□ 潘明策

公共財政促進科技創(chuàng)新績效研究
——來自鄞州企業(yè)轉型升級的經驗論證

□ 潘明策*

公共財政的“四兩拔千斤”作用,使科技創(chuàng)新成為經濟增長和企業(yè)轉型升級的強力引擎。本文從鄞州區(qū)科技創(chuàng)新的概況入手,從總量、結構兩方面分析了鄞州財政科技投入的現狀,然后應用CES模型分析公共財政促進科技創(chuàng)新的作用,并從縱向和結構二個角度應用數據包絡分析方法對公共財政促進科技創(chuàng)新的績效進行評價,最后根據縱向以及結構評價結果,發(fā)現鄞州區(qū)公共財政促進科技創(chuàng)新的績效問題,并提出相應的改進建議。

公共財政;科技創(chuàng)新;績效評價

國內對于公共財政促進科技創(chuàng)新的研究主要包括以下幾個方面:一是純理論式的對熊彼特創(chuàng)新的二個假說、科技創(chuàng)新R&D模型及其他創(chuàng)新的檢驗、國家創(chuàng)新理論,如傅家驥介紹了技術創(chuàng)新系統、柳卸林提出21世紀的中國技術創(chuàng)新系統、趙玉林提出基于技術創(chuàng)新的制度創(chuàng)新;二是對國際創(chuàng)新型國家實行國家創(chuàng)新激勵政策的經驗介紹,如賈康、王朝才、徐博等的研究;三是對各項財政政策對科技創(chuàng)新的影響,如稅收優(yōu)惠政策、政府補貼、政府采購對科技創(chuàng)新促進作用的研究,如夏杰長、尚鐵力從稅收政策角度的分析;四是對財政支持創(chuàng)新路徑和相關方法的討論,這其中包括政府對不同規(guī)模、不同所有制的企業(yè)、不同產業(yè)、不同區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境的創(chuàng)新促進作用,以及FDI政策對我國創(chuàng)新作用的探討,如吳敬璉、林毅夫對我國經濟創(chuàng)新路徑的研究、朱平芳對財政政策支持下FDI政策的討論、中國科技發(fā)展戰(zhàn)略研究小組關于各地區(qū)創(chuàng)新能力的研究;五是從新增長理論出發(fā)對創(chuàng)新政策的制定與實施的研究,如郭箭對技術創(chuàng)新的演化特征與有效技術創(chuàng)新政策的制定及實施的討論;六是關于如何提高財政對科技創(chuàng)新支出績效的討論,如財政部財政科學研究所的一些課題報告。劉窮志構建了公共支出激勵自主創(chuàng)新的理論模型,實證分析結論認為,公共支出是激勵一國自主創(chuàng)新的有效途徑,存在一個激勵自主創(chuàng)新的公共支出最優(yōu)規(guī)模,建議要大力增加財政投入,提高財政資金使用效率,更有效地激勵國家自主創(chuàng)新。

國內外相關學者從不同的層面、不同的角度就財政政策對科技創(chuàng)新的推動作用進行了深入研究,但并沒有就此問題構建成一個完整的、能被普遍接受的理論體系,許多問題仍需要更為深入研究。而本文側重于個案,研究財政促進科技創(chuàng)新的績效評價。

一、公共財政促進鄞州科技創(chuàng)新的現狀分析

政府的引導、政策的支持是驅動企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的外力所在。在經濟轉型升級時期,財政支出的方向常常會選擇以激勵傳統產業(yè)進行技術創(chuàng)新和支持高新技術產業(yè)以培育新的經濟增長點,如果政府不在這些領域引導投資,就會出現企業(yè)技術升級動力不足,或者對經濟運行的瓶頸制約,或者缺乏對經濟增長的有力支持。

(一)鄞州科技創(chuàng)新概況

撤縣建區(qū)以來,鄞州區(qū)把推進自主創(chuàng)新、構建區(qū)域創(chuàng)新體系作為重大戰(zhàn)略選擇,深入實踐高新技術產業(yè)化和傳統產業(yè)高新化兩輪驅動“鄞州模式”,推進了經濟優(yōu)化發(fā)展,科技綜合實力、進步水平全省第一,向著建設創(chuàng)新型城區(qū)的目標不斷邁進。

1.不斷強化政策導向,大力營造“創(chuàng)新生態(tài)”

