徐繼敏

(四川大學(xué)法學(xué)院,四川成都 610064)

環(huán)境保護(hù)行政程序證據(jù)規(guī)則研究＊

徐繼敏

(四川大學(xué)法學(xué)院,四川成都 610064)

環(huán)境保護(hù)行政程序是環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)作出環(huán)境保護(hù)行政行為的程序。證據(jù)規(guī)則是環(huán)境保護(hù)行政程序制度的重要內(nèi)容。我國環(huán)境保護(hù)行政程序證據(jù)規(guī)則缺乏,應(yīng)當(dāng)對環(huán)境保護(hù)行政程序證據(jù)規(guī)則進(jìn)行研究,并促進(jìn)環(huán)境保護(hù)行政程序證據(jù)規(guī)則的完善。證據(jù)排除規(guī)則是證據(jù)規(guī)則的重要內(nèi)容,它排除部分具有證明價值的證據(jù)的證明效力。環(huán)境保護(hù)行政程序不應(yīng)建立嚴(yán)格證據(jù)排除規(guī)則,但要排除以侵犯行政相對人權(quán)利或違背程序正義方式取得的非法證據(jù)的效力。環(huán)境保護(hù)行政程序的證明對象為實體性事實和程序性事實,證明責(zé)任主要由環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)承擔(dān),行政相對人承擔(dān)部分證明責(zé)任。環(huán)境保護(hù)行政程序中,行政相對人有提供證據(jù)的權(quán)利和責(zé)任。環(huán)境保護(hù)機關(guān)依職權(quán)調(diào)查案件事實和收集證據(jù),應(yīng)遵守進(jìn)入檢查規(guī)則、當(dāng)事人參與規(guī)則和法定人員收集證據(jù)規(guī)則。環(huán)境保護(hù)行政程序應(yīng)盡量實行言詞審理,采用職能分離規(guī)則和案卷排他性原則。

環(huán)境保護(hù)行政程序;證據(jù)規(guī)則;證明責(zé)任;證據(jù)排除規(guī)則

我國行政訴訟法確立了“行政有證在先原則”,要求行政機關(guān)作出行政行為之前應(yīng)收集到充足證據(jù)。因此,與訴訟程序一樣,行政程序也需要證據(jù)規(guī)則。

環(huán)境保護(hù)行政程序證據(jù)規(guī)則是環(huán)境保護(hù)機關(guān)、環(huán)境濫測組織、行政相對人及其他程序參與人在環(huán)境保護(hù)行政程序中調(diào)查收集證據(jù)、提供證據(jù)、審查判斷證據(jù)應(yīng)遵守的規(guī)則。這類規(guī)則包括證據(jù)排除規(guī)則、證明責(zé)任分配規(guī)則、證據(jù)調(diào)查收集和審查判斷規(guī)則等。我國環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范規(guī)定了部分證據(jù)規(guī)則,但缺乏系統(tǒng)性,學(xué)術(shù)界對環(huán)境保護(hù)行政程序證據(jù)規(guī)則研究也不足。本文擬運用證據(jù)學(xué)和行政法學(xué)理論對環(huán)境保護(hù)行政程序中的證據(jù)規(guī)則問題進(jìn)行分析,以期拋磚引玉,引起學(xué)界同仁對此問題研究的重視。

1 環(huán)境保護(hù)行政程序證據(jù)排除規(guī)則

證據(jù)是證明案件事實的材料。證據(jù)在環(huán)境保護(hù)行政程序中具有重要作用,環(huán)境保護(hù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)采取措施收集到有證明力的證據(jù)。但有證明力的證據(jù)并不是都可用來證明案件事實,部分證據(jù)雖然具有證明力,但不能用來證明案件事實。

證據(jù)排除規(guī)則是指某些證據(jù)材料雖具有證明價值本應(yīng)予以認(rèn)證采納,但基于種種原因不得采納來認(rèn)定案件事實而被排除作為證據(jù)的法則。我國行政管理領(lǐng)域逐漸建立起了證據(jù)排除規(guī)則。如治安管理處罰法規(guī)定,以非法手段收集的證據(jù)不得作為處罰的根據(jù)。最高人民法院頒布的《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》等規(guī)范性文件均有關(guān)于排除非法證據(jù)的內(nèi)容。如果行政主體在行政程序中采用了《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》中規(guī)定的非法證據(jù),其行政行為在行政訴訟中將因證據(jù)被排除缺乏證據(jù)而被撤銷或宣布為無效。

