□ 汪錦軍

一、公共服務(wù)體系：理論與模式的認(rèn)識(shí)

（一）公共服務(wù)中的政府角色：從守夜人到全面擴(kuò)張

在過(guò)去的一個(gè)世紀(jì)里，全球各個(gè)國(guó)家的政府都經(jīng)歷了大規(guī)模擴(kuò)張的歷程。在19世紀(jì)到上世紀(jì)初以前，政府的公共服務(wù)職能很小，政府奉行“守夜人國(guó)家”的理念，認(rèn)為干預(yù)最少的政府是最好的政府。

從上世紀(jì)初期開始，西方主要國(guó)家的政府不再奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的理念，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，諸如失業(yè)、貧困、環(huán)境、衛(wèi)生等問(wèn)題也日益嚴(yán)重。政府開始編織覆蓋全社會(huì)的公共服務(wù)保障體系，由此政府的規(guī)模開始逐步擴(kuò)大。尤其是二戰(zhàn)以后，各國(guó)政府頒布一系列社會(huì)保障的法律，建立福利國(guó)家制度，政府規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張。比如，根據(jù)有關(guān)研究，在六個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家，1913年政府花費(fèi)占GDP的比重是11.7％，1999年則達(dá)到42％。而與政府規(guī)模的擴(kuò)張密切相關(guān)的，是各個(gè)國(guó)家用于公共服務(wù)的支出在大幅上升。在一份對(duì)17個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的數(shù)據(jù)分析中，在1913年，教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出和養(yǎng)老金支出占 GDP的比重，分別是 1.3％、0.3％和0.4％。而到1996年，這三項(xiàng)支出的比重分別達(dá)到6.1％、6.4％和9.6％。①Schick A.Modernizing the State：Restructuring China’s PSUs Delivering Public Services[R].Prepared for World Bank，2004.二戰(zhàn)后政府公共服務(wù)職能的擴(kuò)張，其一在于凱恩斯主義的影響導(dǎo)致人們對(duì)積極的支出政策表現(xiàn)出前所未有的狂熱，進(jìn)而導(dǎo)致政府對(duì)社會(huì)干預(yù)程度的迅速提高；其二為理論界對(duì)國(guó)家積極職能和履行這種職能的權(quán)力的信仰，被逐漸內(nèi)化于國(guó)家決策的法律——制度框架之中。②維托·坦齊.二十世紀(jì)的公共支出[M].商務(wù)印書館，2005：18.

因此，過(guò)去一個(gè)世紀(jì)，政府不只是扮演守夜人的角色，而是承擔(dān)起了原來(lái)由社會(huì)和個(gè)人承擔(dān)的很多服務(wù)職能，政府重構(gòu)了自身在社會(huì)中的公共性角色。而且，政府規(guī)模的增長(zhǎng)并沒(méi)有降低經(jīng)濟(jì)績(jī)效。①Lindert PH.Growing Public：Social Spending and Economic Growth since the Eighteenth Century[M].Cambridge University Press，2004：21.伴隨著政府規(guī)模的擴(kuò)張，各國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量翻了好幾倍。因此，過(guò)去一百年的政府經(jīng)歷了政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)規(guī)模同時(shí)擴(kuò)張的進(jìn)程。越來(lái)越多的證據(jù)表明，政府通過(guò)公共服務(wù)的改善，可以推動(dòng)建立一個(gè)人人機(jī)會(huì)更加平等的社會(huì)，機(jī)會(huì)的均等又可以發(fā)揮每個(gè)個(gè)體的潛能，從而最大程度推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。

在政府的職能體系中，政府的作用邊界和范圍已經(jīng)大大擴(kuò)展了。政府不但提供純粹的公共物品，而且提供準(zhǔn)公共物品和保障基本人權(quán)的私有物品。政府規(guī)模的擴(kuò)大也使得政府面臨越來(lái)越重的財(cái)政壓力，政府不得為不斷增加的社會(huì)福利需求埋單。因此，從20世紀(jì)80年代開始，西方各國(guó)開始了重塑政府的改革運(yùn)動(dòng)，通過(guò)民營(yíng)化等改革，將一些公共服務(wù)外包給市場(chǎng)和社會(huì)，從而提高公共服務(wù)的績(jī)效，減輕政府的財(cái)政壓力，由此政府在公共服務(wù)中的角色出現(xiàn)新的變化，在很多公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不再直接提供，而成為間接提供者和組織者。

從上述政府在公共服務(wù)中角色變遷的簡(jiǎn)要回顧中，可以發(fā)現(xiàn)政府角色的如下幾個(gè)特征：首先，隨著社會(huì)的發(fā)展，政府在公共服務(wù)中擔(dān)負(fù)越來(lái)越重大的責(zé)任。對(duì)政府在公共服務(wù)中重要性的認(rèn)識(shí)，并沒(méi)有隨著新古典自由主義和公共選擇理論的流行而降低。其次，政府對(duì)公共服務(wù)的責(zé)任，并不意味著所有的公共服務(wù)都需要政府直接提供，政府在公共服務(wù)中可以通過(guò)創(chuàng)設(shè)一定的機(jī)制，吸納市場(chǎng)和社會(huì)的力量參與到公共服務(wù)中，從而在最大程度上調(diào)動(dòng)各種主體的積極性。

（二）公共服務(wù)的供給模式

在一個(gè)公共服務(wù)提供體系中，通常認(rèn)為有三種主要力量：國(guó)家、市場(chǎng)和志愿部門。

公共服務(wù)提供的三種力量②Schick A.Modernizing the State：Restructuring China’s PSUs Delivering Public Services[R].Prepared forWorld Bank，2004.