近年來,鄞州區(qū)創(chuàng)新出臺了《科技型苗子企業(yè)管理實施辦法》、《關于加快我區(qū)軟件產業(yè)發(fā)展的實施意見》、《鄞州區(qū)動漫產業(yè)獎勵補助資金使用管理辦法(試行)》、《科技企業(yè)孵化器畢業(yè)企業(yè)認定與若干政策意見》等一系列科技政策,發(fā)揮政策引導作用,使依靠科技創(chuàng)新提高企業(yè)競爭力、促進區(qū)域經濟發(fā)展進一步成為全社會共識。同時大幅增加科技經費投入,形成了以政府投入為引導、企業(yè)投入為主體、社會廣泛參與的多元化科技投入體系。

2.積極探索鄞州模式,全力打造“創(chuàng)新高地”

一是發(fā)展高新產業(yè),加速經濟結構調整。全力推進高新技術產業(yè)“2+3”工程,培育光機電一體化、新材料兩大主導產業(yè),重點扶持電子信息、生物醫(yī)藥和節(jié)能環(huán)保三大特色產業(yè),憑借高新產品技術含量、市場競爭力強等優(yōu)勢,在嚴峻經濟形勢下迎難而上。2008年鄞州區(qū)實現高新技術產品產值670億元,對鄞州區(qū)工業(yè)經濟的發(fā)展引領作用明顯。同時,重抓特色產業(yè)基地培育,逐步形成新型金屬材料、計量儀表、汽車電子及零部件三大區(qū)域特色產業(yè)集群。除此之外,發(fā)揮科技型企業(yè)群體在高新技術產業(yè)中的主力軍地位,開展高新技術企業(yè)重新認定工作,2008年鄞州區(qū)共有132家企業(yè)進入高新技術企業(yè)行列。認定首批50家科技型苗子企業(yè),全力打造科技型中小企業(yè)、科技型苗子企業(yè)、高新技術企業(yè)梯隊發(fā)展格局,高新技術企業(yè)集群效應不斷顯現。二是引導產學研結合,加快培育創(chuàng)新主體。鄞州區(qū)累計各級研發(fā)機構385家,基本覆蓋各大產業(yè),成為企業(yè)技術開發(fā)、科研成果轉化的重要基地。與中科院、浙江大學等“二院十三?！苯⑷婧献麝P系,鼓勵企業(yè)與高校院所聯合共建研發(fā)機構、設立博士后工作站,解決行業(yè)內關鍵性共性技術問題。杉杉科創(chuàng)成功與哈工大聯合共建研發(fā)機構,累計擁有博士后工作站5家。三是實施專利戰(zhàn)略,強化高新技術成果產出。強化專利獎勵力度,在科技項目立項、驗收等方面納入專利指標,鄞州區(qū)累計擁有各級專利示范試點企業(yè)44家。激勵企業(yè)實施專利戰(zhàn)略,引導企業(yè)內部建立健全專利管理和保護的規(guī)章制度,鼓勵有條件的企業(yè)配備專職專利工作人員,建立專門機構。2008年鄞州區(qū)專利申請量3806件,專利授權量1505件,分別比上年增長102%和34.2%。實現了創(chuàng)新能力和創(chuàng)新活躍度的雙躍升,專利質量大幅提升。四是引進培育新興產業(yè),形成新的經濟增長點。依托中國最大原創(chuàng)動畫制作公司——上海水木動畫落戶,打造國家動漫游戲原創(chuàng)產業(yè)基地,目前基地企業(yè)研發(fā)制作空間近1.5萬平方米。促成區(qū)政府與中國工程物理研究院合作共建寧波鄞州科技創(chuàng)新孵化基地,加速新材料、節(jié)能環(huán)保等新興產業(yè)在該區(qū)的集聚步伐。打造創(chuàng)意研發(fā)、現代服務等2.5產業(yè)集聚的128創(chuàng)新產業(yè)園,注冊資金達6.8億元。此外,引進國內外有實力、有影響的軟件企業(yè),鄞州區(qū)已擁有各類軟件企業(yè)110多家,軟件產業(yè)總收入從2006年的2.63億元增加到了2008年的8.05億元。

3.完善科技創(chuàng)新體系,搭建科技進步“戰(zhàn)略依托”