環(huán)境保護(hù)行政程序應(yīng)當(dāng)建立證據(jù)排除規(guī)則,但是否建立嚴(yán)格證據(jù)排除規(guī)則,實踐中存在不同做法。如我國行政處罰法規(guī)定,行政機關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時,執(zhí)法人員不得少于兩人,一名環(huán)境行政執(zhí)法人員收集的證據(jù)即為非法證據(jù)。行政審判程序中,有的法院采信一名執(zhí)法人員收集的證據(jù),有的法院將此類證據(jù)排除。

證據(jù)排除規(guī)則有重要價值,可以促進(jìn)環(huán)境保護(hù)機關(guān)依法行政,尊重和保障人權(quán),實現(xiàn)程序正義。但排除有證明價值的證據(jù)材料作為證據(jù)使用的效力,這類證據(jù)被排除,導(dǎo)致可能查清的事實無法查清,犧牲的是實質(zhì)正義。如果環(huán)境行政程序建立過于嚴(yán)格的證據(jù)排除規(guī)則,將會影響行政效率。環(huán)境保護(hù)行政程序既要滿足實質(zhì)正義的要求,也要滿足形式正義的要求。建立證據(jù)排除規(guī)則既要保護(hù)當(dāng)事人利益,同時也要有利于保護(hù)公共利益,需要在二者之間實現(xiàn)平衡。因此,建立環(huán)境保護(hù)行政程序證據(jù)排除規(guī)則要符合行政管理實際,我國不宜建立過于嚴(yán)格的證據(jù)排除規(guī)則。

環(huán)境保護(hù)行政程序是否可以采信非法證據(jù),環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范未作出規(guī)定。我國學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為行政程序應(yīng)以排除非法證據(jù)為原則,不排除非法證據(jù)為例外。如有學(xué)者認(rèn)為,行政合法性原則、證據(jù)合法性、行政程序中的人權(quán)保障和程序正義性等要求決定非法證據(jù)不能在行政程序中作為認(rèn)定案件事實的依據(jù),因此,非法證據(jù)原則上不能在行政程序中作為認(rèn)定案件事實的依據(jù)。但我國現(xiàn)實情況又決定了我國行政程序中不能采用嚴(yán)格的非法證據(jù)排除規(guī)則,在某些特殊情況下,可承認(rèn)非法證據(jù)的證據(jù)資格[1]。

筆者認(rèn)為,將“非法證據(jù)排除”作為環(huán)境保護(hù)行政程序一項原則存在問題。我國行政官員和法官均無創(chuàng)造性適用法律規(guī)范的權(quán)力,如果將“非法證據(jù)排除”作為一項原則,很難允許行政官員采信非法證據(jù),哪怕是輕微違法的證據(jù)。在這種情況下,例外證據(jù)規(guī)則和修復(fù)證據(jù)規(guī)則均是不可行的。我國建立環(huán)境保護(hù)行政程序證據(jù)排除規(guī)則,應(yīng)將非法證據(jù)與侵害行政相對人權(quán)利或危害程序正義結(jié)合起來,即以侵害行政相對人權(quán)利或違背程序正義方式取得的非法證據(jù)應(yīng)當(dāng)排除其作為證據(jù)的效力,其它非法證據(jù)可以采信。

除非法證據(jù)外,環(huán)境保護(hù)行政程序還應(yīng)當(dāng)確立以下證據(jù)排除規(guī)則:①證人資格排除規(guī)則。環(huán)境保護(hù)行政程序應(yīng)當(dāng)排除不能正確陳述其見聞的人的作證資格,公務(wù)員因保密義務(wù)未免除的,免除其作證資格。②非原本排除規(guī)則。非原本排除規(guī)則是指證據(jù)材料為復(fù)制件,行政機關(guān)和行政程序參與人不能提供原件或原件線索,對方當(dāng)事人又否認(rèn)的情形下,一般不能作為定案的依據(jù)。考慮環(huán)境保護(hù)行政程序效率要求,環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)或當(dāng)事人不能提供原件、原物,但有正當(dāng)理由的,或者有其它證據(jù)材料印證其是真實的,復(fù)制件或復(fù)制品可以采信。③基于程序正義的排除規(guī)則。為實現(xiàn)程序正義,有必要排除一些證據(jù)的效力,這類證據(jù)包括未依法告知行政相對人并聽取其陳述或申辯的證據(jù)、未依法進(jìn)行言詞審理的證據(jù)、在聽證會上未依法出示和質(zhì)證的證據(jù)。