不同國(guó)家由于政治結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境、文化和歷史發(fā)展等的差異，這三種力量在不同的國(guó)家和地區(qū)的作用能力是不同的。比如，美國(guó)的志愿部門在很多公共服務(wù)提供中發(fā)揮巨大作用，而中國(guó)的公共服務(wù)則很少依賴志愿部門。但一般認(rèn)為，這三種力量的相互補(bǔ)充與合作，共同構(gòu)成一個(gè)社會(huì)的公共服務(wù)提供體系。尤其是現(xiàn)代社會(huì)，其公共服務(wù)表現(xiàn)出越來(lái)越復(fù)雜、需求越來(lái)越多元的局面，單純依賴任何一種力量都無(wú)法解決復(fù)雜的公共服務(wù)需求問(wèn)題，因此，必須尋求一種復(fù)合的公共服務(wù)供給模式。

在公共服務(wù)提供模式選擇的理論認(rèn)識(shí)中，對(duì)政府生產(chǎn)和提供兩者的區(qū)分大大擴(kuò)展了對(duì)政府提供方式的理解。早在1959年，馬斯格雷夫就指出：“公共需求的供給……和公共生產(chǎn)的管理不是一致的”。③Musgrave R.The Theory of Public Finance[M].New York：McGrow-Hill，1959：15.1961年，奧斯特羅姆等人第一次詳細(xì)闡述了生產(chǎn)和提供的關(guān)系，以及私人物品和集體物品的屬性。④Ostrom V，Tiebout CM，R.W.The Organization of Governments in Metropolitan Areas：A Theoretical Inquiry[J].American Political Science Review.1961，55：831-841.在政府的服務(wù)提供中，政府可以是某個(gè)物品或服務(wù)的提供者，但不一定是生產(chǎn)者，政府可以把某些物品或服務(wù)外包給市場(chǎng)或社會(huì)，讓他們組織生產(chǎn)，政府購(gòu)買他們的物品或服務(wù)，然后提供給社會(huì)。在這種關(guān)系中，政府就是提供者，而市場(chǎng)或社會(huì)力量就是生產(chǎn)者。對(duì)生產(chǎn)和提供的分離，使人們認(rèn)識(shí)到，政府并不需要在所有的公共物品或服務(wù)領(lǐng)域都由政府直接提供，政府可以通過(guò)一定的制度安排，最大程度調(diào)動(dòng)其他組織的積極性，從而減輕自身的負(fù)擔(dān)。因此，政府提供公共物品和服務(wù)可以有多種方式。西方國(guó)家自上世紀(jì)80年代以來(lái)的各種政府改革運(yùn)動(dòng)，也正是對(duì)各種組織力量在公共服務(wù)中的角色和相互關(guān)系的再審視。下表羅列了公共服務(wù)中幾種主要的供給模式：首先是直接提供，即政府全面負(fù)責(zé)公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給；除此之外，政府可以通過(guò)簽約的形式，由其他政府、企業(yè)或者非營(yíng)利組織來(lái)提供。而在更多的領(lǐng)域，則可以由私人自身通過(guò)生產(chǎn)或購(gòu)買服務(wù)得到解決。因此，在公共服務(wù)的提供中，需要明確政府在公共服務(wù)提供中的責(zé)任與邊界，政府并不需要提供所有的服務(wù)，但政府需要在很多公共服務(wù)中承擔(dān)責(zé)任。而且，在公共服務(wù)提供中，不同的制度和組織環(huán)境，政府可以采用不同的提供模式，政府并不一定在需要承擔(dān)責(zé)任的公共服務(wù)領(lǐng)域都親力親為。因此，公共服務(wù)的提供模式需要考慮社會(huì)其他的組織和制度環(huán)境來(lái)選擇可行的政策工具。

