商照榮，王文海

(環(huán)境保護部核與輻射安全中心，北京 100082)

借鑒IAEA安全標(biāo)準(zhǔn)體系完善我國核與輻射安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系

商照榮，王文海

(環(huán)境保護部核與輻射安全中心，北京 100082)

借鑒現(xiàn)行國際原子能機構(gòu)的安全標(biāo)準(zhǔn)體系，建立和完善適合我國核與輻射安全標(biāo)準(zhǔn)體系，是保證我國核工業(yè)和核技術(shù)利用可持續(xù)發(fā)展的一項長期的基礎(chǔ)性工作。本文對我國當(dāng)前存在的主題問題進行了分析，同時提出一些健全和發(fā)展我國核與輻射安全標(biāo)準(zhǔn)體系的建議。

核與輻射安全;國際原子能機構(gòu);安全標(biāo)準(zhǔn)體系

在發(fā)展核工業(yè)和核技術(shù)利用的同時，確保核與輻射安全，對核安全和輻射安全進行監(jiān)管是政府的一項基本責(zé)任。其中，建立和完善適合我國的核與輻射安全標(biāo)準(zhǔn)體系，是保證我國核工業(yè)和核技術(shù)利用可持續(xù)發(fā)展的一個根本手段，是一項長期的基礎(chǔ)性工作。

以我國法律體系建設(shè)基本理論為基礎(chǔ)，結(jié)合核與輻射安全領(lǐng)域法規(guī)建設(shè)的特點，我國核與輻射安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系已經(jīng)初步建立了基本架構(gòu)。目前，在梳理現(xiàn)有核與輻射安全領(lǐng)域法律法規(guī)及其標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，分析相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)存在的問題，以及將來一段時期面臨的形勢，正在逐步完善核與輻射安全法規(guī)體系的總體構(gòu)想。本文借鑒現(xiàn)行的國際原子能機構(gòu)的安全標(biāo)準(zhǔn)體系，對我國當(dāng)前存在的主題問題進行了分析，同時提出一些健全和發(fā)展我國核與輻射安全標(biāo)準(zhǔn)體系的建議。

1 國際原子能機構(gòu)安全標(biāo)準(zhǔn)體系

國際原子能機構(gòu)的安全標(biāo)準(zhǔn)是締約國根據(jù)《及早通報核事故公約》、《核事故或輻射緊急情況援助公約》、《核安全公約》和《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》等國際公約評價各締約國遵約情況的一個有用工具。國際原子能機構(gòu)的安全標(biāo)準(zhǔn)包括《安全基本法則》、《安全要求》和《安全導(dǎo)則》以及一些安全標(biāo)準(zhǔn)系列。這些安全標(biāo)準(zhǔn)適用于國際原子能機構(gòu)的各項業(yè)務(wù)，并被推薦給各國政府以及其他國際組織在其各自的活動中采用。國際公約和國際原子能機構(gòu)安全標(biāo)準(zhǔn)為有效地保護人類和環(huán)境免于輻射危險奠定了堅實而全面的基礎(chǔ)。

自20世紀(jì)90年代中期，國際原子能機構(gòu)開始對其安全標(biāo)準(zhǔn)體系進行大規(guī)模梳理，包括修改監(jiān)督委員會的組織結(jié)構(gòu)和確定旨在更新整套標(biāo)準(zhǔn)體系的系統(tǒng)方案。已經(jīng)形成的新標(biāo)準(zhǔn)具有較高水準(zhǔn)并且基本反映了各成員國的最佳實踐。在安全標(biāo)準(zhǔn)委員會的協(xié)助下，國際原子能機構(gòu)努力促進全球?qū)ζ浒踩珮?biāo)準(zhǔn)的認(rèn)可和使用。國際原子能機構(gòu)對這樣的一整套安全標(biāo)準(zhǔn)定期 (3～5年)進行審查并協(xié)助實施這些安全標(biāo)準(zhǔn)。目前，這套體系已經(jīng)成為全球安全體制的一個關(guān)鍵要素。

目前，許多成員國已經(jīng)決定采用國際原子能機構(gòu)的安全標(biāo)準(zhǔn)。對于各個國際安全公約締約國來說，國際原子能機構(gòu)的安全標(biāo)準(zhǔn)提供了確保有效履行這些公約所規(guī)定義務(wù)的一致和可靠的手段。各國的設(shè)計者、制造者和營運者也依據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)，加強電力生產(chǎn)、醫(yī)學(xué)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、研究和教育領(lǐng)域的核安全和輻射安全。

