劉吉舫

[摘要]在國際金融危機(jī)背景下，農(nóng)村消費(fèi)成為我國內(nèi)需增長的根本途徑，而“三農(nóng)”保險(xiǎn)是擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)的助推器，為農(nóng)民增收提供保障，解除農(nóng)民的后顧之憂。但由于三農(nóng)問題特殊的形成原因、特殊的地位、三農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)和“三農(nóng)”保險(xiǎn)產(chǎn)品特殊的性質(zhì)等因素決定了“三農(nóng)”保險(xiǎn)的特殊性。其配套政策的制定不應(yīng)該僅僅由保險(xiǎn)行業(yè)主導(dǎo)，而應(yīng)該由政府主導(dǎo)，視為國家三農(nóng)政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容，作為各級政府發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)配套措施統(tǒng)籌解決。

[關(guān)鍵詞]三農(nóng)保險(xiǎn)；農(nóng)村消費(fèi)；助推器

[中圖分類號]F840.66[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1004-9339(2010)01-0008-05

消費(fèi)需求是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的三駕馬車之一，最終消費(fèi)需求對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率普遍在70％以上。據(jù)有關(guān)專家測算，我國近年來最終消費(fèi)每增長1％，拉動(dòng)GDP增長0.87％，高于投資0.22個(gè)百分點(diǎn)。中共中央國務(wù)院2009年“一號文件”指出：“擴(kuò)大國內(nèi)需求，最大潛力在農(nóng)村；實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，基礎(chǔ)支撐在農(nóng)業(yè)；保障和改善民生，重點(diǎn)難點(diǎn)在農(nóng)民。”可見，在國際金融危機(jī)的背景下，農(nóng)村消費(fèi)成為我國內(nèi)需增長的根本途徑，而“三農(nóng)”保險(xiǎn)是擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)的助推器。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局測算，農(nóng)村人口每增加1元的消費(fèi)支出，將對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)帶來2元的消費(fèi)需求。2008年12月國務(wù)院辦公廳公布了《關(guān)于當(dāng)前金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，即“國三十條”。其中第十四條為：“積極發(fā)展三農(nóng)保險(xiǎn)，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司開發(fā)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村小額保險(xiǎn)及產(chǎn)品質(zhì)量保險(xiǎn)?！卑l(fā)展“三農(nóng)”保險(xiǎn)，建立有效的三農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁機(jī)制，不僅可以保障農(nóng)民的基本生活，使農(nóng)民“災(zāi)有所補(bǔ)，病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)”，而且可以改善農(nóng)民的消費(fèi)預(yù)期，刺激農(nóng)村消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)。

一、“三農(nóng)”保險(xiǎn)及其發(fā)展現(xiàn)狀

(一)“三農(nóng)”保險(xiǎn)的由來

“三農(nóng)”保險(xiǎn)源于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，極具中國特色，有豐富的內(nèi)涵、特殊的性質(zhì)和范圍。傳統(tǒng)上，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是指與農(nóng)業(yè)相關(guān)的保險(xiǎn)，有廣義和狹義之分。狹義的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)僅指種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)，廣義的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)則除了種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)之外，還包括從事廣義農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力及其家屬的人身保險(xiǎn)和農(nóng)場上的其他物質(zhì)財(cái)產(chǎn)的保險(xiǎn)。以往，我國一般采用狹義的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的概念，而將廣義農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)稱為農(nóng)村保險(xiǎn)。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，特別是與“三農(nóng)”問題相適應(yīng)，大農(nóng)業(yè)險(xiǎn)、綜合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、“三農(nóng)”保險(xiǎn)等概念應(yīng)運(yùn)而生。

