處的力度。我國的環(huán)境保護(hù)早已不是資金和技術(shù)等方面的問題，而是制度變革的問題。因此，必須加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法力度，在諸多層面加大懲處力度。如果企業(yè)違法排污就面臨環(huán)保部門“關(guān)停并轉(zhuǎn)”等滅頂之災(zāi)的話，企業(yè)自然會“老老實實地守規(guī)矩”而不敢再“越雷池半步”。事實上，實施環(huán)保從緊，不僅能夠更好地保護(hù)環(huán)境，而且傳統(tǒng)企業(yè)也能夠?qū)崿F(xiàn)順利轉(zhuǎn)型。陳阿江對大華工業(yè)轉(zhuǎn)型的研究就清楚地說明了這一點(diǎn)，即工業(yè)污染治理遠(yuǎn)沒有像我們預(yù)想的那么困難。一是污染處理沒有我們想象的那么困難;二是在多數(shù)情況下，污染處理技術(shù)是成熟的;三是污染處理成本實際上沒有像想象的那么高;四是企業(yè)實際的轉(zhuǎn)型能力比我們預(yù)想的也要強(qiáng)。所以，工業(yè)污染治理的關(guān)鍵是企業(yè)想不想做、肯不肯動腦筋做的問題，是地方政府想“從緊”還是想“寬松”的問題。?只有像重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展那樣重視環(huán)境保護(hù)，地方環(huán)保部門的環(huán)保功能才能得到正常發(fā)揮?！艾F(xiàn)代稻草人”的作用還說明，制度必須從緊。制度從緊有助于企業(yè)將環(huán)境保護(hù)內(nèi)化為企業(yè)的行為準(zhǔn)則。而實施環(huán)保從緊，也需要相應(yīng)的制度和政策支撐。這里需要一個前提條件，即只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展走出“生產(chǎn)的跑步機(jī)”困境，環(huán)境保護(hù)才有可能得到與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同樣的重視。

2.發(fā)達(dá)國家的實踐啟示

發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化過程中曾經(jīng)遭遇嚴(yán)峻的環(huán)境問題，從而在現(xiàn)代化過程中普遍走的是“先污染后治理”的道路。如英國的泰晤士河就是工業(yè)發(fā)展的犧牲品，前后用了大約150年的時間才被治理好。正是在嚴(yán)峻的環(huán)境危機(jī)背景下，發(fā)達(dá)國家才開始轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，改變傳統(tǒng)的發(fā)展模式和發(fā)展戰(zhàn)略，逐步改善生態(tài)環(huán)境。筆者認(rèn)為，歐洲的生態(tài)現(xiàn)代化理論與實踐和西方發(fā)達(dá)國家社會組織的發(fā)展對中國的環(huán)保實踐具有重要的借鑒價值，也為中國地方環(huán)保部門走出角色困境提供了一些策略上的應(yīng)對思路。

歐洲的生態(tài)現(xiàn)代化實踐來源于生態(tài)現(xiàn)代化理論(Ecological Modernization Theory，簡稱 EMT)。該理論誕生于20世紀(jì)80年代的歐洲社會，由德國學(xué)者胡伯(Joseph Huber)首先提出。1992年，首篇以英語撰寫的生態(tài)現(xiàn)代化文獻(xiàn)誕生。隨后，西方政治學(xué)、社會學(xué)等社會科學(xué)對這一領(lǐng)域進(jìn)行了廣泛的研究。目前，生態(tài)現(xiàn)代化理論已經(jīng)發(fā)展成為環(huán)境社會學(xué)界的重要理論之一。在生態(tài)現(xiàn)代化理論研究中，荷蘭學(xué)者莫爾的著述最為豐富，研究相對系統(tǒng)，被公認(rèn)為是這一領(lǐng)域最主要的學(xué)者。他認(rèn)為，生態(tài)現(xiàn)代化指的是現(xiàn)代制度的重建，從而符合環(huán)境保護(hù)的利益、視角和原則。歐洲(尤其是但并不局限于)工業(yè)化國家的環(huán)境保護(hù)制度化已經(jīng)成為社會科學(xué)家進(jìn)行“生態(tài)現(xiàn)代化”研究的目標(biāo)?！叭绻覀兿胱尳?jīng)濟(jì)進(jìn)步不斷地持續(xù)下去的話，我們就只有重新來架構(gòu)我們的全球經(jīng)濟(jì)，使之成為一種能維系環(huán)境永續(xù)不衰的經(jīng)濟(jì)?！?西歐國家的生態(tài)現(xiàn)代化實踐說明環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互利共生是完全可能的。在當(dāng)代中國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)中，如果單純要求企業(yè)按照綠色標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)、規(guī)范排污，往往很難奏效。即使能夠產(chǎn)生一定的環(huán)保成效，往往也是短期行為而難以持久。這是因為這樣的做法缺乏源動力。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，環(huán)保從緊策略很難得到實施。比如淮河流經(jīng)之地基本上是沿淮四省經(jīng)濟(jì)最為貧窮的地方，地方領(lǐng)導(dǎo)為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政績目標(biāo)，往往會為違法排污企業(yè)提供“保護(hù)傘”，“鐵腕治污”因此擱淺。當(dāng)前，我國需要環(huán)保從緊策略，但環(huán)保從緊并不意味著單純的環(huán)境保護(hù)，而是要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)共生。生態(tài)現(xiàn)代化理論為此提供了新的視野和思路。生態(tài)現(xiàn)代化可以作為一種新的發(fā)展戰(zhàn)略予以實施。我國生態(tài)現(xiàn)代化的國家目標(biāo)是2050年前后達(dá)到世界中等發(fā)達(dá)國家水平，在21世紀(jì)末達(dá)到世界先進(jìn)水平。?但國內(nèi)現(xiàn)有的研究只是關(guān)于生態(tài)現(xiàn)代化理論的宏觀論述，尚缺乏具體可操作的方案，需要進(jìn)一步討論并予以調(diào)整和完善。對這些問題的深入研究將不但有助于破解地方環(huán)保部門的“稻草人”角色困境，也將有助于中國經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的互利共生。