2 環(huán)境保護(hù)行政程序證據(jù)調(diào)查規(guī)則

環(huán)境保護(hù)行政程序證據(jù)調(diào)查規(guī)則是環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)實施證據(jù)調(diào)查行為應(yīng)遵守的操作規(guī)則。

2.1 依職權(quán)調(diào)查規(guī)則

依職權(quán)調(diào)查是指環(huán)境行政機關(guān)應(yīng)主動采取事實調(diào)查和收集證據(jù)行為,調(diào)查收集證據(jù)是環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)的職權(quán)也是職責(zé)。當(dāng)事人或利害關(guān)系人參與環(huán)境保護(hù)行政程序證據(jù)調(diào)查活動但不起決定作用,環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)調(diào)查收集證據(jù)行為不受當(dāng)事人主張及證據(jù)或證明要求的限制。無論是依職權(quán)開展還是依申請啟動的環(huán)境保護(hù)行政程序,環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)均須依職權(quán)調(diào)查。

有學(xué)者認(rèn)為,職權(quán)調(diào)查主義有如下含義:行政機關(guān)掌握及主持行政程序的進(jìn)程;依職權(quán)調(diào)查程序事實,也依職權(quán)調(diào)查實體事實;可以超越當(dāng)事人的請求或主張;依職權(quán)決定調(diào)查方式、種類、范圍,不受當(dāng)事人證明要求的限制;對當(dāng)事人有利、不利的證據(jù)都要調(diào)查;當(dāng)事人承擔(dān)舉證責(zé)任,不影響行政機關(guān)的依職權(quán)調(diào)查,行政機關(guān)瀆職,即違法不履行依職權(quán)調(diào)查職責(zé),構(gòu)成訴訟中敗訴原因之一[2]。

筆者認(rèn)為,依職權(quán)調(diào)查規(guī)則包括以下內(nèi)容:①環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)履行發(fā)現(xiàn)案件事實和調(diào)查收集證據(jù)的職權(quán)。為查明案件事實和收集證據(jù),環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)可以主動采取調(diào)查措施。②環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)承擔(dān)證據(jù)調(diào)查收集的職責(zé)。環(huán)境保護(hù)行政程序中,發(fā)現(xiàn)案件事實是環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)的職責(zé),應(yīng)采取法律允許的措施發(fā)現(xiàn)案件事實和收集證據(jù)。③環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)調(diào)查收集證據(jù)范圍和方式不受參與人申請或要求的限制。環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)可以自主確定調(diào)查收集證據(jù)的范圍和方式。④環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)主導(dǎo)證據(jù)調(diào)查收集程序的進(jìn)程。環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)依據(jù)程序進(jìn)程的需要,可以要求行政相對人或利害關(guān)系人提供證據(jù)材料,可以決定程序的加快或延期。

2.2 進(jìn)入檢查規(guī)則

進(jìn)入檢查包括進(jìn)入非住宅內(nèi)檢查和住宅內(nèi)檢查。各國法律一般均禁止行政機關(guān)進(jìn)入公民住宅實施檢查。我國對進(jìn)入檢查缺乏統(tǒng)一規(guī)定,行政處罰法規(guī)定了依照法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行檢查。治安管理處罰法規(guī)定,“公安機關(guān)對與違反治安管理行為有關(guān)的場所、物品、人身可以進(jìn)行檢查”。環(huán)境保護(hù)行政處罰辦法規(guī)定,“環(huán)境保護(hù)執(zhí)法人員在調(diào)查過程中,有權(quán)進(jìn)入現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)查和取證,查閱或者復(fù)制排污單位的排污記錄和其他有關(guān)資料。環(huán)境保護(hù)行政主管部門及其執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)為被調(diào)查單位或者個人保守有關(guān)技術(shù)秘密和業(yè)務(wù)秘密?！?/p>