吉林保監(jiān)局劉德江局長是國內(nèi)較早提出“三農(nóng)”保險(xiǎn)問題的專家，他認(rèn)為：研究農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展僅限于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是不夠的，應(yīng)將包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在內(nèi)的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民等與之相關(guān)的一切保險(xiǎn)業(yè)務(wù)一并研究和解決，并與農(nóng)村社會(huì)保障制度相結(jié)合。之后，國內(nèi)研究農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的視角逐漸從狹義的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)向綜合的農(nóng)村保險(xiǎn)。隨著2004年中央一號文件明確提出三農(nóng)問題，“三農(nóng)”保險(xiǎn)也提到議事日程。

目前保險(xiǎn)理論和實(shí)踐中對于“三農(nóng)”保險(xiǎn)的內(nèi)涵、性質(zhì)、范圍、地位等問題還沒有達(dá)成廣泛的共識，對“三農(nóng)”保險(xiǎn)有不同的理解。例如：這里將一般意義的“三農(nóng)保險(xiǎn)”、“縣域保險(xiǎn)”、“農(nóng)村保險(xiǎn)”統(tǒng)稱為“農(nóng)村保險(xiǎn)”，而“三農(nóng)”保險(xiǎn)專指政策性保險(xiǎn)或有財(cái)政資金支持的農(nóng)村保險(xiǎn)，我們所稱的“三農(nóng)”保險(xiǎn)，有著濃厚的社會(huì)色彩和政治色彩。再如：“三農(nóng)”保險(xiǎn)，是以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為服務(wù)對象的綜合性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，是在市場經(jīng)濟(jì)條件下以確定的、較小費(fèi)用支出轉(zhuǎn)移和分散農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的不確定損失的一種制度安排，是市場化、商業(yè)化的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制、社會(huì)互助機(jī)制與輔助管理機(jī)制。上述兩種觀點(diǎn)對于“三農(nóng)”保險(xiǎn)的性質(zhì)的理解截然相反。不過，站在商業(yè)保險(xiǎn)的角度，比較一致的觀點(diǎn)認(rèn)為“三農(nóng)”保險(xiǎn)是指商業(yè)保險(xiǎn)公司參與的與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民相關(guān)的綜合性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

我們認(rèn)為，鑒于我國三農(nóng)問題的特殊地位和特殊的形成原因(主要由于政府的制度安排)，應(yīng)該從構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系和建立三農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁機(jī)制的角度來認(rèn)識、定性和解決“三農(nóng)”保險(xiǎn)問題。即“三農(nóng)”保險(xiǎn)屬于廣義的保險(xiǎn)范疇，是對縣以下(不含縣城城區(qū))范圍內(nèi)與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民相關(guān)的一切保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的統(tǒng)稱，是農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要組成部分。界定“三農(nóng)”保險(xiǎn)的范疇，一是“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”，主要是種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)；二是“農(nóng)村保險(xiǎn)”，是指農(nóng)村范圍的商業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一起構(gòu)成農(nóng)村財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)；三是“農(nóng)民保險(xiǎn)”，包括農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)人身保險(xiǎn)。所以，“三農(nóng)”保險(xiǎn)涉及面廣，涵蓋范圍寬，性質(zhì)也不同?！叭r(nóng)”保險(xiǎn)按性質(zhì)分，既有政策性保險(xiǎn)(包括社會(huì)保險(xiǎn)和狹義的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn))，也有商業(yè)性保險(xiǎn)；按標(biāo)的分，既包括財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，也包括人身保險(xiǎn)；按經(jīng)營方式又劃分為法定保險(xiǎn)、自愿保險(xiǎn)、合作保險(xiǎn)、聯(lián)合保險(xiǎn)等。從盈虧預(yù)期看，政策性保險(xiǎn)屬于“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，不具備盈利空間，必須由政府主導(dǎo)實(shí)施。其他涉農(nóng)保險(xiǎn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和成本費(fèi)用較高，不具備大的贏利空間。所以，“三農(nóng)”保險(xiǎn)需要政府主導(dǎo)和政策的扶持，否則，無法形成有效需求和供給。