一是完善科技創(chuàng)業(yè)孵化體系。鄞州區(qū)可用孵化面積8萬余平方米,并針對孵化畢業(yè)企業(yè)的落戶和跟進管理服務建立起了一套有效的運行機制,真正發(fā)揮科技企業(yè)孵化器滾動扶持科技創(chuàng)業(yè)、加快技術成果轉化的作用。此外,科技中心孵化器,杉杉科技創(chuàng)業(yè)孵化基地、鄞州青年創(chuàng)業(yè)孵化園聯合組建成立“鄞州科技企業(yè)孵化器聯合服務有限公司”,對外統一招商引資、統一宣傳推介,對內統一政策、統一協調管理。二是完善科技中介服務體系。將公共服務平臺作為政府解決企業(yè)共性難題,提供服務的主要載體,鄞州區(qū)高新生產力促進中心全面承擔該區(qū)科技項目的申報、受理、專家評估工作;“十大科技創(chuàng)新平臺”服務功能大幅提高,為企業(yè)提供專利檢索的“中國專利創(chuàng)新網”已建成35家個性化企業(yè)專利數據庫以及4家寧波特色行業(yè)專利數據庫;為申請專利提供便利的專利代理事務所;為區(qū)中小型企業(yè)提供先進的SAAS技術服務的中企新干線已擁有試點企業(yè)57家;提高科研成果交易和轉化能力的網上技術市場鄞州分市場,在線近1000家企業(yè)發(fā)布技術課題395項。三是完善創(chuàng)業(yè)風險投資體系。成功引進培育杉杉創(chuàng)業(yè)投資公司、雅戈爾創(chuàng)業(yè)投資公司、寧波恩科投創(chuàng)公司和寧波科盈投創(chuàng)公司4家創(chuàng)業(yè)投資企業(yè),注冊資金近5億元。積極引導區(qū)外風險投資資本投資鄞州孵化創(chuàng)業(yè)企業(yè),進一步加大創(chuàng)業(yè)風險投資體系規(guī)模。此外,編制《鄞州區(qū)科技創(chuàng)業(yè)風險投資指南》,為風險投資機構擇優(yōu)篩選優(yōu)質科技型項目,加快構筑民營創(chuàng)業(yè)資本為主體、政府創(chuàng)業(yè)資本為引導、創(chuàng)業(yè)資本進退靈活、運作規(guī)范的創(chuàng)業(yè)風險投資體系。

(二)鄞州區(qū)財政科技投入現狀

1.鄞州區(qū)財政科技投入總量分析

鄞州區(qū)財政科技投入總量逐年呈上升趨勢,財政預算科技經費由2005年的3500萬元增加到2009年的15340萬元,增長338%。其中,2007-2009年財政科技經費分別達到6750萬元、11850萬元、15340萬元,2006年、2008年增加的財政科技投入超過了50%,達到71.42%,75.6%,2009年,科技財政投入再次上調至29.5%,并重點增加對企業(yè)研發(fā)投入,專利產出等創(chuàng)新著力點的支持,充分發(fā)揮財政“四兩拔千金”的作用,帶動企業(yè)研發(fā)投入22.3億元。

2.鄞州區(qū)財政科技投入的結構分析

(1)按預算科目分類

2006年,因為采用新口徑進行數據統計,鄞州區(qū)財政科技投入預算科目相應發(fā)生調整,2006年之前,鄞州區(qū)財政科技投入預算科目包括:科技三項費用; 2006年之后,財政科技投入預算科目僅指科學技術。

(2)按資金來源分類

鄞州科技經費籌資額按資金來源分如表2:

表2 鄞州科技經費籌集額來源

目前,鄞州企業(yè)科技活動經費籌集的主要來源包括:企業(yè)資金、金融機構貸款和來自政府部門的資金。從表中可以看出,企業(yè)資金平均每年占科技經費籌集額的87.17%,金融機構貸款平均每年占科技經費的9.99%,政府資金平均每年占科技經費籌集額1.83%。顯示公共財政支持企業(yè)科技創(chuàng)新的投入結構相對比較合理。

圖2 鄞州區(qū)科技經費籌集來源

從圖2可以看出,鄞州科技經費投入企業(yè)資金占主導地位,且企業(yè)資金對科技的投入增長較快,伴隨鄞州科技投入總量的增加,企業(yè)資金在科技投入中逐漸發(fā)揮重要作用。同時,也說明政府在企業(yè)科技創(chuàng)新過程中的“四兩拔千斤”的作用逐步顯現,鄞州企業(yè)在激烈的市場競爭中逐步覺醒并走向成熟。