公共服務(wù)的提供模式

下面的分析要闡明，中國(guó)的公共服務(wù)提供，如何在可能的模式里進(jìn)行策略和制度的選擇。

二、中國(guó)公共服務(wù)中的政府、事業(yè)單位和非營(yíng)利組織力量

西方發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，政府需要在公共服務(wù)中承擔(dān)主要責(zé)任。而中國(guó)政府在公共服務(wù)體系中的角色，經(jīng)歷了由過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的大包大攬到改革開放以后推動(dòng)公共服務(wù)領(lǐng)域以減負(fù)為目標(biāo)的改革，然后到近些年來(lái)對(duì)公共服務(wù)體系建設(shè)責(zé)任的重新審視等幾個(gè)階段。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，公共服務(wù)的提供由政府及政府所屬的企業(yè)和事業(yè)單位完成。在這一體系中，政府扮演著主導(dǎo)性的角色。政府控制了幾乎所有的公共服務(wù)資源，而服務(wù)對(duì)象則根據(jù)公民的身份被劃分為多種類型。除了政府直接提供公共服務(wù)，由政府所屬的事業(yè)單位在公共服務(wù)提供中也扮演著非常重要的角色。事業(yè)單位是由國(guó)家機(jī)關(guān)主辦或者由其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。①1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，首次從法律上將事業(yè)單位定義為“國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)組織”。而作為公共服務(wù)另一提供主體的非營(yíng)利組織，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府的絕對(duì)主導(dǎo)，使其無(wú)法獲得生長(zhǎng)空間，因此，非營(yíng)利組織在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代作用很小。

改革開放以后，中國(guó)開始了一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的改革。公共服務(wù)體系也開始隨著各種體制的改革而重新調(diào)整。其中最重要的調(diào)整表現(xiàn)為政府對(duì)事業(yè)單位的改革和作為公共服務(wù)提供新生力量的非營(yíng)利組織的發(fā)展。從20世紀(jì)80年代開始，國(guó)家對(duì)事業(yè)單位先行“放權(quán)讓利”，轉(zhuǎn)換事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)機(jī)制，促使事業(yè)單位面向市場(chǎng)提供服務(wù)。后來(lái)，國(guó)家又鼓勵(lì)部分事業(yè)單位自收自支，實(shí)行企業(yè)化管理，完全通過(guò)市場(chǎng)獲取資源。市場(chǎng)化改革的極端形式是通過(guò)改制，使部分事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，允許各種所有制企業(yè)以商業(yè)化的運(yùn)作方式生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)公共事業(yè)的產(chǎn)品與服務(wù)。80年代開始的改革使事業(yè)單位增加了預(yù)算外收入，從而減輕了政府負(fù)擔(dān)。但這一過(guò)程存在兩個(gè)問(wèn)題：政府減少了對(duì)事業(yè)單位的撥款，而讓事業(yè)單位以商業(yè)化的方式增加收入，這實(shí)際轉(zhuǎn)嫁了公共服務(wù)的支付主體，服務(wù)對(duì)象或者公民在公共服務(wù)中不得不增加公共服務(wù)的開支。這也直接導(dǎo)致了后來(lái)社會(huì)所抱怨的醫(yī)療、教育等領(lǐng)域的問(wèn)題。②截止2005年底的統(tǒng)計(jì)，1992～2004年，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)約5倍，而個(gè)人繳納的學(xué)雜費(fèi)增長(zhǎng)高達(dá)25倍。1997年政府財(cái)政預(yù)算的衛(wèi)生支出522億元，2004年為1117億元，增長(zhǎng)2.1倍，同期居民個(gè)人衛(wèi)生費(fèi)用支出卻從1997年的1925億元猛增至2003年的3679億元，年均增長(zhǎng)15％，高于GDP增長(zhǎng)，占醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用總份額在53％～60％之間（見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《：中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2006》，第823、882頁(yè)）。另外，這種改革盡管增加了事業(yè)單位的營(yíng)收，但對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管和考核并未改進(jìn)，因此事業(yè)單位的改革并沒(méi)有提高公共服務(wù)的效率。從總體上說(shuō)，80年代以后的事業(yè)單位改革，從公共服務(wù)供給而言是不成功的。與事業(yè)單位改革相呼應(yīng)的，是改革開放以來(lái)新興公共服務(wù)提供主體非營(yíng)利組織的興起。自1970年代末以來(lái)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，為非營(yíng)利組織發(fā)展創(chuàng)造了更為寬松的發(fā)展環(huán)境。1989年，全國(guó)非營(yíng)利組織僅有4446個(gè)，2007年底發(fā)展到38.7萬(wàn)個(gè)，年均增長(zhǎng)45％。據(jù)民政部的最新統(tǒng)計(jì)，截至2007年底，全國(guó)非營(yíng)利組織吸納社會(huì)各類人員就業(yè)456.9萬(wàn)人；形成固定資產(chǎn)總值682億元；收入合計(jì)1343.6億元；各類費(fèi)用支出900.2億元；2007年非營(yíng)利組織增加值為307.6億元，占服務(wù)業(yè)的比重為0.32％。全國(guó)共有社會(huì)團(tuán)體21.2萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位17.4萬(wàn)個(gè)?；饡?huì)1340個(gè)。③國(guó)家民間組織管理局中國(guó)社會(huì)組織網(wǎng).http：//www.chinanpo.gov.cn/web/showBulltetin.do?id=30672＆dictionid=2201＆catid=快速增長(zhǎng)的非營(yíng)利組織在公共服務(wù)中承擔(dān)越來(lái)越多的責(zé)任。但是，由于體制與歷史環(huán)境等原因，非營(yíng)利組織在公共服務(wù)供給體系中所發(fā)揮的作用較其數(shù)量而言仍然顯得十分弱小。