(二)“三農(nóng)”保險(xiǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀

“三農(nóng)”保險(xiǎn)是極具中國特色的綜合性保險(xiǎn)，近年來，在政府的積極支持下，在各方的不懈努力下，“三農(nóng)”保險(xiǎn)取得了一定成效，各項(xiàng)試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)，險(xiǎn)種明顯增多，業(yè)務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，功能作用逐步發(fā)揮，多層次、廣覆蓋的“三農(nóng)”保險(xiǎn)保障體系正在逐步完善。

1、社會(huì)保險(xiǎn)逐步完善。(1)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)啟動(dòng)。中國農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作從1986年開始探索，后因客觀條件制約而停頓。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的提高，一些地方開始探索不同形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但一直沒有突破性進(jìn)展，主要表現(xiàn)在：缺乏總體的制度安排，覆蓋面窄，保障水平低，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民養(yǎng)老的迫切需求不相適應(yīng)。截至2008年末，全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為5595萬人，比上年末增加424萬人；全年共有512萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，比上年增加120萬人。根據(jù)黨的十七大和十七屆三中全會(huì)精神，2009年國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2009]32號)。并決定在全國10％的縣(市、區(qū))開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。(2)新型農(nóng)村合作醫(yī)療基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。2003年開始試點(diǎn)和推廣的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府資助相結(jié)合的籌資方式。到2008年底已全面覆蓋有農(nóng)業(yè)人口的縣(市、區(qū))，參合農(nóng)民達(dá)8.15億人，參合率為91.5％。全國累計(jì)15億人次享受到補(bǔ)償，補(bǔ)償基金支出1253億元。其中有1.1億人次享受到住院補(bǔ)償，11.9億人次享受到門診補(bǔ)償，對2億人次進(jìn)行了健康體檢。2009年，全國新農(nóng)合籌資水平要達(dá)到每人每年100元，其中，中央財(cái)政對中西部地區(qū)參合農(nóng)民按40元標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助，對東部省份按照中西部地區(qū)的一定比例給予補(bǔ)助；地方財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)要不低于40元，農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)增加到不低于20元。東部地區(qū)的人均籌資水平應(yīng)

不低于中西部地區(qū)。從2009年下半年開始，新農(nóng)合補(bǔ)償封頂線(最高支付限額)達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入的6倍以上。(3)農(nóng)民工和被征地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)工作正在逐步推進(jìn)。目前，我國農(nóng)民工總數(shù)約為2.3億人，其中在城市就業(yè)的約1.4億人，與用人單位有勞動(dòng)關(guān)系的7000多萬人。截至2008年底，全國有2400多萬農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，4200多萬農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)，4900多萬農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)，1500多萬農(nóng)民工參加失業(yè)保險(xiǎn)。另外，近年來，進(jìn)一步規(guī)范了被征地農(nóng)民社會(huì)保障的對象范圍、資金來源和待遇水平，實(shí)行了社會(huì)保障資金不落實(shí)不得批準(zhǔn)征地、同地同價(jià)和先保后征的措施。截至2008年底，有1300多萬被征地農(nóng)民得到了不同形式的社會(huì)保障。

2、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)大試點(diǎn)。我國自2004年開始實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，主要由地方政府給予適當(dāng)保費(fèi)補(bǔ)貼。2007年中央政府開始主導(dǎo)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，出資21億元，在吉林、內(nèi)蒙古、新疆、江蘇、四川、湖南等6省區(qū)進(jìn)行水稻、玉米、小麥、大豆、棉花5種主要糧食作物保險(xiǎn)和能繁母豬保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼。2008年預(yù)算增加到60多億元，試點(diǎn)擴(kuò)大到16省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，保險(xiǎn)作物增加了油菜、花生等油料作物，保險(xiǎn)牲畜增加了奶牛，目前，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已覆蓋全國所有省(自治區(qū)、直轄市)。截至2008年7月底，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保農(nóng)作物及林木3.5億畝，各類牲畜(家禽)6.06億頭(只、羽)，覆蓋4 617.3萬戶次農(nóng)戶。2008年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)簽單保費(fèi)110.7億元，同比增長112.5％，其中，種植業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入73.7億元，養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入37億元。為1400余萬受災(zāi)農(nóng)戶支付賠款70億元，其中，種植業(yè)保險(xiǎn)賠款46億元，養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)賠款24億元。