二、公共財政促進鄞州企業(yè)科技創(chuàng)新的績效評價

(一)公共財政促進企業(yè)科技創(chuàng)新的作用

1.測度模型

衡量科技創(chuàng)新的數學模型必須兼顧科學性、一般性、簡易性及實用性,模型中涉及到的統計數據易于獲得,具有普遍性和可操作性。一般地說,決定產出量的主要投入要素有勞動力、資本和與勞動力、資本有關的技術進步,用生產函數描述這種關系為:

Y=AKαLβ

各參數的定義如下A—規(guī)模參數,其技術經濟意義為生產技術水平的標志,即在使用同量資本和勞動力的條件下,A愈大說明技術水平或生產管理水平愈高;α或β—分布參數,其數學表達式為:

其經濟意義是在其他投入要素不變的情況下,資本(或)勞動要素的投入每增加1%,產出增加的百分比,所以又叫勞動(或資本)產出彈性系數。并且α +β=1,稱為規(guī)模收益不變;α+β≥1時,稱為規(guī)模收益遞增;α+β≤1時,稱為規(guī)模收益遞減。

文章開始試圖用柯布-道格拉斯函數來解釋科技創(chuàng)新的因素,但在實際運用的過程中,卻發(fā)現這個模型關于要素替代彈性為1的假設仍然具有缺陷,這與實際是不相符的,例如,勞動密集型的農業(yè)和資本密集型的現代工業(yè),資本與勞動之間的替代彈性性質是完全不同的。因此,筆者用兩要素不變替代彈性生產函數(CES)模型來分析生產要素在鄞州經濟增長中的作用。

其中為A效率函數,A>0,是技術發(fā)達程度。一般而言,技術發(fā)達程度較高的生產過程就有較高的效率參數,δ1和δ2為分配系數,其中0<δ1<1,0< δ2<1,并且滿足δ1+δ2=1,反映資本密集的程度,發(fā)展水平較高的生產過程,則分配系數越大。m為規(guī)模報酬參數,又稱階次參數,當m=1,生產為規(guī)模不變規(guī)模報酬;m≥1時,則為遞增規(guī)模報酬;m≤1時,則為遞減規(guī)模報酬。替代彈性σ為一固定常數。

CES生產函數,是根據替代彈性的概念提出來的。對于一般函數來說,替代彈性是隨著K和L的不同而不斷變化的,但在CES生產函數中,替代彈性σ為一固定常數。

σ=1/(1+ρ) -1<ρ<∞

國內生產總值的增長,是由勞動力投入增長、資本投入增長和技術進步增長提高共同影響的結果。

lnY=lnA-(m/ρ)ln(δ1K-ρ+δ2K-ρ)

將其中l(wèi)n(δ1K-ρ+δ2L-ρ)在ρ=0處按泰勒級數展開得到:

2.公共財政促進企業(yè)科技創(chuàng)新的作用

我們要建立回歸模型,首先要取得各要素的數據。我們用新產品銷售收入來表示公共財政科技投入的產出量;而表示公共財政投入指標K僅指統計年鑒中財政支出目錄中的“科技三項經費”,因為鄞州統計年鑒在2006年之后采用新的統計口徑,因此2006年之后的資金投入指標采用財政支出目錄中的“科學技術”。在勞動力投入數據的選取上,本文的勞動力投入指標選取了兩個指標,工業(yè)企業(yè)科技活動人員的從業(yè)人數和工業(yè)從業(yè)人員年平均數。

經過轉換,lnY=lnA+δ1mlnK+δ2mlnL-1/已經是一個線性模型,采用最小二乘法,用Eviews軟件處理數據得到以下方程:

表3 (CES)模型求解的結果

以浙江為代表的中國沿海地區(qū),產業(yè)集群發(fā)展較快,但嚴格意義的處于成熟階段的產業(yè)集群也非常少。這些地區(qū)的產業(yè)集群在未走向成熟之前,即面臨自主創(chuàng)新能力不足、成本上升、產業(yè)轉移、貿易壁壘、原有的競爭優(yōu)勢衰減等種種問題,創(chuàng)新和升級迫在眉睫。傳統的產業(yè)轉型升級不僅包括產業(yè)產出總量的增長,而且包括產業(yè)結構的高度化①高秀艷,國際產業(yè)轉移與我國產業(yè)升級探析[J]理論界,2004(5).,即第一、二、三產業(yè)在國民經濟中權重的演化;產業(yè)結構在勞動密集型、資本密集型和知識密集型之間依次演變;產業(yè)結構從低附加值向高附加值的演化;產業(yè)結構從低加工水平向深加工水平的演變②《產業(yè)經濟學》,蘇東水,高等教育出版社,2000年出版。。而產業(yè)集群優(yōu)化升級最可能的路徑就是價值鏈升級,即產業(yè)延伸與整合。產業(yè)延伸與整合是通過創(chuàng)新引入新的技術和經營模式,對原有產業(yè)進行改造和整合,其結果是塑造新的價值鏈。

2002年,鄞州區(qū)撤縣建區(qū)后,縣域經濟向城區(qū)經濟轉變,強化構建都市功能區(qū),產業(yè)集聚效應、規(guī)模效應、總部經濟效應顯現,形成以中心城區(qū)為軸心向周邊城區(qū)輻射的區(qū)域塊狀特色主導產業(yè)或主導產業(yè)集群,且具有較高的盈利能力,有的還是高附加值和高技術含量產業(yè)。由于主導產業(yè)或產業(yè)集群本身就是經濟增長點,而且又具有帶動其他產業(yè)的作用,所以它能促進經濟的持續(xù)增長。但是如果政府資金不介入某些領域,又怎樣引導、促進主導產業(yè)轉型升級呢?像現代農業(yè)、高新技術產業(yè)、現代服務業(yè),如果政府不借助稅收、財政補助、貼息、以獎代補等公共財政政策手段加以扶持,能獲得迅速發(fā)展嗎?經濟與財政的辯證關系闡述了財政對經濟的反作用,由于財政在滿足公共支出后用于經濟建設上的資金很有限,因而如何讓有限的財政資金最大限度地發(fā)揮推動經濟增長的作用是財政充分發(fā)揮資源配置職能的體現。

從回歸模型的結果我們可以看出,鄞州區(qū)科技創(chuàng)新的作用顯著,科技創(chuàng)新對經濟增長的貢獻率達到50.56%,而公共財政支出對科技創(chuàng)新的貢獻達到30.48%,鄞州區(qū)的工業(yè)企業(yè)呈現出規(guī)模報酬遞增的趨勢。造成規(guī)模報酬遞增的原因主要有兩個,一是來源于內在經濟,即生產規(guī)模擴大時從企業(yè)內部引起的收益增加。生產規(guī)模的擴大,使得企業(yè)內部分工更加精細,生產的專業(yè)化程度加深,分工協作形成巨大生產力,采用先進的儀器設備,先進的生產工藝和技術,管理者水平、勞動者素質的顯著提高,都提高勞動生產率,而電子信息化的飛速發(fā)展和廣泛運用,節(jié)約了生產和物流成本。二是來源于外在經濟,即由于整行業(yè)集群效應,使企業(yè)獲得的好處,增加了收益。由于整個行業(yè)的發(fā)展和生產規(guī)模的擴大,使行業(yè)中的企業(yè)在市場份額、人才供給、政府服務、科技創(chuàng)新等各個方面的都獲得了較以前更為有利的條件,從而使企業(yè)降低的成本開支,增加了收益。

2009年,鄞州的科技綜合實力躍居為浙江省第一,這是政府支持引導與企業(yè)競爭意識覺醒兩股力量共同驅動的結果,科技創(chuàng)新成為經濟增長和企業(yè)進步的強力引擎。2005年至2009年,財政累計投入4.3440億資金促進科技創(chuàng)新,在2008年金融危機之時,財政科技投入大幅度增加至1.2億元,重點投入企業(yè)研發(fā),2009年,政府積極搭建企業(yè)創(chuàng)新平臺,成立國家級鄞創(chuàng)科技孵化器,目前在孵科技企業(yè)108家,銷售收入達到4億元。因為政府的大力投入和引導,鄞州的工業(yè)產值平均每年以20%以上速度增長,2002年鄞州的產值是520多億元,2008年工業(yè)產值達到1915億,多數行業(yè)繼續(xù)保持了較高的盈利水平。產業(yè)轉型升級效應明顯,產業(yè)結構也趨于合理。