西方發(fā)達(dá)國家的環(huán)保實踐充分說明了民間環(huán)保組織的重要作用。自下而上的民間環(huán)保組織在美國等西方發(fā)達(dá)國家的環(huán)保實踐中一直扮演重要的角色。在生態(tài)現(xiàn)代化的理論視野里，政府和民族國家在環(huán)境改善中的傳統(tǒng)中心角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變。一方面，出現(xiàn)了更加去中心化的、靈活和協(xié)商的國家管理模式，不再是自上而下的科層式的“命令—控制”管理;另一方面，為非政府組織承當(dāng)民族國家的傳統(tǒng)任務(wù)提供了更多的機(jī)會。［6］由于特定的歷史文化和社會發(fā)育情況，中國的環(huán)境運(yùn)動基本都是由政府自上而下進(jìn)行引導(dǎo)的。如果沒有政府的動員和引導(dǎo)，純粹民間的環(huán)保運(yùn)動往往缺乏合法性。這迥異于西方自下而上的草根特征。中國目前有限的民間NGO主要存在于大城市及發(fā)達(dá)地區(qū)，普通農(nóng)村地區(qū)十分缺乏民間環(huán)保組織。因此，加強(qiáng)環(huán)保組織創(chuàng)新，發(fā)展環(huán)境非政府組織已經(jīng)是擺在我們面前的十分迫切的重要任務(wù)。

3.地方環(huán)保部門“去稻草人化”函數(shù)式

地方環(huán)保部門“去稻草人化”是一項系統(tǒng)工程，涉及多個層面指標(biāo)。上述是從外部環(huán)境入手研究“去稻草人化”機(jī)制的組織制度、發(fā)展戰(zhàn)略以及實施策略的條件和機(jī)制的。此外，還需加強(qiáng)地方環(huán)保部門的內(nèi)部建設(shè)，包括硬件和軟件兩個層面。作為環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵一環(huán)，地方環(huán)保部門人員的法律素養(yǎng)和道德素質(zhì)以及地方環(huán)保部門在環(huán)境執(zhí)法方面的技術(shù)水平和監(jiān)測設(shè)施等對環(huán)境保護(hù)都具有直接影響。

作為函數(shù)式的表達(dá)和建構(gòu)，這里主要考慮外部和內(nèi)部機(jī)制等核心指標(biāo)的設(shè)置，而不考慮這些條件和機(jī)制的具體指標(biāo)。在此，如果用Y表示地方環(huán)保部門“去稻草人化”程度，F(xiàn)表示函數(shù)，T表示走出“生產(chǎn)的跑步機(jī)”困境，H表示環(huán)境保護(hù)從緊策略，S表示相應(yīng)的制度和政策安排，E表示生態(tài)現(xiàn)代化戰(zhàn)略，N表示環(huán)境非政府組織建設(shè)，I表示地方環(huán)保部門的內(nèi)部機(jī)制建設(shè)，那么地方環(huán)保部門“去稻草人化”的函數(shù)式可以表示為:Y=F(T，H，S，E，N，I)。

四、結(jié)論與討論

綜上所述，我們的結(jié)論是，不能簡單地將環(huán)境保護(hù)不得力歸咎于環(huán)境保護(hù)部門的“不作為”，而應(yīng)該從更深的社會機(jī)制層面進(jìn)行深入思考和研究。只有環(huán)境保護(hù)機(jī)制有助于地方環(huán)保部門進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，它才可能名副其實地發(fā)揮保護(hù)環(huán)境的本質(zhì)職能。

地方環(huán)保部門不是稻草人，更不能被“稻草人化”。筆者所提出的“去稻草人化”是通過一定的制度創(chuàng)新和制度安排，使地方環(huán)保部門能夠真正執(zhí)行“一票否決”權(quán)，真正發(fā)揮環(huán)境保護(hù)的本職職能。當(dāng)然，“去稻草人化”機(jī)制建設(shè)涉及諸多層面的內(nèi)容。本文提供的是一種思路和視角分析，具體的機(jī)制建設(shè)還需要在環(huán)境保護(hù)的實踐中不斷進(jìn)行完善。