對于進(jìn)入檢查,環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守以下規(guī)則:①環(huán)境執(zhí)法人員有權(quán)進(jìn)入現(xiàn)場調(diào)查和取證;②環(huán)境執(zhí)法人員不得強制進(jìn)入公民住宅實施檢查,進(jìn)入公民住宅實施檢查應(yīng)當(dāng)獲得當(dāng)事人同意;③環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)進(jìn)入當(dāng)事人或利害關(guān)系人生產(chǎn)經(jīng)營場所檢查應(yīng)當(dāng)在恰當(dāng)?shù)臅r間內(nèi),不得干擾當(dāng)事人或利害關(guān)系人的正常生產(chǎn)秩序。2.3 兩名執(zhí)法人員調(diào)查收集證據(jù)和出示證件規(guī)則

我國行政處罰法確立了兩名執(zhí)法人員調(diào)查收集證據(jù)規(guī)則。要行政機關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時,執(zhí)法人員不得少于兩人,并應(yīng)當(dāng)向被調(diào)查人員出示證件。這樣規(guī)定有利于執(zhí)法人員之間的監(jiān)督,同時也為了保證執(zhí)法人員的安全[3]。

環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)行使調(diào)查、檢查權(quán)時,應(yīng)當(dāng)出示合法有效的證件,這就是證件主義。堅持并奉行證件主義,首先是表明調(diào)查權(quán)、檢查權(quán)具有憲法、法律依據(jù)。其次是表明調(diào)查、檢查權(quán)行使的法律效力和權(quán)威,是一種鄭重、莊重性的表現(xiàn)。再次是表明環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)及其工作人員行使調(diào)查權(quán)、檢查權(quán)時持尊重并保障人權(quán)的信念。所謂證件主要指調(diào)查證、檢查證、傳喚證、或傳票或工作證等[2]。

2.4 當(dāng)事人參與調(diào)查規(guī)則

當(dāng)事人參與調(diào)查規(guī)則是指環(huán)境保護(hù)行政程序中當(dāng)事人有權(quán)參與證據(jù)的調(diào)查收集,對環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)收集證據(jù)發(fā)表意見,并有權(quán)提供證據(jù)支持自己的主張。當(dāng)事人參與調(diào)查規(guī)則是正當(dāng)法律程序原則在環(huán)境保護(hù)行政程序調(diào)查收集證據(jù)環(huán)節(jié)的體現(xiàn)。

我國大量法律規(guī)定了當(dāng)事人參與調(diào)查規(guī)則,比較集中的是行政處罰法的規(guī)定。如行政處罰法第32條規(guī)定,“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見,對當(dāng)事人提出的事實、理由和證據(jù),應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核;當(dāng)事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的,行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。當(dāng)事人參與調(diào)查收集證據(jù)權(quán)利主要包括:在詢問證人、鑒定人以及勘驗時,當(dāng)事人有權(quán)在場并就相關(guān)的問題發(fā)問;提出證據(jù)支持自己主張的權(quán)利;對環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)收集證據(jù)發(fā)表陳述或申辯意見的權(quán)利。

3 環(huán)境保護(hù)行政程序證明責(zé)任

證明責(zé)任是指承擔(dān)證明案件事實的責(zé)任,承擔(dān)證明責(zé)任的人不能提供足夠證據(jù)證明案件事實則會導(dǎo)致其主張不成立。如環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)不能提供證據(jù)證明企業(yè)有排污的事實,則企業(yè)排污行為不能成立。證明責(zé)任與證明對象有關(guān),證明對象不同,則證明責(zé)任有可能不同。

3.1 證明對象

證明對象是環(huán)境保護(hù)行政程序中行政機關(guān)和行政相對人必須用證據(jù)予以證明或者確認(rèn)的案件事實。

實體性事實是環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的,行政機關(guān)作出行政決定必須查清并證實的事實。實體性事實是環(huán)境保護(hù)行政程序中證明對象的主要部分。環(huán)境保護(hù)行政程序?qū)嶓w性事實主要有:①申請具備獲得《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資格證書》條件的事實;②申請人申請獲得《排污許可證》、通過《環(huán)境影響評價書》和獲準(zhǔn)建立排污口的條件事實;③行政相對人環(huán)境違法行為的事實;④行政機關(guān)需要采取行政強制措施的條件事實;⑤行政機關(guān)收取排污費的原因事實。