表4 鄞州三大產業(yè)增速及三產在G DP中的比重一覽表

(二)縱向評價分析

所謂縱向評價就是把年份作為決策單元(DMUj0),把各決策單元的輸入、輸出指標作為投入和產出,用DEA模型進行計算和評價。在本文中,公共財政促進科技創(chuàng)新縱向評價應用的DEA模型主要是C2R模型,以了解公共財政促進科技創(chuàng)新的努力程度。選取兩個投入指標:(1)科技經費籌集額中政府的投入,反映t年公共財政的資本投入。(2)科學家和工程師人數,反映t年公共財政中的人力資本的投入。選取兩個指標作為產出指標。(3)新產品的銷售收入,該指標反映企業(yè)的規(guī)模和經濟效益。(4)授權專利數,該指標反映科技產業(yè)的技術創(chuàng)新能力。

表5 鄞州區(qū)C2R模型輸出入、輸出指標

將以上輸入指標、輸出指標用數據包絡分析軟件WIN4DEAP進行分析,DEA評價結果如下:

表6 C2R模型求解的結果

從表中可以看出,從2002年至2008年間,達到規(guī)模有效和技術有效的分別是2002、2003和2004年,說明這幾年鄞州區(qū)充分利用了現有的公共財政和人力的投入,獲得了較好的效益。其余4年為非DEA有效,評價結果顯示,在現有產出水平上,2006年、2007年、和2008年財政科技投入明顯偏多,雖然鄞州區(qū)財政科技投入這幾年有了大幅度的提升,卻沒有達到規(guī)模有效和技術有效,投入有冗余,或者產出有虧損,同時,規(guī)模收益遞增也說明資本投入和人力投入沒有得到有效的利用。

(三)企業(yè)進行科技創(chuàng)新的結構性評價

結構性評價就是通過分析行業(yè)的統計數據,對行業(yè)進行歸類和評價,分析公共財政促進科技創(chuàng)新情況,因此既要知道公共財政投入到每個行業(yè)的績效水平,還要知道被評價單位整體的結構性,這就是進行結構性評價的原因。

在分析的過程中,我們對鄞州17個行業(yè)評價依然選取上述四項指標,所評價的決策單元是公共財政支持的科技產業(yè),期間是2008年,運用包絡分析軟件WIN4DEAP進行運算,DEA評價結果如下表:

表7 公共財政促進鄞州各個產業(yè)科技創(chuàng)新的規(guī)模效率

從表7可以看出,只有文教體育用品制造業(yè)、塑料制品業(yè)、橡膠制品業(yè)三個產業(yè)的DEA是有效的,而其他14個行業(yè)均非DEA有效。

從規(guī)模收益角度看,在14個非DEA有效的行業(yè)中有九個產業(yè)規(guī)模收益遞增,分別是紡織業(yè)、家具制造業(yè)、化學原料及化學制品制造業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、金屬制品業(yè)、通用設備制造業(yè)、儀器儀表及文化、辦公機械制造業(yè)、電氣機械及器材制造業(yè)、交通運輸設備制造業(yè),說明必須適當的增加這九個行業(yè)的公共財政的投入量,才能提高這九個行業(yè)的績效水平;而木材加工及木竹藤棕草制品業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、專用設備制造業(yè)、通信設備、計算機及其他電子設備制造業(yè)規(guī)模收益遞減,說明其必須在現有的公共財政投入下,應產生更多的產出,提高科技產業(yè)的科技創(chuàng)新能力,才能提高DEA績效水平。

三、公共財政促進科技創(chuàng)新的政策建議

(一)構建財政科技投入穩(wěn)定增長機制

按照《中華人民共和國科學技術進步法》的要求,健全完善財政科技投入穩(wěn)定增長機制。一是要出臺相關政策保證科技投入的穩(wěn)定增長。充分利用法律、法規(guī),把財政科技投入增長率與同時期的財政經常性收入增長率、財政支出增長率相掛鉤,以法律的形式對財政科技投入及增長進行確認和監(jiān)督,將對科技投入“量”的要求納入法制軌道,形成法律上的約束,真正實現財政科技投入的制度性增長。二是要形成多元化科技創(chuàng)新投入體系?？萍纪度氚ㄕ斦萍纪度牒推髽I(yè)、風險投資等社會各界對科技的投入。目前財政資金投入的方式單一,主要還是以無償撥款的方式對企業(yè)資助,引導作用不足,財政資金績效較低。要建立以財政投入為導向、企業(yè)投入為主體、金融資本和民間資本投入為補充的多元化科技創(chuàng)新投入體系,充分發(fā)揮政府財政科技資金的乘數效應和引導作用,使科技創(chuàng)新投資不斷滾動壯大。