注釋

①⑩洪大用:《社會變遷與環(huán)境問題》，首都師范大學(xué)出版社，2001年，第261、251頁。②陳阿江:《文本規(guī)范與實踐規(guī)范的分離》，《學(xué)海》2008年第4期。③馬傳松:《困境與出路:對我國環(huán)境保護(hù)中“稻草人現(xiàn)象”的社會學(xué)透視》，《四川環(huán)境》2007年第2期。④20世紀(jì)70年代，我國開始設(shè)置環(huán)境保護(hù)部門。1988年，國家環(huán)境保護(hù)局組建成立。1998年，國家環(huán)境保護(hù)局升格為國家環(huán)?？偩?。2008年3月11日，新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案出籠，國家環(huán)?？偩稚駷榄h(huán)境保護(hù)部。從1988年到2008年，國家一級的環(huán)境保護(hù)部門每10年升級1次。⑤偶正濤:《暗訪淮河》，新華出版社，2005年，第161頁。⑥我國有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也設(shè)有環(huán)境保護(hù)站。但是，縣級以下設(shè)有環(huán)境保護(hù)站的地方并不多。本文所指的地方環(huán)保部門主要是指省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣三級環(huán)保部門。⑦王恒濤:《環(huán)保制度體系亟待創(chuàng)新》，《瞭望》2007年第48期。⑧蔣高明:《一位縣環(huán)保局長的困惑》，《科學(xué)時報》2007年11月16日。⑨環(huán)保部門也有自身不作為等情況。但是，整體而言，更多的是無能為力。從理性人的角度出發(fā)，他們也希望自己能有所作為，至少將環(huán)境保護(hù)好，也是其政績的體現(xiàn)。???李春成:《地方環(huán)保部門職責(zé)履行中的兩難》，《學(xué)海》2008年第4期。?孫瑞灼:《政府“三不查”企業(yè)“三不怕”》，《中國化工報》2008年10月10日。?關(guān)于這一理論，國內(nèi)的翻譯有“生產(chǎn)的轉(zhuǎn)動機(jī)制”與“苦役塌車”等版本，陳阿江教授主張將之直譯為“跑步機(jī)理論”，認(rèn)為這樣更能體現(xiàn)理論的本來內(nèi)涵。筆者也曾專門寫信給該理論的主要代表Kenneth A.Gould教授(該理論的提出者Schnaiberg教授已于2009年6月辭世)，咨詢理論內(nèi)涵與翻譯問題。他認(rèn)為，該理論在英文版本中的本原意義就是運(yùn)動器材的“跑步機(jī)”，按照“跑步機(jī)”的翻譯是合適的。?張自廉:《“現(xiàn)代稻草人”的感悟》，《國防》2005年第2期。?陳阿江:《論人水和諧》，《河海大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2008年第4期。?萊斯特·布朗:《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》，林自新等譯，東方出版社，2002年，第88頁。?中國現(xiàn)代化戰(zhàn)略研究課題組、中國科學(xué)院中國現(xiàn)代化研究中心:《中國現(xiàn)代化報告2007——生態(tài)現(xiàn)代化研究》，北京大學(xué)出版社，2007年，第183頁。

［1］Mol，A.P.J.Environment and modernity in transitional China:frontiers of ecological modernization［J］.Development and Change，2006，(1).

［2］Mol，A.P.J.Ecological modernization［C］//Redclift，M.＆Woodgate，G.(eds).The international handbook of the environmental sociology.London:Edward Elgar Publishing.1997.

［3］Schnaiberg，A.The environment:from surplus to scarcity［M］.New York:Oxford University Press，1980.

［4］Gould，K.A.，Schnaiberg，A.，＆ Weinberg，S.Local environmental struggles:citizen activism in the treadmill of production［M］.New York:Cambridge University Press，1996.

［5］Schnaiberg，A.，＆ Gould，K.A.Environment and society:the enduring conflict［M］.New York:St.Martin＇s，1994.

［6］Mol，A.P.J.The environmental movement in an era of ecological modernization［J］.Geoforum，2000，(1).

C913.9

A

1003—0751(2010)04—0110—05

2010—03—15

國家社會科學(xué)基金項目《“人—水”和諧機(jī)制研究》(07BSH036)、國家留學(xué)基金委公派項目《生態(tài)現(xiàn)代化的發(fā)展戰(zhàn)略研究》(2009671034)、江蘇省研究生科研創(chuàng)新計劃項目《生態(tài)現(xiàn)代化視角下的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制研究》(CX08B_006R)。

陳濤，男，河海大學(xué)社會學(xué)系博士生，美國加州大學(xué)圣巴巴拉分校(UC，Santa Barbara)環(huán)境研究系訪問博士生。

左茜，女，河海大學(xué)社會學(xué)系碩士生。

責(zé)任編輯:海 玉