進(jìn)入本世紀(jì)后，政府開始重新審視自身在公共服務(wù)體系建設(shè)中的責(zé)任。十六大以來(lái)，中央提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大決定。政府正在重新認(rèn)識(shí)自己在公共服務(wù)中的責(zé)任。政府希望在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，加強(qiáng)公共服務(wù)建設(shè)，推動(dòng)公共服務(wù)的均等化。在這一思想指導(dǎo)下，政府開始重新評(píng)估教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域的政府責(zé)任范圍，并開始推動(dòng)新一輪的更加公平的公共服務(wù)體制改革。不過(guò)，這一進(jìn)程目前只是剛剛開始，目前政府、事業(yè)單位和非營(yíng)利組織的各種力量在公共服務(wù)體系中到底處于什么樣的地位，擔(dān)當(dāng)什么角色、相互之間如何互動(dòng)等，都缺乏清晰的結(jié)構(gòu)認(rèn)識(shí)。未來(lái)的改革需要在公共服務(wù)目標(biāo)明晰的基礎(chǔ)上，推動(dòng)多方面的相關(guān)改革。

可見(jiàn)，建國(guó)以來(lái)的公共服務(wù)體系，經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的全能政府到改革開放以后的減負(fù)改革，再到新世紀(jì)政府公共服務(wù)責(zé)任的回歸等歷程。

從總體上說(shuō)，今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，政府及其所屬事業(yè)單位都是公共服務(wù)提供的主要力量，非營(yíng)利組織在整個(gè)的公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)中則相對(duì)弱小。

不過(guò)，我們的研究不能回避在公共服務(wù)提供中非營(yíng)利組織與事業(yè)單位的相互關(guān)系問(wèn)題。有很多研究對(duì)此提出改革方案。這種服務(wù)體系的格局會(huì)隨改革與社會(huì)的發(fā)展而變化嗎?在關(guān)于事業(yè)單位改革的一些研究報(bào)告中，不同的報(bào)告給出了不同的結(jié)論。比如，由成思危主持的研究報(bào)告在公共物品和私人物品區(qū)分的基礎(chǔ)上，認(rèn)為需要把不生產(chǎn)公共物品的事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，同時(shí)把與公共物品提供有關(guān)的事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為可由政府或民營(yíng)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。政府應(yīng)負(fù)擔(dān)起管理和運(yùn)作純公益性非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的主要責(zé)任，而準(zhǔn)公益性非營(yíng)利機(jī)構(gòu)應(yīng)主要由民間機(jī)構(gòu)運(yùn)作。而由葛延風(fēng)主持的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組則認(rèn)為，政府應(yīng)擔(dān)負(fù)社會(huì)服務(wù)的責(zé)任，盡管非營(yíng)利機(jī)構(gòu)能參與服務(wù)的提供，但改革者應(yīng)該對(duì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)提供服務(wù)這一制度創(chuàng)新構(gòu)想保持適度謹(jǐn)慎的態(tài)度?？萍疾空n題組在關(guān)于政府與非營(yíng)利組織主次問(wèn)題上也認(rèn)為，政府在公共服務(wù)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任，但不否認(rèn)政府可以向非營(yíng)利組織購(gòu)買服務(wù)，以彌補(bǔ)政府提供的不足。世界銀行的研究報(bào)告也認(rèn)為，中國(guó)在選擇服務(wù)提供者方面面臨著很多制約因素。非營(yíng)利機(jī)構(gòu)還比較弱小，近期內(nèi)不大可能在服務(wù)提供中發(fā)揮很大作用。①世界銀行東亞和太平洋地區(qū)減貧與經(jīng)濟(jì)管理局.中國(guó)：深化事業(yè)單位改革，改善公共服務(wù)提供[M].中信出版社，2005：56.因此，除了成思危主持的以非營(yíng)利機(jī)構(gòu)為中心的改革建議，各方都基本認(rèn)同今后政府依然是公共服務(wù)提供的主導(dǎo)力量。這也意味著事業(yè)單位改革并不是完全變成非營(yíng)利組織，而是在提高其效率的基礎(chǔ)上發(fā)展更為多元的公共服務(wù)提供主體。既然如此，相對(duì)弱小的非營(yíng)利組織與龐大的事業(yè)單位在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)都將是長(zhǎng)期共存的，非營(yíng)利組織不可能代替事業(yè)單位的角色。而且，從全球的經(jīng)驗(yàn)看，很多國(guó)家的基礎(chǔ)公共服務(wù)是由政府來(lái)提供的。在日本、挪威、英國(guó)等許多國(guó)家都有這樣一類組織，有的稱為“特殊法人”或“公法人”，這些組織百分之百的資源來(lái)源于政府財(cái)政，按照政府的要求，遵循相關(guān)法規(guī)，為社會(huì)提供公共服務(wù)。