(二)完善支持技術創(chuàng)新的政府采購政策

政府采購制度作為市場經濟條件下財政制度的重要組成部分,不僅對購買性支出的使用管理具有關鍵意義,而且對財政資金分配的合理化亦會產生積極影響。所以,應當重視通過政府采購來貫徹政府的技術創(chuàng)新產業(yè)政策,發(fā)揮政府采購政策的導向功能,從而推動技術創(chuàng)新。目前地方政府對采購本地產品設備缺乏有效的激勵政策,不利于自主品牌的發(fā)展,建議研究制定相關政策措施,加大對自主技術創(chuàng)新的引導支持力度。一方面,要制定和實施優(yōu)先購買的政府采購政策,對企業(yè)自主研發(fā)、科技含量高、附加值高的產品,確定優(yōu)先采購權。要實行自主創(chuàng)新產品認證制度,制定認定標準和評價體系。在獲得認定的自主創(chuàng)新產品范圍內,確定并公布政府采購自主創(chuàng)新產品目錄。使用財政性資金進行采購,除上級部門明文限制的外,必須優(yōu)先購買列入目錄的產品,為自主創(chuàng)新成果創(chuàng)造穩(wěn)定的市場空間,以提高投資研發(fā)活動回報率,提升企業(yè)自身研發(fā)的成本補償能力和再投資能力。另一方面,切實加強對政府采購的監(jiān)督管理。改進政府采購評審方法,在分值設定上考慮自主創(chuàng)新因素,自主創(chuàng)新產品企業(yè)應優(yōu)先獲得采購合同。要加強監(jiān)督檢查,規(guī)范招投標行為,嚴格執(zhí)行通過政府采購扶持自主創(chuàng)新的有關政策,對應采購自主品牌而未采購的,要有嚴格具體的處罰措施。

(三)優(yōu)化有利于科技創(chuàng)新的稅收環(huán)境

稅收政策在激勵企業(yè)科技創(chuàng)新和技術進步方面發(fā)揮著重要的作用。近年來,許多沿海開放城市紛紛在稅收政策上對科技創(chuàng)新予以傾斜,均取得了較好的效果。因此,要調整稅收優(yōu)惠政策,加大對科技創(chuàng)新的支持力度。一是調整和完善現有稅收優(yōu)惠法規(guī)政策,建立針對行業(yè)的普惠制稅收優(yōu)惠政策體系。根據現有稅收優(yōu)惠法規(guī)政策,結合高新技術產業(yè)發(fā)展實際,制定單獨的針對高新技術產業(yè)發(fā)展的稅收政策,改變按區(qū)域、按企業(yè)性質實行稅收優(yōu)惠的做法,進一步明確高新技術產業(yè)稅收優(yōu)惠的范圍、對象、稅種、稅率和年限,以適應和推動高新技術產業(yè)發(fā)展。二是完善所得稅優(yōu)惠政策。加大對科技創(chuàng)新產業(yè)研發(fā)人員個人所得稅的優(yōu)惠力度,對主持和參與重大科研項目與產品的科研人員,可免征個人所得稅,從而提高科研人員的創(chuàng)造力和積極性,推動科技創(chuàng)新技術產業(yè)的快速發(fā)展。三是完善加速折舊政策。要依據科技創(chuàng)新技術產業(yè)發(fā)展的客觀需要,明確加速折舊的使用范圍,允許企業(yè)實行加速折舊政策,使企業(yè)盡快收回投資,進而加大新技術新產品的研發(fā)力度。