程序性事實是環(huán)境保護(hù)行政程序的形式是否符合要求、步驟是否完成、是否遵守行政程序順序的規(guī)定、是否遵守法定時限等事實。環(huán)境保護(hù)程序中,程序性事實主要包括:①行政相對人提出申請的事實;②行政機關(guān)案件調(diào)查組織及調(diào)查程序事實;③行政機關(guān)告知行政相對人權(quán)利事實;④聽取行政相對人陳述和申辯事實;⑤其它程序性事實。如行政機關(guān)舉行聽證會事實、遵守時限事實、環(huán)境保護(hù)行政程序步驟及順序事實等。

3.2 當(dāng)事人提供證據(jù)的權(quán)利與責(zé)任

環(huán)境保護(hù)行政程序中,當(dāng)事人有提供證據(jù)的權(quán)利,當(dāng)事人可以提供證據(jù)支持自己的主張,也可以提供證據(jù)反駁環(huán)境行政機關(guān)的主張或觀點。對當(dāng)事人提供的證據(jù),環(huán)境行政機關(guān)應(yīng)予接納,并給予足夠重視。

提供證據(jù)不僅是當(dāng)事人的權(quán)利,環(huán)境行政機關(guān)也可以要求當(dāng)事人提供證據(jù)材料,當(dāng)事人拒不提供證據(jù)材料的,該證據(jù)材料不能在行政訴訟程序中提出。我國環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范規(guī)定了當(dāng)事人提供證據(jù)的責(zé)任。如固體廢物污染環(huán)境防治法第32條規(guī)定,“國家實行工業(yè)固體廢物申報登記制度。產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位必須按照國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門的規(guī)定,向所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門提供工業(yè)固體廢物的種類、產(chǎn)生量、流向、貯存、處置等有關(guān)資料?！?/p>

當(dāng)事人提供證據(jù)的責(zé)任與證明責(zé)任不同。當(dāng)事人不履行提供證據(jù)的責(zé)任不會導(dǎo)致主張事實不成立的結(jié)果,環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)可以根據(jù)自己調(diào)查核實的情況認(rèn)定案件事實。當(dāng)事人不履行提供證據(jù)責(zé)任的否定性后果是承擔(dān)行政處罰責(zé)任。

3.3 證明責(zé)任分配規(guī)則

有一種觀點認(rèn)為,環(huán)境保護(hù)行政程序中,證明責(zé)任均由環(huán)境行政機關(guān)承擔(dān),當(dāng)事人不承擔(dān)證明責(zé)任。此種觀點不符合環(huán)境保護(hù)程序事實調(diào)查與認(rèn)定規(guī)律,也不符合相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范的規(guī)定。

行政程序證明責(zé)任分配的一般原則是,主張權(quán)利應(yīng)對權(quán)利根據(jù)的事實負(fù)證明責(zé)任,對方對權(quán)利妨礙的事實或權(quán)利消滅的事實負(fù)證明責(zé)任。這種證明責(zé)任分配原則類似于民事訴訟中的“誰主張,誰舉證”[4]。

環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)對以下事實承擔(dān)證明責(zé)任:①當(dāng)事人有環(huán)境違法行為的事實以及情節(jié)輕重等事實;②當(dāng)事人有不履行法定義務(wù)或行政機關(guān)決定義務(wù)的事實;③當(dāng)事人有應(yīng)當(dāng)采取強制措施的行為或狀況的事實;④當(dāng)事人有應(yīng)繳納費用的事實;⑤告知當(dāng)事人權(quán)利事實、聽取陳述和申辯事實、舉行聽證會事實等。

環(huán)境保護(hù)行政程序當(dāng)事人對以下事實承擔(dān)證明責(zé)任:①符合頒發(fā)許可證的條件事實;②向環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)提出過申請、已申報材料、已要求聽證等事實。