三、構(gòu)建公共服務(wù)的多元組織框架：改革路徑選擇

政府面臨著越來(lái)越多的公共服務(wù)挑戰(zhàn)。在復(fù)雜而多元的公共服務(wù)需求下，政府疲于應(yīng)付，它既要解決傳統(tǒng)領(lǐng)域如教育、醫(yī)療和社會(huì)保障的公共服務(wù)問(wèn)題，又要為新增加的服務(wù)投入更多的資源和精力。因此政府的公共服務(wù)成本不斷攀升，這對(duì)政府的管理又構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)。

解決之道是必須改變過(guò)去的傳統(tǒng)思維，重新調(diào)整公共服務(wù)結(jié)構(gòu)。不但要優(yōu)化政府自身的能力和結(jié)構(gòu)，而且要重新界定政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系。

中國(guó)的公共服務(wù)體系需要重新構(gòu)建各種非營(yíng)利組織、事業(yè)單位和政府的關(guān)系，將各種組織統(tǒng)一納入到公共服務(wù)的提供體系中，從而構(gòu)建一個(gè)全新的合作多元的公共服務(wù)框架。

邁向這一進(jìn)程存在哪些阻礙?核心需要解決四個(gè)問(wèn)題：（1）明確政府在公共服務(wù)中的責(zé)任與角色；（2）將公共服務(wù)進(jìn)行分類，明確哪些服務(wù)是基礎(chǔ)類的，哪些服務(wù)是非基礎(chǔ)類的。政府要重點(diǎn)承擔(dān)基礎(chǔ)類的公共服務(wù)，在這些領(lǐng)域的事業(yè)單位由于基數(shù)龐大，難以完全轉(zhuǎn)變?yōu)榉菭I(yíng)利組織，因此需要保留這些領(lǐng)域的事業(yè)單位。而且應(yīng)當(dāng)以開放的姿態(tài)，允許非政府的民辦非企業(yè)單位的進(jìn)入。同時(shí)在非基礎(chǔ)領(lǐng)域進(jìn)行事業(yè)單位的改革，將其改為民非等非營(yíng)利組織。（3）確定非營(yíng)利組織的法人地位。在法律上明確區(qū)分哪些組織屬于非營(yíng)利組織法人，哪些屬于公法非營(yíng)利法人，哪些屬于私法非營(yíng)利法人。在此基礎(chǔ)上，完善非營(yíng)利組織的管理與監(jiān)督機(jī)制，從而為事業(yè)單位轉(zhuǎn)型和公私合作創(chuàng)造制度環(huán)境。（4）將事業(yè)單位和相關(guān)領(lǐng)域公共服務(wù)的非營(yíng)利組織統(tǒng)一納入公共服務(wù)的管理體系。政府不但要支持事業(yè)單位，還要通過(guò)一定的項(xiàng)目撥款和財(cái)政撥款，與各種非營(yíng)利組織開展合作。

（一）公共服務(wù)中的政府責(zé)任與角色

在公共服務(wù)提供中，政府一直面臨著一種困境：如何在有限的公共財(cái)政約束下提供更多的公共服務(wù)?盡管目前中國(guó)政府的財(cái)政收入遠(yuǎn)快于 GDP的增長(zhǎng)。但目前的財(cái)政收入和財(cái)政結(jié)構(gòu)都無(wú)法完全滿足公共服務(wù)的需求。①陳昌盛，蔡躍洲.中國(guó)政府公共服務(wù)：體制變遷與地區(qū)綜合評(píng)估[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2007：1.一方面，越來(lái)越多的公共服務(wù)需求使得政府財(cái)政面臨日益嚴(yán)重的財(cái)政壓力；另一方面，中央和地方在財(cái)權(quán)與事權(quán)的不配套使得地方政府承擔(dān)了過(guò)多的公共服務(wù)事務(wù)。因此，在公共服務(wù)體系上，政府必須考慮如何在有限的財(cái)政范圍內(nèi)，通過(guò)體制和機(jī)制創(chuàng)新，提供更多的公共服務(wù)。前面關(guān)于公共服務(wù)的提供模式說(shuō)明，政府可以有多種提供模式可供選擇。在公共服務(wù)的提供中，政府有多種角色：（1）政府可以作為私營(yíng)部門提供服務(wù)的規(guī)范者。（2）政府可以作為訂約人，與私營(yíng)實(shí)體或非營(yíng)利組織訂立合同，向這些實(shí)體購(gòu)買公共服務(wù)；（3）政府也可以像過(guò)去一樣，在一些公共服務(wù)領(lǐng)域，由政府直接提供公共服務(wù)。

因此，在目標(biāo)導(dǎo)向上，政府一方面需要擔(dān)負(fù)更多的公共服務(wù)責(zé)任；而另一方面，在制度上政府可以通過(guò)多種機(jī)制創(chuàng)新，吸納企業(yè)和非營(yíng)利組織參與到公共服務(wù)體系中，政府在其中是規(guī)劃與協(xié)調(diào)的角色。

（二）區(qū)分基礎(chǔ)類公共服務(wù)與非基礎(chǔ)類公共服務(wù)