3、商業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)充作用得以發(fā)揮。在推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的同時(shí)，保監(jiān)會(huì)大力倡導(dǎo)、積極組織、廣泛推進(jìn)其他涉農(nóng)商業(yè)保險(xiǎn)。特別是重點(diǎn)推動(dòng)小額保險(xiǎn)試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)從9個(gè)省市擴(kuò)大到19個(gè)，新增覆蓋人群371萬人。并以此為突破口，積極帶動(dòng)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、人壽保險(xiǎn)、意外傷害保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村計(jì)劃生育保險(xiǎn)、農(nóng)民小額信貸信用保證保險(xiǎn)、農(nóng)機(jī)保險(xiǎn)、農(nóng)房保險(xiǎn)以及外出農(nóng)民工保險(xiǎn)等涉農(nóng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)展；此外，保險(xiǎn)公司還根據(jù)地方農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，積極開發(fā)地方特色型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種?！叭r(nóng)”保險(xiǎn)覆蓋面逐步擴(kuò)大，為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供全方位的風(fēng)險(xiǎn)保障。2008年涉農(nóng)保險(xiǎn)保費(fèi)收入24.4億元，提供風(fēng)險(xiǎn)保障1.3萬億元，支付賠款19.2億元。

總之，“三農(nóng)”保險(xiǎn)近年來得到較快發(fā)展，對保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)順利進(jìn)行、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序、啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)市場、擴(kuò)大內(nèi)需具有積極的作用。

二、“三農(nóng)”保險(xiǎn)是擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)的助推器

中國最大的消費(fèi)市場在農(nóng)村，啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)市場是擴(kuò)大內(nèi)需的重點(diǎn)。近年來，中央政府加大了對農(nóng)村的政策扶持和財(cái)政轉(zhuǎn)移支持力度，通過減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、提高農(nóng)民收入水平等手段，持續(xù)改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。但這并沒有取得理想的啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)的效果，消費(fèi)增長也沒有可持續(xù)性。出現(xiàn)這種情況的原因固然是多方面的，但在很大程度上與“三農(nóng)”保險(xiǎn)機(jī)制不健全有密切關(guān)系。從根本上說，農(nóng)村消費(fèi)市場的活躍取決于兩個(gè)主要因素：一是農(nóng)民收入水平的提高，有錢可花；二是有完善的三農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁機(jī)制，農(nóng)民無后顧之憂，有錢敢花。而“三農(nóng)”保險(xiǎn)是解決這兩大問題的重要保證，是啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)市場、擴(kuò)大內(nèi)需、保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長的助推器。

(一)為農(nóng)民增收提供保障

收入是制約農(nóng)民消費(fèi)的最直接、最具決定性的因素，占總?cè)丝?0％多的農(nóng)民收入低下，消費(fèi)下降，是制約內(nèi)需的主要原因?，F(xiàn)階段我國農(nóng)民收入主要有兩個(gè)來源：一個(gè)是農(nóng)業(yè)收入，如種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)等；另一個(gè)是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入，如農(nóng)村工商業(yè)收入、農(nóng)民進(jìn)城打工收入等。2000年以來，農(nóng)民收入50％以上來自家庭經(jīng)營收入，近40％來自工資性收入，家庭經(jīng)營收入中有60％多來自農(nóng)業(yè)收入。對低收入階層的農(nóng)民來說，隨收入的增加，消費(fèi)支出也會(huì)相應(yīng)增加，收入增長的預(yù)期提高，消費(fèi)傾向也隨之提高，提高農(nóng)民收入已成為啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)市場的重要前提。但農(nóng)業(yè)是個(gè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是弱勢群體，農(nóng)村極為落后，三農(nóng)面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等極為嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國每年大約有2億多農(nóng)村人口、3億畝農(nóng)作物會(huì)受到不同程度災(zāi)害的影響。農(nóng)民遇災(zāi)、遇病極易陷入困境，甚至迅速致貧、返貧。目前，農(nóng)村大約有3000萬貧困人口，其中大部分是脫貧后又返貧的。在這種情況下，農(nóng)民收入不可能穩(wěn)定增加，更談不上促進(jìn)消費(fèi)。只有在農(nóng)村完善農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，建立一個(gè)適應(yīng)三農(nóng)特點(diǎn)的、多層次“三農(nóng)”保險(xiǎn)保障體系，為穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和增加農(nóng)民收入提供必要的風(fēng)險(xiǎn)保障及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，一勞永逸地解決三農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁問題，才能保障農(nóng)業(yè)安全和糧食安全，真正穩(wěn)定提高農(nóng)民收入水平，使農(nóng)民有能力消費(fèi)，進(jìn)而擴(kuò)大內(nèi)需。

