蔡銀鶯 張安錄

(華中農(nóng)業(yè)大學土地管理學院,湖北武漢 430070)

規(guī)劃管制下基本農(nóng)田保護的經(jīng)濟補償研究綜述＊

蔡銀鶯 張安錄

(華中農(nóng)業(yè)大學土地管理學院,湖北武漢 430070)

20世紀90年代以來,針對耕地資源流失速度加快的基本形勢,國家實施嚴厲的管制制度及措施不斷強化對優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的保護及管理。然而,采取禁止性或限制性強的規(guī)劃管制制度,嚴格限制或剝奪管制區(qū)域內(nèi)相關(guān)群體使用資源和空間的權(quán)利,如未提供相應的補償和經(jīng)濟援助,將侵害相關(guān)群體的發(fā)展機會及利益,導致不同分區(qū)利益群體福利非均衡,違背環(huán)境公平。因此,可以說基本農(nóng)田保護區(qū)的設(shè)立在一定程度上使區(qū)域內(nèi)土地的發(fā)展權(quán)利受到限制,給保護區(qū)內(nèi)相關(guān)群體帶來機會及利益的損失。如何從政策層面上探討實現(xiàn)基本農(nóng)田保護供給面由非均衡性向均衡性轉(zhuǎn)變的補償移轉(zhuǎn)制度及舉措,構(gòu)建激勵相容的利益分配機制,設(shè)計基本農(nóng)田保護的經(jīng)濟補償機制,是一個重要的研究課題。本文從研究視角、研究內(nèi)容及重心、研究難點及實踐經(jīng)驗、研究方法及現(xiàn)實需求等方面的變化對國內(nèi)外當前規(guī)劃管制下土地發(fā)展權(quán)利受限,基本農(nóng)田保護的經(jīng)濟補償?shù)难芯楷F(xiàn)狀及發(fā)展趨勢加以總結(jié)分析,為加強我國基本農(nóng)田保護及構(gòu)建基本農(nóng)田保護的經(jīng)濟補償制度提供借鑒。

規(guī)劃管制;土地發(fā)展受限;基本農(nóng)田;經(jīng)濟補償;研究趨勢

20世紀90年代以來,我國實行嚴格的耕地保護政策,繼續(xù)出臺“基本農(nóng)田保護區(qū)制度”、“基本農(nóng)田保護條例”、“耕地總量動態(tài)平衡政策”、“耕地占補平衡制度”、“土地用途管制制度”等相關(guān)制度及措施。然而,在實施嚴格的土地用途管制、分區(qū)規(guī)劃政策及耕地保護制度的同時,卻缺乏配套的補償機制設(shè)計,或僅有間接的補償政策,政策的不完全造成社會不公或滋生尋租行為,帶來相關(guān)群體利益分配關(guān)系的扭曲。在土地用途管制及分區(qū)規(guī)劃背景下,如何設(shè)計激勵相容的基本農(nóng)田經(jīng)濟補償機制和移轉(zhuǎn)制度,通過制度優(yōu)化提高政府規(guī)劃管制效率,實現(xiàn)限制發(fā)展區(qū)和非限制發(fā)展區(qū)相關(guān)利益群體福利均衡,以及區(qū)域間耕地保護責任共擔、效益共享,不僅是政府亟待解決、社會公眾關(guān)注的問題,也是學術(shù)界尚未解決的重要課題。如何從政策層面上探討實現(xiàn)基本農(nóng)田保護供給面由非均衡性向均衡性轉(zhuǎn)變的補償移轉(zhuǎn)制度及舉措,構(gòu)建激勵相容的利益分配機制,設(shè)計基本農(nóng)田保護的經(jīng)濟補償機制,充分發(fā)揮政府管制和市場機制的雙重作用,將強制性的政府行政管理手段與自發(fā)的要素配置流動的市場機制相結(jié)合,以滿足基本農(nóng)田保護的目標和促進農(nóng)民增收現(xiàn)實需求的宏觀調(diào)控機制需求。