4 環(huán)境保護(hù)行政程序證據(jù)審查判斷規(guī)則

在環(huán)境保護(hù)行政程序中,作為定案根據(jù)的證據(jù)必須查證屬實,未經(jīng)查證或質(zhì)證的證據(jù)不能作為定案根據(jù)。環(huán)境保護(hù)行政程序證據(jù)審查判斷規(guī)則就是環(huán)境行政機關(guān)從事證據(jù)審查判斷行為應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)則。

4.1 言詞審理規(guī)則

行政程序中的言詞審理指行政機關(guān)在調(diào)查案件事實、收集和核實證據(jù)、認(rèn)定證據(jù)和案件事實、適用法律等應(yīng)在當(dāng)事人、利害關(guān)系人、證人和鑒定人參加的情況下,聽取他們對證據(jù)和案件事實的意見,并準(zhǔn)許他們進(jìn)行交叉盤問和辯論的一種行政程序制度和原則[5]。

言詞審理體現(xiàn)了正當(dāng)程序原則的要求,將正當(dāng)程序原則融入行政管理過程中。言詞審理可以滿足現(xiàn)代行政的實體公正、程序公正和效率的價值要求,因此,相當(dāng)多國家的行政程序法都規(guī)定了言詞審理制度。

我國行政機關(guān)通常采用書面方式審查判斷證據(jù),除采用聽證等少數(shù)行政程序外,行政機關(guān)一般不對證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證。言詞審理具有程序正義的意義,也具有幫助行政機關(guān)進(jìn)一步查清案件事實和正確認(rèn)定案件事實的意義,我國在行政程序中應(yīng)當(dāng)引入言詞審理。我國目前在行政處罰、行政許可中采用的聽證制度是言詞審理的一種類型。環(huán)境保護(hù)行政程序中,對證據(jù)審查判斷,應(yīng)盡量采用言詞審理方式。我國還應(yīng)建立一般言詞審理與聽證相分離的制度,對于重大環(huán)境行政決定應(yīng)當(dāng)采用聽證這種形式要求較嚴(yán)格的方式,對于一般環(huán)境行政決定可采用形式較靈活的言詞審理方式。

4.2 職能分離規(guī)則

職能分離是指從事裁決和審判型聽證的機構(gòu)或者人員,不能從事與裁決和聽證行為不相容的活動,以保證裁決的公平。職能分離規(guī)則要求,主持聽證和作出裁決的人,不能又是案件事實調(diào)查者,也不能與后者單方接觸。

環(huán)境保護(hù)行政程序中,環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)既調(diào)查收集證據(jù),又審查判斷證據(jù)、采信證據(jù),還承擔(dān)作出裁決的職能。行政調(diào)查權(quán)與行政決定權(quán)集中于一人時,行政相對人很難得到公正的待遇,這是典型的行政專制主義,行政職能分離是必要的。在行政管理中,將調(diào)查、追訴和裁決三種職權(quán)交由三個不同的機關(guān)行使是不可能的,因此,三種職權(quán)由一個機關(guān)內(nèi)的不同人員行使就成為職能分離的現(xiàn)實選擇,即執(zhí)行調(diào)查和追訴職能的人,不能參加裁決或聽證。我國行政處罰法和行政許可法建立起了職能分離規(guī)則。根據(jù)行政處罰法和行政許可法的規(guī)定,從事行政證據(jù)調(diào)查收集的工作人員不能主持聽證,聽證職能由非調(diào)查人員擔(dān)任。這實際上是明確了有聽證程序的,證據(jù)審查責(zé)任由聽證人員承擔(dān),證據(jù)調(diào)查收集人員不承擔(dān)最后的證據(jù)審查判斷的責(zé)任。

環(huán)境保護(hù)行政程序中,適用職能分離原則應(yīng)注意以下幾個問題:①職能分離規(guī)則只適用于一般工作人員,并不適用于環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)主要負(fù)責(zé)人。主要負(fù)責(zé)人既可以調(diào)查收集證據(jù),也可以審查判斷證據(jù);②職能分離規(guī)則只適用于需要聽證的環(huán)境案件;③隨著我國行政管理的發(fā)展,職能分離規(guī)則適用的范圍應(yīng)當(dāng)逐漸擴大,包括聽證的范圍擴大,也包括該規(guī)則適用于一些非聽證的環(huán)境案件。