(二)解除農(nóng)村居民的后顧之憂

我國農(nóng)村有7億多人口、2.1億多個(gè)家庭，占我國家庭總量的67.6％，農(nóng)村消費(fèi)市場潛力巨大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近5年來，農(nóng)村的邊際消費(fèi)傾向一直高出城鎮(zhèn)居民邊際消費(fèi)傾向約10％；農(nóng)民消費(fèi)每人增加1000元，全國就能增加內(nèi)需9000億元。但擴(kuò)大農(nóng)民的消費(fèi)需求需要“啟動(dòng)預(yù)期”，讓他們對未來充滿信心，消除后顧之憂。徹底解除農(nóng)民的后顧之憂也是解決三農(nóng)問題的根本途徑。多家機(jī)構(gòu)的多項(xiàng)調(diào)查顯示，農(nóng)民目前最顧慮、最關(guān)心、最期望解決的切身利益問題依次主要是：看病、養(yǎng)老、教育、生計(jì)和住房等，而這些都應(yīng)該是“三農(nóng)”保險(xiǎn)應(yīng)該解決的問題。首先，健全的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，能逐步使城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有效銜接，讓農(nóng)民老有所養(yǎng)。其次，完善的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，能解決農(nóng)民看病難、看病貴的問題，使農(nóng)民病有所醫(yī)。第三，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，使農(nóng)業(yè)災(zāi)有所補(bǔ)，解決農(nóng)業(yè)靠天吃飯的問題。第四，農(nóng)民工、失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)制度，使2億人能盡快融入城市居民之中，加快城市化的進(jìn)程。第五，大力發(fā)展商業(yè)涉農(nóng)保險(xiǎn)，特別是費(fèi)率低、保障適度的商業(yè)小額保險(xiǎn)，既可彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)的保障不足，又可以使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)和人身有全面保障?？傊∪?、多層次的“三農(nóng)”保險(xiǎn)保障體系，能夠消除制約農(nóng)民消費(fèi)的障礙，不斷提高農(nóng)民的消費(fèi)安全感，改善農(nóng)民的消費(fèi)預(yù)期，讓他們從“看病貴、上學(xué)難、存錢養(yǎng)老”的顧慮中解脫出來，讓農(nóng)民愿意消費(fèi)，敢于消費(fèi)，放心消費(fèi)。

三、政府推進(jìn)“三農(nóng)”保險(xiǎn)發(fā)展的策略

由于我國特殊的國情，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位決定了要發(fā)展中國特色的“三農(nóng)”保險(xiǎn)。統(tǒng)籌發(fā)展“三農(nóng)”保險(xiǎn)，不僅是促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)、拉動(dòng)內(nèi)需、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長的需要，也是完善農(nóng)村社會(huì)保障體系、加快新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)社會(huì)和諧的客觀要求。目前，我國“三農(nóng)”保障體系還很不完善，仍處在積極探索之中，法律法規(guī)尚不健全，覆蓋面窄，賠付率低，保險(xiǎn)產(chǎn)品開發(fā)不到位，缺乏經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)和管理技術(shù)手段，再保險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制缺失，缺乏一個(gè)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，“三農(nóng)”保險(xiǎn)在新農(nóng)村建設(shè)中的助推器作用還遠(yuǎn)沒