(四)加強財政對科技創(chuàng)新人才的政策保障

人才在科技創(chuàng)新中起核心和基礎作用,科技創(chuàng)新離不開一支高素質的創(chuàng)新型人才隊伍,財政應為科技創(chuàng)新人才的培育和成長助力。一是加大財政在人才隊伍建設方面的投入力度。設立人才發(fā)展專項資金,建立以政府引導,金融和社會資本、民間資本共同參與的多元化人才投入機制;加大對人才培訓教育投入的力度,努力完善政府、用人單位、個人三方負責的繼續(xù)教育投入機制,確保政府用于教育經費的增長率要與地方財政收入的增長率相互協調,不斷提高教育經費占G DP的比例。二是建立富有競爭性的薪酬政策,激發(fā)創(chuàng)新型人才的創(chuàng)造活力。創(chuàng)新型人才期望根據業(yè)績支付報酬,應組織制定一套科學合理的績效考核與評估機制,薪酬與其績效掛鉤,提高具有競爭力的薪酬水平。有條件的單位組織應考慮建立股票期權制度,讓創(chuàng)新型人才以股票期權的形式參與公司長期價值的創(chuàng)造。三是完善人才發(fā)展和創(chuàng)業(yè)的環(huán)境。營造有利于吸引人才并留住人才的生活環(huán)境,解決人才住房難題,對重要高層次人才實行特殊津貼制度。四是健全自主創(chuàng)新人才獎勵制度,物質激勵與精神激勵并重,充分調動創(chuàng)新型人才的積極性。

(五)運用財政政策促進科技創(chuàng)新成果轉化

把科技創(chuàng)新成果轉化成現實的生產力,是科學技術創(chuàng)新的目的所在。而科技成果轉化,政府財政政策所產生的影響貫穿其全過程,財政的強力支持,可提高企業(yè)科技創(chuàng)新及對科技成果轉化的積極性,吸引更多的社會風險資本和科技管理人才投入到科技成果的轉化過程中,更好地為科技成果轉化服務。針對科技產業(yè)缺乏集聚能力,科技服務公共平臺不完善的實際情況,建議加大科技成果轉化平臺建設的投入:一是圍繞重點培育的先進制造業(yè)產業(yè)鏈(群)、現代服務業(yè)產業(yè)集群等支柱產業(yè)和新興產業(yè)的發(fā)展,安排專項資金,建設具有共性技術和關鍵技術的公共技術服務平臺、公共檢測平臺,為企業(yè)提供專利技術成果、新工藝新技術、檢測分析等服務,以及協助企業(yè)引進技術、消化吸收技術再進行創(chuàng)新。二是鼓勵企業(yè)創(chuàng)造條件設立公共技術平臺,并給與直接的經費資助和其他相關優(yōu)惠政策。三是利用科研機構、高等院校和企業(yè)的資源,建立一批高質量的研發(fā)中心,加快構建一批行業(yè)公共技術服務平臺和公共研發(fā)平臺。四是推進產業(yè)化基地建設,重點支持重大突破性創(chuàng)新研發(fā),不斷形成新技術、新工藝,為技術開發(fā)提供新的源泉;增強關鍵性、共性技術的攻關,為技術創(chuàng)新提供強有力地支持。五是扶持關于信息開發(fā)咨詢、科技成果轉化和科技企業(yè)孵化等科技中介服務企業(yè)的發(fā)展,完善科技服務體系。六是建立科技成果轉化的風險投資基金,推動研究開發(fā)的深入和科技成果的產出,優(yōu)先支持高新技術成果轉化項目,以此來促進科技成果的轉化。

(六)創(chuàng)新財政科技資金投入管理模式

財政科技投入是反映一個城市和地區(qū)科技實力的重要指標,增加科技投入是提高科技水平、增強綜合實力的一項戰(zhàn)略性措施。在確保財政科技支出穩(wěn)定增長的同時,也必須建立和健全財政科技創(chuàng)新投入管理機制,以規(guī)范財政科技支出的資金監(jiān)督管理,提高資金使用績效水平。一是加強財政科技資金的科學預算。堅持部門預算的原則,保證科學事業(yè)費、科技三項費、科研基建費和其他部門事業(yè)費中安排用于科技方面的經費的預算安排,切實解決預算到位率不夠高,預算編制不夠細化的問題。二是加強財政科技經費管理,提高資金使用效益。三是建立完善科技財政專項資金績效評價制度。按照國家預算管理的要求和財政科技資金使用規(guī)范性、安全性和有效性原則,建立財政科技經費的預算績效評價體系,對財政資金支持的科技計劃及其項目的目標實現程度、經費投入產生的效益和經費的使用管理等方面進行綜合評價考核,從而判斷專項資金管理水平和效益,強化財政支出的監(jiān)督手段,引導和規(guī)范財政科技資金支出管理行為?！?/p>

(責任編輯:吳錦良)

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潘明策,中共鄞州區(qū)委黨校講師。