4.3 可接受傳聞證據(jù)規(guī)則

傳聞證據(jù)是指證人在作證時,重述他人在其他場所的陳述,并以這種陳述作為證明某種事實的證據(jù)。傳聞證據(jù)在訴訟程序中不具有可采性,應(yīng)當(dāng)被排除作為證據(jù)使用,這就是傳聞證據(jù)規(guī)則。傳聞證據(jù)規(guī)則起源于英美法系國家。即使在訴訟程序中采用傳聞證據(jù)規(guī)則的國家,在行政程序中也不排除傳聞證據(jù),傳聞證據(jù)是可接受證據(jù)。

傳聞證據(jù)為什么在行政程序中成為可接受證據(jù)?有學(xué)者認(rèn)為,“行政程序中可以接受傳聞證據(jù)。因為行政程序往往通過書面形式進(jìn)行,直接言詞原則不及刑事或民事訴訟。書面材料或書面陳述真實可靠就行,行政程序中的證據(jù)專業(yè)性很強,直接言詞原則作用相對減弱。”[2]實際上,行政程序可接受傳聞證據(jù),與行政程序無陪審團組織形式及行政官員的專業(yè)素養(yǎng)有關(guān)系。在行政程序中,行政官員具有專門知識,一般不會為傳聞證據(jù)所迷惑,且行政程序以追求效率為原則,行政程序不應(yīng)花費時間去爭論證據(jù)是否可以接受,應(yīng)當(dāng)把時間用在判斷證據(jù)是否有證明力上。因此,傳聞證據(jù)在行政程序中可接受就成為必然。

環(huán)境保護(hù)行政程序中,由于環(huán)境行政執(zhí)法人員具有專門知識,應(yīng)當(dāng)允許接受傳聞證據(jù)。

4.4 案卷排他性規(guī)則

除行政認(rèn)知外,行政機關(guān)不能在案卷以外,以當(dāng)事人未知悉的和未質(zhì)證的證據(jù)為根據(jù)作出行政決定,這就是案卷排他性規(guī)則。案卷排他性規(guī)則有以下幾點效力:第一,行政機關(guān)不能在聽證以外接納證據(jù)。如不能在聽證以外詢問醫(yī)生當(dāng)事人的傷殘程度,或者就聽證中的事實詢問聽證以外的其他證人;第二,行政機關(guān)不能利用其職員的秘密調(diào)查報告作為證據(jù),因為這些材料沒有記載在案卷中,不為當(dāng)事人所知,也沒有經(jīng)過當(dāng)事人的論證,純系片面之詞;第三,行政機關(guān)也不能就案件中所涉及的物體進(jìn)行單方面觀察。因為行政機關(guān)進(jìn)行觀察時,其本身已經(jīng)成為證據(jù)。行政機關(guān)觀察物體時,必須邀請當(dāng)事人在場作成記錄,才符合證據(jù)法的原則[6]。

環(huán)境保護(hù)行政程序采用案卷排他性規(guī)則具有重要意義。首先,有利于實現(xiàn)程序正義。該原則保障了當(dāng)事人知情權(quán)、陳述和申辯權(quán)、聽證權(quán)、提供證據(jù)權(quán)、反駁不利于自己證據(jù)的權(quán)利等。其次,有利于實現(xiàn)實體正義。沒有經(jīng)過質(zhì)證或由當(dāng)事人發(fā)表意見的證據(jù)不能作為定案根據(jù),排除了環(huán)境行政行為存在偏見的可能,實現(xiàn)實體正義的可能性增大。最后,有利于監(jiān)督機關(guān)對行政機關(guān)的支持和制約。行政行為只能以案卷中的記載為根據(jù),監(jiān)督機關(guān)容易確定行政行為是否有證據(jù)支持,以此確定行政行為的合法性和合理性。