在過(guò)去政府的公共服務(wù)體系中，對(duì)公共服務(wù)的類型并沒(méi)有嚴(yán)格的區(qū)分。這集中表現(xiàn)在由政府提供財(cái)政支持的事業(yè)單位的龐雜多樣。事業(yè)單位既有具有行政管理職能的機(jī)構(gòu)，也有提供純粹公共物品的組織，還有可以完全自收自支的企業(yè)。因此，下一步的改革除了對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行分類改革和管理，還需要政府明確公共服務(wù)的性質(zhì)。政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)承擔(dān)無(wú)法市場(chǎng)化和社會(huì)化，必須由政府擔(dān)負(fù)的公共服務(wù)內(nèi)容。這就需要對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行區(qū)分，將公共服務(wù)區(qū)分為基礎(chǔ)類公共服務(wù)和非基礎(chǔ)類公共服務(wù)。其劃分的標(biāo)準(zhǔn)是“公共性”、“全民性”和“保障基本人權(quán)”的需要。凡是具有這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)內(nèi)容，都屬于基礎(chǔ)類的公共服務(wù)，需要政府重點(diǎn)承擔(dān)其責(zé)任。公共性意味著這些公共服務(wù)在經(jīng)濟(jì)學(xué)里屬于公共物品，無(wú)法排除不付費(fèi)者消費(fèi)，因此市場(chǎng)沒(méi)有提供這些物品和服務(wù)的激勵(lì)。全民性意味著不分地域差別，所有公民都必須享受的公共服務(wù)。保障基本人權(quán)意味著，盡管有些物品或服務(wù)可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制解決，但很多弱勢(shì)群體無(wú)力購(gòu)買這些物品或服務(wù)。教育、醫(yī)療、社會(huì)保障，便是符合上述三個(gè)特征的公共服務(wù)，因此屬于基礎(chǔ)類的公共服務(wù)，這些領(lǐng)域政府需要擔(dān)負(fù)更多的責(zé)任。當(dāng)然，這并不意味這些公共服務(wù)必須由政府直接提供，在政府主導(dǎo)下，依然可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓市場(chǎng)或非營(yíng)利組織參與到服務(wù)提供中。比如，即將推行的新一輪醫(yī)療體制改革，其思路是將很多醫(yī)院由過(guò)去的公辦事業(yè)單位民營(yíng)化，將其改為民非或營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)。政府通過(guò)建立醫(yī)療保險(xiǎn)制度，讓用者付費(fèi)、政府補(bǔ)貼的形式，推動(dòng)各種形式醫(yī)療機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)，從而改善醫(yī)療績(jī)效。而其他的諸如公交、傳媒、合作社等，都屬于非基礎(chǔ)類公共服務(wù)，政府可以考慮更大程度地推動(dòng)市場(chǎng)化和社會(huì)化，在這些領(lǐng)域政府減少財(cái)政支出。

（三）為部分事業(yè)單位轉(zhuǎn)為非營(yíng)利組織提供法律基礎(chǔ)

除了上述對(duì)政府角色和公共服務(wù)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，政府還需要改進(jìn)公共服務(wù)提供主體的角色和關(guān)系結(jié)構(gòu)。其核心是重新構(gòu)建事業(yè)單位、非營(yíng)利組織和政府的關(guān)系。

首先需要對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行改革。從理論上分析，事業(yè)單位可以有三種轉(zhuǎn)變路徑：轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)；轉(zhuǎn)變?yōu)榉菭I(yíng)利機(jī)構(gòu)；轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務(wù)類事業(yè)單位或社會(huì)中介機(jī)構(gòu)（如2001年底啟動(dòng)的浙江省事業(yè)單位改革，根據(jù)不同職能、性質(zhì)和任務(wù)，把事業(yè)單位分為四類：監(jiān)督管理類、社會(huì)公益類、中介服務(wù)類和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類，并依類進(jìn)行改革。并且在財(cái)政管理體制上進(jìn)行了相應(yīng)的改革）。

對(duì)于政府公共服務(wù)體系而言，最重要的是關(guān)于事業(yè)單位和非營(yíng)利組織的關(guān)系問(wèn)題。關(guān)于事業(yè)單位轉(zhuǎn)為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的可能性，存在一個(gè)法律問(wèn)題，就是目前我們的法人類別還沒(méi)有單獨(dú)的非營(yíng)利組織法人。根據(jù)1986年頒布的民法通則，可以分為四種法人：企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體。在這四種法人類型中，后三種都不是營(yíng)利性的。但是，民法通則并沒(méi)有對(duì)這種非營(yíng)利性的法人做出細(xì)致區(qū)分。而且，90年代以來(lái)新出現(xiàn)的民辦非企業(yè)單位在這四種法人類型中找不到自己的位置。盡管在服務(wù)提供的性質(zhì)上，民非和事業(yè)單位具有相似性，但民非不屬于事業(yè)單位，其管理也和事業(yè)單位完全不同。民非的編制也很混亂，基本上都不是事業(yè)單位編制。民非也不屬于社團(tuán)，根據(jù)1989年的社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例，社團(tuán)分為四種類型：學(xué)術(shù)性社團(tuán)、行業(yè)性社團(tuán)、聯(lián)合性社團(tuán)和專業(yè)性社團(tuán)。民非不屬于這四種社團(tuán)的任何一種。