國際原子能機構(gòu)的安全標(biāo)準(zhǔn)體系是在《基本安全原則》(No.SF-1)下擴展的標(biāo)準(zhǔn)體系，分為主體領(lǐng)域和設(shè)施與活動兩大部分，詳見圖1。

圖1 國際原子能機構(gòu)的安全標(biāo)準(zhǔn)體系

截至2009年底，包括安全基本法則、安全要求 (GS-R、NS-R、WS-R、TS-R)、安全導(dǎo)則(NS-G、GS-G、RS-G、TS-G、WS-G)和安全標(biāo)準(zhǔn)系列 (Safety Series)總計有114個標(biāo)準(zhǔn)在執(zhí)行中。另外有44個修改草案 (DS)正在征求意見?！痘景踩瓌t》規(guī)定的基本安全目標(biāo)是保護人類和環(huán)境免于電離輻射的有害影響，并制定了為實現(xiàn)這一目標(biāo)所需適用的10項原則。在主體領(lǐng)域中包括法律和政府框架、應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)、管理系統(tǒng)、評價和驗證、場址評價、輻射防護、放射性廢物管理、退役、污染區(qū)整治、放射性物品運輸10部分內(nèi)容，詳見表1。在設(shè)施與活動中包括核動力廠設(shè)計、核動力廠運行、研究堆、核燃料循環(huán)設(shè)施、輻射設(shè)施和活動、放射性廢物處理和處置6部分內(nèi)容，詳見表2。

表1 主體領(lǐng)域安全標(biāo)準(zhǔn)

續(xù)表

續(xù)表

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表2 設(shè)施與活動安全標(biāo)準(zhǔn)

續(xù)表

續(xù)表

續(xù)表

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2 我國現(xiàn)行核與輻射安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的問題

國際原子能機構(gòu)這些安全標(biāo)準(zhǔn)只有在各國實踐中加以適當(dāng)應(yīng)用，才是適用有效的。國際原子能機構(gòu)的安全服務(wù)范圍包括工程安全、運行安全、輻射安全、運輸安全和廢物安全，直至監(jiān)管事項和組織中的安全文化，目的是協(xié)助成員國將其制定的安全標(biāo)準(zhǔn)和評價方法有效地適用于本國實踐。

我國參考國際原子能機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)體系，經(jīng)過20多年的努力，伴隨著核能事業(yè)的發(fā)展，已基本形成了縱向有法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、導(dǎo)則、技術(shù)文件等不同層次，橫向分為通用系列、核動力廠系列、研究堆系列、核燃料循環(huán)設(shè)施系列、放射性廢物管理系列、核材料管制系列、民用核承壓設(shè)備監(jiān)督管理系列、放射性物品運輸管理系列、核技術(shù)應(yīng)用系列等10個系列的核與輻射安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，其中包括全國人大制定的專門法律1部，國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)6個，核與輻射安全監(jiān)管部門和相關(guān)部門發(fā)布的部門規(guī)章20多項，相關(guān)導(dǎo)則70多項，法規(guī)技術(shù)文件、綜合報告和核安全法規(guī)譯文等180多項，有些法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等效采用了國際原子能機構(gòu)的相關(guān)內(nèi)容。這一法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系雖然能基本應(yīng)對當(dāng)前核安全和輻射安全監(jiān)管的需要，但缺項較多，存在著一些問題。

(1)雖然《放射性污染防治法》已發(fā)布實施，且有一系列相關(guān)的政府法規(guī)和部門規(guī)章，但基本法律后盾不健全。一些與核與輻射安全密切相關(guān)的重要法律，如《原子能法或《核安全法》遲遲未能制定，顯現(xiàn)出國家法律基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的薄弱;

(2)在研究堆、核燃料循環(huán)設(shè)施、放射性廢物管理、放射性物質(zhì)運輸、退役、環(huán)境修復(fù)和治理等方面的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，缺項甚多，急需編制;

(3)對于一些新發(fā)布的法規(guī)或新修訂的法規(guī)，其配套導(dǎo)則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不全，需要抓緊制定;