有充分發(fā)揮。造成這種情況的主要原因是政府缺位，在推進(jìn)“三農(nóng)”保險(xiǎn)發(fā)展過程中，其主導(dǎo)作用沒有有效發(fā)揮。政府應(yīng)承擔(dān)起“三農(nóng)”保險(xiǎn)的主導(dǎo)責(zé)任，將“三農(nóng)”保險(xiǎn)納入新農(nóng)村建設(shè)的總體規(guī)劃，全力推動(dòng)、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、保護(hù)“三農(nóng)”保險(xiǎn)，全程參與支持和解決“三農(nóng)”保險(xiǎn)問題。

(一)政府主導(dǎo)“三農(nóng)”保險(xiǎn)的原因

在我國，“三農(nóng)”保險(xiǎn)同三農(nóng)問題一樣，完全應(yīng)該由政府主導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃，重點(diǎn)扶持。首先，三農(nóng)問題有特殊的形成原因，主要是由于政府的制度安排，使城鄉(xiāng)差距過度，進(jìn)一步導(dǎo)致了市場失靈。其次，“三農(nóng)”保險(xiǎn)有特殊的服務(wù)對象，是我國經(jīng)濟(jì)力量最薄弱、最無力抵御自然災(zāi)害和意外事故襲擊的廣大農(nóng)民和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村辦企業(yè)等。第三，“三農(nóng)”保險(xiǎn)產(chǎn)品性質(zhì)不同，政策性保險(xiǎn)自不必說，應(yīng)由政府主導(dǎo)實(shí)施，其他商業(yè)性質(zhì)的涉農(nóng)保險(xiǎn)由于農(nóng)民購買力低、保險(xiǎn)意識差、保險(xiǎn)標(biāo)的面廣分散、道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重等等，使保險(xiǎn)公司在經(jīng)營管理上存在許多特殊的技術(shù)障礙，如費(fèi)率厘定、保險(xiǎn)責(zé)任劃分、條款制定、展業(yè)、定損、理賠、分散風(fēng)險(xiǎn)等存在許多困難。這就要求商業(yè)性質(zhì)的涉農(nóng)保險(xiǎn)在經(jīng)營管理的諸方面都必須采取同一般商業(yè)保險(xiǎn)不同的內(nèi)容和方式，同時(shí)，需要政府財(cái)政、稅收政策的配套和再保險(xiǎn)及巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的建立；否則，無法形成有效需求和供給。

正是由于三農(nóng)問題的特殊地位、三農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)和“三農(nóng)”保險(xiǎn)產(chǎn)品特殊的性質(zhì)等決定了“三農(nóng)”保險(xiǎn)的特殊性。因而，不應(yīng)該僅僅由保險(xiǎn)行業(yè)主導(dǎo)，從商業(yè)保險(xiǎn)的角度認(rèn)識和解決“三農(nóng)”保險(xiǎn)問題，而應(yīng)該由政府主導(dǎo)，視為國家制定三農(nóng)政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容，作為各級政府發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)配套措施。

(二)準(zhǔn)確定位、構(gòu)建三農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁體系

首先，“三農(nóng)”保險(xiǎn)產(chǎn)品性質(zhì)復(fù)雜、種類繁多、綜合性強(qiáng)，政府應(yīng)該對其進(jìn)行準(zhǔn)確界定，并通過立法途徑分別予以準(zhǔn)確定位；明確社會(huì)保險(xiǎn)、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及商業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)、地位、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營原則、政府責(zé)任、組織形式以及政策支持辦法和原則、巨災(zāi)分散機(jī)制等，使“三農(nóng)”保險(xiǎn)各項(xiàng)工作規(guī)范化、制度化發(fā)展。其次，明確構(gòu)建三農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁體系。包括：社會(huì)政策性保險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)政策性保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)等。第三，處理好政策性保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)的關(guān)系?；谀壳稗r(nóng)村人口眾多、國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限的現(xiàn)狀，未來相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)只能提供最基本的保障，需要大力發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)作為補(bǔ)充，提高保障水平，使商業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)在三農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁體系建設(shè)中形成合力。