目前的法律體系一方面不能解決民非的法人地位問(wèn)題，另一方面，也沒(méi)有進(jìn)行明確的公—私區(qū)分，這和西方或者很多國(guó)家的法律體系是不同的。在大陸法系中，將法人分為公法人和私法人，以及財(cái)團(tuán)法人和社團(tuán)法人。一般認(rèn)為，凡是依照公法規(guī)范設(shè)立的法人為公法人，如依行政法設(shè)立的各種政府機(jī)關(guān)。公法人又可分為公法公司法人、公法財(cái)團(tuán)法人和公法機(jī)構(gòu)法人。凡是依照私法設(shè)立的法人為私法人，如依公司法設(shè)立的公司企業(yè)。至于私法人，根據(jù)其構(gòu)造之不同，又分為社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人。私法人依據(jù)是否以營(yíng)利為目的，又可分為營(yíng)利法人與非營(yíng)利法人（見(jiàn)表）。

法人的分類①Ge Y.Nonprofit Organizations＆The Reform of China’s Public Institutions.[J].International Journal of Civil Society Law.2004（1）：28.

因此，有必要解決民非的法人身份問(wèn)題。如果能確定民非是不以營(yíng)利為目的的非營(yíng)利組織法人，那么事業(yè)單位的一部分可以轉(zhuǎn)為這種法人，其財(cái)產(chǎn)和管理按照非營(yíng)利組織法人管理。比如，波蘭在這方面的改革就是相對(duì)成功的案例。目前波蘭的醫(yī)院是獨(dú)立核算、獨(dú)立運(yùn)作的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，采取與國(guó)家醫(yī)療保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)簽約的方式為公眾提供醫(yī)療服務(wù)，政府給予稅收減免，并對(duì)醫(yī)院收入的使用作嚴(yán)格限制。

目前一些地方政府在這方面的探索是將事業(yè)單位轉(zhuǎn)為民非，而人員由原來(lái)的事業(yè)編制變?yōu)槠髽I(yè)編制。湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革便是這種探索的案例。②王愛(ài)國(guó).鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革：“瘦身”、“變臉”、“織網(wǎng)”[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì).2007（5）.湖北的改革，表明了事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)槊穹堑目赡苄?。這一改革是對(duì)非基礎(chǔ)類公共服務(wù)事業(yè)單位的改革，保留了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中小學(xué)、衛(wèi)生院等基礎(chǔ)類公共服務(wù)事業(yè)單位。因此，改革之前政府就已經(jīng)明確了自身所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任。

從目前來(lái)看，湖北的改革是在既有的制度框架下進(jìn)行的，它沒(méi)能解決民非的法人身份，盡管目前的民非在民政部門登記都作為民非法人，但實(shí)際上法律地位不能明確。該改革也不能使這些民非相互競(jìng)爭(zhēng)，目前政府只是在財(cái)政上將事業(yè)編制人員變?yōu)槠髽I(yè)編制，從而減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。不過(guò)，總體而言，未來(lái)將一些非基礎(chǔ)類的事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)橄衩穹沁@種非營(yíng)利性組織，是改革的方向之一。同時(shí)，在這一進(jìn)程中需要法律制度等方面的配套改革。

（四）構(gòu)建政府平等面向非營(yíng)利組織與事業(yè)單位購(gòu)買服務(wù)的制度平臺(tái)

如果能夠明確非營(yíng)利組織的非營(yíng)利法人地位，那么盡管公共服務(wù)領(lǐng)域中有公辦的事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位（世界銀行的報(bào)告建議將民非改稱民辦事業(yè)單位）。但這兩種組織都是非營(yíng)利的。

在這一架構(gòu)下，政府在資金撥付上就不應(yīng)該只撥向公辦事業(yè)單位，而應(yīng)同時(shí)顧及其他非營(yíng)利組織，向這些組織提供資金支持，以使其提供政府所希望的公共服務(wù)。因?yàn)槊褶k非營(yíng)利組織也是非營(yíng)利法人，其經(jīng)費(fèi)不能分配給成員，也不能分紅。所以政府向這些機(jī)構(gòu)撥錢并不是公有資金的流失，而是讓社會(huì)參與公共服務(wù)的提供。比如像美國(guó)這樣的發(fā)達(dá)國(guó)家，非營(yíng)利組織在很大程度上依賴于政府部門。從1980年至今，美國(guó)政府對(duì)非營(yíng)利組織的直接資助一直占到其總收入的30％左右，還有聯(lián)邦稅收的豁免、對(duì)私人公司和個(gè)人慈善捐款的減稅等，以及州政府對(duì)非營(yíng)利組織所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、銷售稅等的減免，這就形成了數(shù)目龐大的補(bǔ)貼。