1 研究現(xiàn)狀

20世紀中期,歐美等西方發(fā)達國家開始關(guān)注土地用途管制及分區(qū)規(guī)劃給農(nóng)田、森林、文化古跡、自然保護區(qū)、環(huán)境敏感地等土地發(fā)展受限地區(qū)相關(guān)權(quán)利群體所帶來的福利損益效應,認識到土地用途管制及分區(qū)規(guī)劃會導致不同利用分區(qū)利益群體間福利的非均衡,給發(fā)展受限地區(qū)相關(guān)群體帶來福利損失。理論上,學者們普遍認為,土地發(fā)展受限時,如果沒有得到相應補償,會激發(fā)土地所有者的尋租行為及不正當動機的產(chǎn)生,造成土地利用的低效[1-3]。實踐方面,在發(fā)達國家,土地發(fā)展受限得到相應經(jīng)濟補償已成明文規(guī)定及不爭事實。例如,在美國南卡羅來納地區(qū),當?shù)刈罡叻ㄔ好魑囊?guī)定土地發(fā)展權(quán)被長期限制,必須給予相應補償。20世紀60年代,為避免規(guī)劃管制政策失效,消除因規(guī)劃管制所帶來的限制發(fā)展地區(qū)相關(guān)群體利益“暴損”(wipeouts),以及非受限土地的“暴利”(windfalls)的現(xiàn)象,歐美發(fā)達國家逐漸對利益受損者采用市場和政府相結(jié)合的福利補償及轉(zhuǎn)移政策,制定與此相應的具有經(jīng)濟誘因和具有效率的制度安排和公共政策。這些政策工具有代表性的當屬土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度(Transfer of Development Rights,TDRs)和針對環(huán)境敏感區(qū)等發(fā)展限制區(qū)制定的農(nóng)業(yè)環(huán)境資助政策(Agri-environmental Policies,AEPs)。當前我國農(nóng)地保護面臨的政策困境與發(fā)達國家在20世紀60年代時所處的政策環(huán)境極其相似。20世紀90年代以來,針對城市化進程及耕地資源流失速度加快問題,我國政府采用土地用途管制及分區(qū)規(guī)劃等相關(guān)制度措施強化對耕地資源的保護。但在管制制度執(zhí)行的同時,卻缺乏考慮相應的補償制度,或僅有間接的補償政策(例如,對糧食主產(chǎn)區(qū)及環(huán)境敏感地區(qū)因保護農(nóng)地生態(tài)環(huán)境而犧牲的發(fā)展機會成本,或承受歷史遺留的生態(tài)環(huán)境問題的成本間接給予一定的經(jīng)濟補償或財政轉(zhuǎn)移政策傾斜等),政策的不完全造成社會不公或滋生尋租行為。然而,我國現(xiàn)行的農(nóng)地保護制度多作為行政任務(wù)執(zhí)行,農(nóng)田保護給社會帶來的糧食安全、環(huán)境保護效益為周邊地區(qū)乃至全社會共享,保護的成本卻由行為者承擔,保護者或保護地區(qū)未得到相應的補償,缺乏應有的激勵機制或作用,存在“搭便車”和“政策失效”的現(xiàn)實困境。尤其,農(nóng)地保護的利益分配機制存在缺陷,保護權(quán)責利關(guān)系不等,致使經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)、環(huán)境敏感地區(qū)之間面臨著生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟利益分配關(guān)系的扭曲,制約著農(nóng)地保護的進程及地區(qū)間的和諧發(fā)展。農(nóng)地保護難以實現(xiàn)經(jīng)濟效益,農(nóng)業(yè)市縣往往是貧困市縣,保護農(nóng)地意味著放棄發(fā)展機會的現(xiàn)實窘境,促使一些地方政府和利益集團在信息不對稱條件下規(guī)避農(nóng)地保護責任,追逐短期經(jīng)濟效益。國土資源部2005年對全國16個城市進行衛(wèi)星遙感監(jiān)測,發(fā)現(xiàn)違法用地的宗數(shù)占到新建設(shè)用地的60%,面積占到50%,個別地方甚至達到90%;1999年新《土地管理法》實施以來,全國的土地違法案件查處情況的統(tǒng)計,政府違法立案查處的政府違法的案件所占的比例大概將近20%,涉及的土地面積達60%[4]。全國基本農(nóng)田保護檢查也發(fā)現(xiàn),一些地方政府為規(guī)避占用基本農(nóng)田報國務(wù)院審批的法律規(guī)定,頻繁進行土地利用總體規(guī)劃調(diào)整或修改,影響基本農(nóng)田保護的穩(wěn)定性和嚴肅性。2001年以來,全國因城鎮(zhèn)村非農(nóng)建設(shè)用地調(diào)整基本農(nóng)田面積28.36×104hm2,各類非農(nóng)建設(shè)違法占用基本農(nóng)田面積7.75×104hm2[5]。