(4)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)中有很多是參照原有的國際原子能機構(gòu)或國外藍本制定的，消化吸收不夠，沒有立足于國情和實際技術(shù)水平和能力使這些標(biāo)準(zhǔn)在先進性、適用性和可操作性等方面大打折扣。隨著國內(nèi)核工業(yè)技術(shù)進步和核技術(shù)利用的擴展，急需開展研究和重新編寫的工作。

3 健全和發(fā)展我國核與輻射安全標(biāo)準(zhǔn)體系的幾點建議

3.1 法律要先行，積極推進《原子能法》或《核安全法》的立法工作

應(yīng)該看到，國家目前正在逐步建立起一套以國務(wù)院條例、部門規(guī)章為主的核行業(yè)監(jiān)督管理法規(guī)體系，并正在加緊對《原子能法》《核安全法》等核能工業(yè)和核與輻射安全法律體系重要上位法的起草和討論。同時積極參與國際交流，加強與國際組織的合作，加速進入涉核國際公約，與多國簽署和平利用核能雙邊協(xié)議，國家在加大法律體系建設(shè)的力度。

針對目前《原子能法》或《核安全法》起草過程中存在的問題，應(yīng)加強部門之間的協(xié)調(diào)，建議在人大法制委員會成立專門的工作組負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)有關(guān)部門，組織這些法律的起草工作。

3.2 以標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)行業(yè)的發(fā)展，逐步建立適合我國國情的核能工業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

我國核能應(yīng)用的起步階段，完全借用國外工業(yè)設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)的做法是完全必要的，也是明智的選擇。但是，隨著我國核電發(fā)展和國產(chǎn)化設(shè)備比例的提高，這些標(biāo)準(zhǔn)的使用就給我國的核工程和安全審評帶來了一些弊端。所以，要最終實現(xiàn)核能的設(shè)計自主化和設(shè)備國產(chǎn)化，實現(xiàn)自主建造和自主運行，必須逐步建立起適合我國國情的核能工業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

發(fā)達國家成熟的核能工業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系是多年來科學(xué)研究與工業(yè)實踐的成果，這是全人類的共同財富。鑒于我國當(dāng)前的綜合國力和有限的實踐，建立起適合我國國情的核能工業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系不可能“一蹴而就”。比較明智和現(xiàn)實的選擇是:在我國當(dāng)前“核電自主化依托項目”引進技術(shù)的同時，引進、消化和應(yīng)用相應(yīng)國家的核能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn);在此基礎(chǔ)上，要高度重視我國核能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)所必需的基礎(chǔ)性研究，高度重視我國核工業(yè)實踐中的經(jīng)驗積累與分析總結(jié)，再結(jié)合我國工業(yè)基礎(chǔ)和具體條件，積極而逐步地開展標(biāo)準(zhǔn)的制定工作。預(yù)計要經(jīng)過10年或更長的時間，才能逐步建立一套完整的、完全適用于我國國情的核能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

3.3 密切跟蹤國際核與輻射安全標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展動態(tài)，及時修訂和完善我國現(xiàn)有的核安全導(dǎo)則

對國外核發(fā)達國家的相關(guān)立法及標(biāo)準(zhǔn)體系，以及與我國核安全法律和標(biāo)準(zhǔn)體系密切相關(guān)的法律體系和標(biāo)準(zhǔn)體系進行深入的研究，結(jié)合國情給出解決問題的建議和方案。

法規(guī)是依法行政的基礎(chǔ)，是設(shè)計、建造、運行核設(shè)施的依據(jù)。法規(guī)規(guī)范了核設(shè)施營運單位和設(shè)備制造商的行為，明確了設(shè)計準(zhǔn)則和核安全目標(biāo)，規(guī)定了選址、制造、建造、安裝、調(diào)試、運行和定期試驗、維修的要求，對核設(shè)施的安全運行、保證工作人員和公眾不會遭受過量放射性危害、保護環(huán)境起到了重要的作用。

為改善在研究堆、核燃料循環(huán)設(shè)施、核材料管制、放射性廢物管理、放射性物品運輸、退役等方面的法規(guī)缺項甚多的狀況，必須制定計劃加快這些領(lǐng)域法規(guī)導(dǎo)則的編制，以迎接核電大發(fā)展帶來的燃料循環(huán)設(shè)施快速發(fā)展的挑戰(zhàn)。