有學(xué)者認(rèn)為,案卷排他性規(guī)則“是一項證據(jù)認(rèn)定和適用規(guī)則。適用于經(jīng)過正式聽證程序作出的行政行為。”[2]案卷排他性規(guī)則是否只適用于按正式聽證程序作出的行政行為,這是一個值得研究的問題。筆者認(rèn)為,案卷排他性規(guī)則主要適用于采用聽證的環(huán)境保護(hù)行政程序,但環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)采用言詞審理調(diào)查案件事實案件或法律做出專門規(guī)定的案件,應(yīng)當(dāng)適用案卷排他性規(guī)則。

5 結(jié) 語

證據(jù)規(guī)則是行政程序制度的重要內(nèi)容,環(huán)境保護(hù)行政程序是我國主要行政執(zhí)法程序,但我國環(huán)境保護(hù)行政程序證據(jù)規(guī)則缺乏,一方面導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)調(diào)查收集和審查判斷證據(jù)缺乏法律依據(jù),另一方面也不利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。我國應(yīng)當(dāng)完善環(huán)境保護(hù)行政程序證據(jù)規(guī)則。建立證據(jù)排除規(guī)則、環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)依職權(quán)調(diào)查案件事實規(guī)則、進(jìn)入檢查規(guī)則、當(dāng)事人參與規(guī)則、法定人員收集證據(jù)規(guī)則、職能分離規(guī)則和案卷排他性原則。確定環(huán)境保護(hù)行政程序證明責(zé)任主要由環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)承擔(dān)的規(guī)則,賦予行政相對人提供證據(jù)的權(quán)利,并明確行政相對人提供證據(jù)的責(zé)任。

(編輯:田 紅)

References)

[1]劉璐.試論行政程序中的非法證據(jù)排除規(guī)則[J].行政法學(xué)研究,2005,(1):79-85.[Liu Lu.Explore on Exclusionary Rule of Illegal Evidence in Administrative Process[J].Research on Administrative Law,2005,(1):79-85.]

[2]劉善春,畢玉謙,鄭旭.訴訟證據(jù)規(guī)則研究[M].北京:中國法制出版社,2000:734.[Liu Shanchun,Bi YuQian,ZhenXu.Researchon Rule of Litigation Evidence[M].Chinese Legality Press,2000:734.]

[3]李岳德.《中華人民共和國行政處罰法》釋義[M].北京:中國法制出版社,1996:123.[Li Yuede.Explain for Administrative Punishment Law of PRC[M].Chinese Legality Press,1996:123.]

[4]徐繼敏.行政證據(jù)通論[M].北京:法律出版社,2004:99.[Xu Jinmin.Research on Administrative Evidence[M].Law Press,2004:99.]

[5]徐繼敏.各國行政程序中的言詞審理及對我國的借鑒意義研究[J].云南行政學(xué)院學(xué)報,2004,(2):90.[Xu Jinmin.Research on Oral Hearing in AdministrativeProcedure[J].The Journal ofYunNan Administrative College,2004,(2):90.]

[6]王名揚.美國行政法(上冊)[M].北京:中國法制出版社,1995:493.[Wang MinYang.America Administrative Law[M].Chinese Legality Press,1995:493.

AbstractEnvironmental protection administrative process is the procedure for administrative organ to take action.Rule of evidence is the key system in environmental protection administrative procedure.There are few rules of evidence in the area of environmental protection administrative procedure system,so we need pay more attention to explore the principle of evidence rule.Exclusionary rule of evidence is the main rule of evidence system.Strict exclusionary rule of evidence isn't suitable to environmental protection procedure.Those illegal evidence collected by invading to citizen right or violating due procedure of law.Administrative organ bears the main burden of proof.Interested parties undertake part of burdenof proof.Administrative organ decides content,process,method and allotted time of evidence investigation.Interested parties can supply evidence in the procedure.The principle of oral examination,separation of functions and files exclusivity should be formed in the environmental protection adiministrative procedure.

Key wordsenvironmental protection procedure;rule of evidence;burden of proof;exclusionary rule of evidence

Research on Evidence Rule of Environmental Protection Procedure

XU Ji-min
(Law School of Sichuan University,Chengdu Sichuan 610064,China)

D912.6

A

1002-2104(2010)04-0095-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.04.017

2009-08-15

徐繼敏,博士,教授,博導(dǎo),主要研究方向為行政法。

＊國家社會科學(xué)基金項目(批準(zhǔn)號:06XFX005)。