2 研究趨勢

2.1 研究視角的變化趨勢

研究視角從土地用途管制及分區(qū)規(guī)劃所帶來的不同權(quán)利主體福利非均衡的經(jīng)濟誘因及制度缺陷分析,轉(zhuǎn)向如何設(shè)計可操作的經(jīng)濟補償或移轉(zhuǎn)機制、實現(xiàn)權(quán)利主體利益均衡的探討。規(guī)劃管制給發(fā)展受限區(qū)相關(guān)權(quán)利群體帶來的福利損益效應,在西方發(fā)達國家早有關(guān)注,認識到政府部門對于限制發(fā)展地區(qū)財產(chǎn)權(quán)進行的管制政策,會使得限制發(fā)展地區(qū)相關(guān)群體利益“暴損”,以及非受限土地的“暴利”現(xiàn)象[6-8]。國內(nèi)相關(guān)研究也認同國家采取禁止性或限制性強的保護區(qū)制度,嚴格限制或剝奪周圍群眾使用資源和空間的權(quán)利,且未提供任何形式的補償和經(jīng)濟援助,影響到生態(tài)建設(shè)區(qū)和保護區(qū)內(nèi)群眾的利益,違背環(huán)境公平[9-11]。為此,普遍認為土地發(fā)展受限,缺乏配套的補償機制,會激發(fā)土地所有者的尋租行為及不正當動機產(chǎn)生。國外學者[12]認為引入市場機制,使限制發(fā)展地區(qū)土地權(quán)利人透過部分財產(chǎn)權(quán)交易,達到補償目的及效率。此外,相關(guān)群體的利益趨向及公平性也引起關(guān)注[13-14]。