目前一些地方政府的改革已經(jīng)朝著有利于平等購(gòu)買服務(wù)的方向發(fā)展。比如，在社區(qū)層面，上海普陀區(qū)長(zhǎng)壽路街道辦事處成立了社區(qū)民間組織服務(wù)中心。該中心協(xié)調(diào)各種社區(qū)非營(yíng)利組織的活動(dòng)，推動(dòng)民眾對(duì)非營(yíng)利組織的認(rèn)識(shí)，支持各類非營(yíng)利組織開展公共服務(wù)項(xiàng)目。同時(shí)，街道設(shè)立政府購(gòu)買服務(wù)的專項(xiàng)資金150萬(wàn)元，從資金上對(duì)社區(qū)公益性非營(yíng)利組織實(shí)行分類扶持，通過(guò)項(xiàng)目征集、項(xiàng)目引領(lǐng)、信息咨詢服務(wù)及購(gòu)買性、委托性、獎(jiǎng)勵(lì)性等促進(jìn)機(jī)制，加強(qiáng)服務(wù)與引導(dǎo)，以支持社區(qū)非營(yíng)利組織的發(fā)展。在教育領(lǐng)域，一些地方政府也開始嘗試向一些非營(yíng)利組織如民辦學(xué)校提供部分資金。比如，浙江的杭州和寧波政府都給民辦學(xué)校一定的資金支持。2006年9月，寧波出臺(tái)了《寧波市民辦教育促進(jìn)條例》，里面明確規(guī)定：“對(duì)實(shí)施義務(wù)教育和中等職業(yè)教育的民辦學(xué)校，按本市戶籍學(xué)生人數(shù)，給予不少于相對(duì)應(yīng)的公辦學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)1/4的補(bǔ)助?！?/p>

但是，目前一些地方政府的有益嘗試并不表示政府在公共服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)建立了與非營(yíng)利組織普遍的購(gòu)買服務(wù)的合作關(guān)系。相對(duì)于上述個(gè)案而言，更為普遍的是非營(yíng)利組織在公共服務(wù)領(lǐng)域被政策邊緣化，不能得到公平對(duì)待。目前政府面向非營(yíng)利組織的資金支持，并不是制度化的。政府對(duì)非營(yíng)利組織的撥款存在一定的隨意性，沒(méi)有相應(yīng)的制度法律可以遵循。而2002年由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《政府采購(gòu)法》，也主要是面向企業(yè)的，盡管法律也包括服務(wù)，但實(shí)際上政府很少按照該法律規(guī)定面向非營(yíng)利組織購(gòu)買服務(wù)的。而在美國(guó)，聯(lián)邦政府國(guó)內(nèi)援助目錄（Catalogue of Federal Domestic Assistance）對(duì)非營(yíng)利組織參與的范圍有明確的規(guī)定。該目錄規(guī)定所列的988個(gè)單獨(dú)的聯(lián)邦目錄中有564個(gè)允許非營(yíng)利組織參與。①萊斯特·M·薩拉蒙.公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國(guó)家中政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系[M].商務(wù)印書館，2008：91.因此，從根本上說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)真正的政府向非營(yíng)利組織購(gòu)買服務(wù)，需要在法律上明確非營(yíng)利組織作為承接主體的地位，從過(guò)去政府經(jīng)費(fèi)“以錢養(yǎng)人”向未來(lái)的“以錢養(yǎng)事”的轉(zhuǎn)變。讓各種事業(yè)單位和非營(yíng)利組織在公共服務(wù)中參與競(jìng)爭(zhēng)政府的經(jīng)費(fèi)，從而構(gòu)建一個(gè)政府與各種非營(yíng)利機(jī)構(gòu)合作提供公共服務(wù)的公平制度平臺(tái)。

當(dāng)然，公平制度平臺(tái)的創(chuàng)建并不只是明確非營(yíng)利組織在公共服務(wù)中的地位。由于過(guò)去管理體制的問(wèn)題，目前政府與事業(yè)單位之間的聯(lián)系往往存在部門差異。各種經(jīng)費(fèi)也存在于不同政府部門。要使這些政府經(jīng)費(fèi)成為公平的公共服務(wù)購(gòu)買，同樣需要?jiǎng)?chuàng)新政府管理體制的平臺(tái)，從而讓所有的公共服務(wù)組織在同一框架里接受政府的支持。這對(duì)政府改革來(lái)說(shuō)，還有很長(zhǎng)的路要走。

總體而言，政府需要推動(dòng)一個(gè)事業(yè)單位和其他非營(yíng)利組織聯(lián)合提供公共服務(wù)的制度框架。在這一過(guò)程中，需要在政府主導(dǎo)作用的前提下，對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行分類管理，并推動(dòng)事業(yè)單位的改革和非營(yíng)利組織的發(fā)展。通過(guò)制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建一個(gè)事業(yè)單位、非營(yíng)利組織和政府相互補(bǔ)充與合作的、多元的公共服務(wù)組織框架。□