考慮到高放廢物處置的長期性和復(fù)雜性，應(yīng)該盡快制定《高放廢物處置安全監(jiān)督管理條例》，對高放廢物處置的管理與安全監(jiān)督做出具體的要求。同時研究制定高放廢物地質(zhì)處置廢物接收準(zhǔn)則、高放廢物處置場選址準(zhǔn)則、高放廢物地質(zhì)處置安全分析與環(huán)境影響評價要求等重要安全要求。

繼續(xù)完善核技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)域以及環(huán)境治理和修復(fù)方面的法規(guī)建設(shè)，特別是各種標(biāo)準(zhǔn)的制定和完善。

3.4 積極開展核與輻射安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的研究工作，加強基礎(chǔ)能力建設(shè)

我國法規(guī)、導(dǎo)則中每個數(shù)據(jù)和每項要求都應(yīng)該是建立在嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)試驗或研究的基礎(chǔ)上。國際上的核與輻射安全法規(guī)、導(dǎo)則正是通過總結(jié)實踐經(jīng)驗、試驗與科研以及新技術(shù)的使用而不斷加以改進和發(fā)展。

要制定適合我國國情的核與輻射安全法規(guī)和導(dǎo)則，必須開展扎實的科研工作，使我國的核與輻射安全法規(guī)和導(dǎo)則具有堅實、可靠的科學(xué)基礎(chǔ)，又能保持與國際接軌。預(yù)計在未來相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，如10年或更長的時間內(nèi)，我國核與輻射安全法規(guī)和導(dǎo)則的修訂和完善仍然主要是參照發(fā)達國家的相應(yīng)文件，利用其成熟經(jīng)驗。但是，我國已不是20余年前的起步階段，我們已積累了一定的經(jīng)驗。因此，有必要從現(xiàn)在起步，組織我國相關(guān)的科研機構(gòu)和大學(xué)等科研力量，整合社會資源，提供穩(wěn)定的經(jīng)費來源，根據(jù)法規(guī)、導(dǎo)則編制規(guī)劃，有針對性的開展科研工作，為完善立法提供可靠的依據(jù)。

3.5 加強對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的濾定工作，提高相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定的工作效率

由于支持核與輻射安全法規(guī)規(guī)定的核與輻射安全目標(biāo)和基本要求的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在目前現(xiàn)有的法規(guī)體系中有些還處于空缺狀態(tài)，開展對現(xiàn)有的核行業(yè)級的標(biāo)準(zhǔn)進行國家核安全監(jiān)管部門的濾定工作就成為提高標(biāo)準(zhǔn)貫徹實施的有效途徑。

3.6 加強法規(guī)建設(shè)的保障措施

總結(jié)近10年來核與輻射安全法規(guī)建設(shè)的經(jīng)驗和教訓(xùn)，我們深刻認(rèn)識到法規(guī)建設(shè)必須從組織上落實責(zé)任。為保證今后15到20年法規(guī)建設(shè)的成效，提出以下保障措施:在核與輻射安全監(jiān)管和核行業(yè)主管部門內(nèi)部設(shè)立專門的法規(guī)部門，專門從事法規(guī)的框架、規(guī)劃和組織工作，確定法律法規(guī)框架并通過有關(guān)的程序?qū)⒖蚣芟鄬潭ㄏ聛?，在這個基礎(chǔ)上形成法規(guī)計劃逐步落實。同時，要充分利用國內(nèi)核行業(yè)已有的技術(shù)力量開展法規(guī)編制工作。

［1］IAEA.IAEA Safety Standards.2010 http://www-ns.iaea. org/standards/

［2］IAEA.Safety Fundamentals No.SF-1 Fundamental Safety Prin ciples.2006

Re ferring to IAEA System to Im prove Chinese Standards System on Nuc lear and Radiation Safety

SHANG Zhaorong，WANG Wenhai
(Nuclear and Radiation Safety Center，MEP，Beijing 100082，China)

Referring to the standards system of IAEA，to build and improve the Chinese standard system of nuclear and radiation safety is a long term infrastructure work and an assurance to kee sustainable development of nuclear industry and nuclear technology application in China.The paper analy ses the currentmain problem，and gives some suggestions on developing and improving the system.

nuclear and radiation safety;IAEA;safety standards system