2.2 研究內(nèi)容及重心的變化趨勢

研究內(nèi)容及重心從土地發(fā)展受限相關(guān)權(quán)利主體福利非均衡的補償機理討論,逐漸轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)地外部性、選擇價值、發(fā)展權(quán)定價及福利損失額度的測算,特別是對農(nóng)地管制損失補償及外部效益財產(chǎn)權(quán)界定的關(guān)注上,開始考慮產(chǎn)權(quán)代表之間的相互作用或個體和群體之間的相互作用,對利益受損者采用市場和政府相結(jié)合的福利補償及與此相應的具有經(jīng)濟誘因和具有效率的制度安排和政策研究。研究人員從制度層面探討規(guī)劃失效的原因,廣泛地認同管制制度失效的主要原因在于市場失靈及財產(chǎn)權(quán)界定不明晰,且缺乏對受限地區(qū)相關(guān)利益群體提供給社會的外部效益進行量化和補償[15]。認為糾正管制失效、市場失靈,創(chuàng)建環(huán)境市場和執(zhí)行地區(qū)財政轉(zhuǎn)移是應對的關(guān)鍵措施。同時,研究證實農(nóng)地產(chǎn)生重要的公共利益和外部效應,并通過CVM、HPM、TCM等評估技術(shù)進一步量化農(nóng)地的選擇價值和外部性,揭示出農(nóng)業(yè)景觀給消費者帶來的社會福利,實現(xiàn)農(nóng)地外部性內(nèi)在化[16-18]。實踐方面,20世紀60年代以來,美國采用市場和政府相結(jié)合的政策工具對優(yōu)質(zhì)農(nóng)地、環(huán)境敏感地和景觀資源實行保護,代表性的屬TDRs。據(jù)Pruetz確定,美國30多個州采用TDRs,將近142個項目區(qū)[19];美國農(nóng)地信托機構(gòu)估計發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度已保護近90 000英畝土地[20],并作為成功經(jīng)驗在加拿大、澳大利亞、日本、墨西哥和印度等地推廣和借鑒。國內(nèi)關(guān)于土地發(fā)展受限所帶來的福利損失及補償研究始于臺灣。臺灣20世紀90年代末修訂的“國土綜合開發(fā)規(guī)劃”將土地經(jīng)營管理區(qū)分為“限制發(fā)展地區(qū)”和“可發(fā)展地區(qū)”,期望通過對“限制發(fā)展地區(qū)”的建設(shè),將重要資源用地及環(huán)境敏感地適當保護起來;90年代為緩解政府征購公共設(shè)施用地的財政壓力,頒布“古跡土地容積移轉(zhuǎn)辦法”和“都市計劃容積移轉(zhuǎn)實施辦法”。理論方面,臺灣學者林國慶[21]、毛育剛[22]等認為,限制發(fā)展地區(qū)以管制方式等強制手段加以管理,造成土地所有權(quán)人或關(guān)系人福利損失,存在缺失公平的爭議;張?zhí)┗蚚23]、陳明燦[24]、陳瑞主和吳佩瑛[25-26]等認為農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)受限造成的損失應給予適當補償,透過法律創(chuàng)設(shè)農(nóng)地外部效益產(chǎn)權(quán),進而制定相關(guān)的“補償”措施,或允許產(chǎn)權(quán)交易。這些研究認同農(nóng)地經(jīng)濟補償?shù)谋匾?但未進一步探討農(nóng)地外部效益財產(chǎn)權(quán)的本質(zhì),及采取何種方式實現(xiàn)補償。

2.3 研究難點及實踐經(jīng)驗的借鑒

從研究難點及實踐經(jīng)驗來看,監(jiān)控體系不完善、信息不對稱是耕地保護制度弱化的潛在因素,契約設(shè)計受道德風險和逆向選擇困擾,設(shè)立完善的督管體系以及鼓勵農(nóng)戶、社區(qū)、權(quán)益相關(guān)主體與地方政府的共同參與是制度成功的關(guān)鍵。20世紀80年代以來,發(fā)達國家以經(jīng)濟補償激勵農(nóng)民簽訂契約參與保護農(nóng)地,創(chuàng)造公共物品“準市場”。但契約設(shè)計由于信息不對稱,受道德風險和逆向選擇困擾。早期的研究試圖評估補償政策的經(jīng)濟效應,應用監(jiān)測和評估技術(shù)定義政策改善效應。近期研究[27]應用委托代理理論研究補償政策因信息不對稱所帶來的問題,認為監(jiān)控體系不完善、信息不對稱是制度弱化的潛在因素。明顯證據(jù)表明契約設(shè)計的無效性,契約義務(wù)和責任關(guān)系不對等[28],會引發(fā)道德風險,誘惑農(nóng)民不遵守契約[29-30]。因此,決策者認識到需要設(shè)立完善的督管體系去抗擊欺詐行為和保護公共資金,同時公眾的參與能夠消弱信息不對稱,農(nóng)戶、社區(qū)、權(quán)益相關(guān)主體與地方政府的共同參與是成功的關(guān)鍵。

2.4 研究方法的變化趨勢

研究方法從對土地發(fā)展受限相關(guān)權(quán)利主體福利變化的定性判識轉(zhuǎn)向各權(quán)利群體福利損益及政策實施績效的定量測度,從靜態(tài)分析轉(zhuǎn)向靜態(tài)、動態(tài)分析結(jié)合,注重動態(tài)過程和福利變化的長效影響。早期研究集中體現(xiàn)均質(zhì)農(nóng)地在同樣的農(nóng)地保護和發(fā)展政策下,農(nóng)地發(fā)展受限引起的福利不均衡,或是土地發(fā)展受限出現(xiàn)的不同利益群體(地方政府、社區(qū)、農(nóng)民)直接、間接可見、間接不可見損失上,甚至是制度的不完善而使得農(nóng)戶的福利受損。隨后較多研究開始注重土地發(fā)展受限過程中農(nóng)地外部性、選擇價值、土地發(fā)展權(quán)及補償移轉(zhuǎn)量的測度[31]。當前研究側(cè)重關(guān)注補償機制實施對不同利益群體的福利效應,尤其體現(xiàn)補償政策對弱勢群體福利的影響及消除貧困的積極作用[32]。

2.5 現(xiàn)實需求的緊迫程度

從現(xiàn)實需求來看,發(fā)達國家和地區(qū)基于土地用途管制采取的TDRs政策工具有近30年的歷史,如何結(jié)合我國政策背景和土地資源基本國情探索兼顧公平和效率的基本農(nóng)田保護經(jīng)濟補償機制迫在眉睫。TDRs的成效明顯:①創(chuàng)建較為公平的利益分享機制,規(guī)避規(guī)劃管制滋生的尋租行為[33];②較其他政策工具相比,管理和執(zhí)行成本較低[34];③以市場為基礎(chǔ),具有制度彈性的益處,有助減少農(nóng)地細碎化、抑制城市增長和保護開敞空間及歷史古跡[35-36]。自1961年付諸實踐以來,TDRs在美國經(jīng)歷3代的成長。后期制度設(shè)計強調(diào)不同利益群體及相關(guān)成員的重要性[37],并將制度參與者及其傾向執(zhí)行進第3代TDRs。國內(nèi)針對土地利用受限對不同利益集團福利變化及損失補償?shù)奶剿髡_始,發(fā)展性利益分配和權(quán)利歸屬越來越成為人們關(guān)注的熱點和難點。

3 研究展望

綜上所述,國內(nèi)外關(guān)于土地發(fā)展受限及規(guī)劃管制下基本農(nóng)田保護的經(jīng)濟補償?shù)难芯恳讶〉靡恍嵸|(zhì)性的進展,普遍認同土地發(fā)展受限時,缺乏相應的補償機制,會激發(fā)土地所有者的尋租行為及不正當動機的產(chǎn)生,造成土地利用的低效。但現(xiàn)有研究在補償范圍、補償額度、補償方式及補償實現(xiàn)等方面仍缺乏可行的制度框架。表現(xiàn)為:①目前對農(nóng)田補償?shù)难芯慷嗉杏诙ㄐ缘谋孀R,缺乏定量的判定。例如,對農(nóng)戶的補償,非公共利益流轉(zhuǎn)的土地發(fā)展權(quán)補償,不僅僅是權(quán)能的界定與分割,還涉及到投入結(jié)構(gòu)與福利貢獻、產(chǎn)權(quán)權(quán)能等尚待研究的問題。②現(xiàn)有補償政策存在著結(jié)構(gòu)性的政策缺位,缺失能夠有效調(diào)整利益主體分配關(guān)系,達到激勵保護行為的補償機制設(shè)計。③參與主體的利益分配及責任分擔機制不明晰,缺乏權(quán)、責、利的制度設(shè)計;④補償政策在地方政府發(fā)展經(jīng)濟和環(huán)境保護雙重委托目標的框架下,存在激勵不相容的問題。如何通過經(jīng)濟、政策和市場手段,解決經(jīng)濟社會發(fā)展中農(nóng)地存量、增量及改善區(qū)域間的非均衡發(fā)展,有效實現(xiàn)農(nóng)田保護責任的區(qū)域公平、區(qū)際補償和主體權(quán)責仍有待探討。

我國實施嚴厲的基本農(nóng)田保護制度,對基本農(nóng)田實行嚴格的管制措施,基本農(nóng)田保護區(qū)的設(shè)立在一定程度上使區(qū)域內(nèi)土地的發(fā)展權(quán)利受到限制,給發(fā)展受限地區(qū)相關(guān)群體帶來機會及利益損失。因此,如何借鑒發(fā)達國家保護優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的成功經(jīng)驗,從制度層面上探究和構(gòu)建基本農(nóng)田保護的長效機制,提出基本農(nóng)田保護的經(jīng)濟補償標準,切實維護農(nóng)民基本權(quán)益,建立可操作的量化模式,對加強我國基本農(nóng)田保護工作、促進土地資源可持續(xù)管理至關(guān)重要。同時,在當前我國構(gòu)建“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”和諧社會,推進社會主義新農(nóng)村建設(shè),推進形成全國主體功能區(qū),有條件地實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村等政策背景下,該研究探討在規(guī)劃管制致使土地發(fā)展受限的前提下,基本農(nóng)田保護經(jīng)濟補償?shù)臋C制設(shè)計及制度安排,具有重要的理論意義。①為促進我國耕地資源的持續(xù)利用,保障國家糧食安全、生態(tài)安全及農(nóng)民基本權(quán)益等提供技術(shù)支撐,為推進全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作及農(nóng)田生態(tài)保護與監(jiān)管提供依據(jù),為今后開展主體功能區(qū)的分區(qū)管理政策制定提供重要參考;②建立和完善基本農(nóng)田保護經(jīng)濟補償機制,有利于調(diào)整保護區(qū)內(nèi)相關(guān)主體的利益分配關(guān)系和責任分擔機制,促進國家、城鄉(xiāng)、地區(qū)和群體間的公平性和生態(tài)文明社會的協(xié)調(diào)發(fā)展;③有利于緩解我國經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)田保護之間的現(xiàn)實矛盾,為制定農(nóng)地保護政策和農(nóng)地制度的創(chuàng)新提供理論依據(jù),促進“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”和諧社會的構(gòu)建,實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺鄉(xiāng)村、為加強社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供決策依據(jù)和技術(shù)支撐。

(編輯:田 紅)

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AbstractSince 1990s,along with the rapid loss of cultivated land,the government adopted a series of severe policy and mechanism to protect the cultivated land.However,the related stakeholders’right of using resources and space was prohibited and limited without related economic aids and compensations.So if cultivalted land is planned as a basic farmland protection area,to some extent,its land development rights will be limited.Furthermore,nowadays the opportunity loss of relevant interest groups will be enhanced under compelling farmland protection system and imperative land use planning control in China.How to design the compensation mechanism of protecting prime farmland and to construct a fair interest mechanism amongfarmers,collective economic organization and local government is an important research.This paper analyzes the researching progresses and trendsof prime farmland’s economic compensation and land development rights’limitation under land use planning control from the change of perspective,topic and focus,difficulties and experiences of the related research,which will provide reference for China’s prime farmland protection.

Key wordsland use planning control;limitation for land development rights;prime farmland;economics compensation;researching trends

Researching Trends of Prime Farmland’s Economic Compensation Under Land Use Planning Control

CAI Yin-ying ZHANG An-lu
(College of Land Management,Huazhong Agricultural University,Wuhan Hubei 430070,China)

F062.1

A

1002-2104(2010)07-0102-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.07.017

2009-10-30

蔡銀鶯,博士,副教授,主要研究方向為土地資源經(jīng)濟與管理。

張安錄,博士,教授,博士生導師,主要研究方向為土地資源經(jīng)濟與管理。

＊國家自然科學基金項目(批準號:40901288,70773047);國家社會科學基金青年項目(批準號:09CJY021);教育部人文社會科學研究青年基金(批準號:07JC790034);教育部博士點新教師基金(批準號:20090146120005);華中農(nóng)業(yè)大學科技創(chuàng)新基金(批準號:07XCX008)資助課題。