(三)政府加大財(cái)政、稅收扶持力度

首先，養(yǎng)老保險(xiǎn)是“三農(nóng)”保險(xiǎn)的重中之重，中央財(cái)政支持的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)已在全國范圍內(nèi)展開，但全面鋪開尚需時(shí)日，很大程度上取決于中央和地方財(cái)政的支持力度。其次，中央財(cái)政支持的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上應(yīng)盡快全面鋪開，并擴(kuò)大保障范圍，加大對農(nóng)業(yè)大省、財(cái)政弱省的補(bǔ)貼力度。第三，加大對“三農(nóng)”保險(xiǎn)的稅收優(yōu)惠力度，可以考慮對農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)免征一切稅賦；對其他涉農(nóng)保險(xiǎn)減免營業(yè)稅、印花稅等。第四，加快建立由中央財(cái)政支持下的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

(四)協(xié)調(diào)與整合“三農(nóng)”保險(xiǎn)資源

第一，建立“三農(nóng)”保險(xiǎn)部際協(xié)調(diào)機(jī)制?！叭r(nóng)”保險(xiǎn)涉及勞動(dòng)保障、金融保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、發(fā)改委、民政、財(cái)稅、農(nóng)業(yè)、地震、畜牧、獸醫(yī)、林業(yè)、水務(wù)、氣象、工商、教育、交通、防災(zāi)減災(zāi)等眾多部門，且不同的險(xiǎn)種由不同部門組織實(shí)施。例如：水稻保險(xiǎn)由農(nóng)業(yè)部門牽頭組織，農(nóng)房保險(xiǎn)由民政部門負(fù)責(zé)，農(nóng)民工意外傷害保險(xiǎn)由勞動(dòng)保障部門組織實(shí)施，能繁母豬保險(xiǎn)工作由畜牧獸醫(yī)部門牽頭組織實(shí)施，財(cái)政、經(jīng)辦保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等相關(guān)部門要安排專人全程參加保險(xiǎn)辦理工作等等?！叭r(nóng)”保險(xiǎn)涉及面如此之廣，缺乏一個(gè)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)踐中往往不好調(diào)度，在執(zhí)行政策中也經(jīng)常出現(xiàn)銜接不緊湊的問題。國務(wù)院應(yīng)設(shè)立“三農(nóng)”保險(xiǎn)辦公室，建立“三農(nóng)”保險(xiǎn)部際協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌研究有關(guān)政策，協(xié)調(diào)解決“三農(nóng)”保險(xiǎn)涉及單位的矛盾和問題。并通過各部門的合作，提高“三農(nóng)”保險(xiǎn)服務(wù)水平，運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段，通過人工降雨、人工防雹、動(dòng)物防疫等方式，提升農(nóng)村防災(zāi)防損水平。第二，整合支農(nóng)資源，發(fā)揮政策合力。目前，糧食、良種、農(nóng)機(jī)購置等補(bǔ)貼對農(nóng)民增收作用有限，應(yīng)整合這些資源，用于支持“三農(nóng)”保險(xiǎn)發(fā)展，并將“三農(nóng)”保險(xiǎn)政策與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)村信貸、農(nóng)業(yè)救濟(jì)有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮政策合力，使各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策相互聯(lián)動(dòng)，最大限度地支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。第三，協(xié)調(diào)好商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和社會(huì)保險(xiǎn)部門的關(guān)系，使二者在信息資源、機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)、經(jīng)營技術(shù)、保障范圍等方面資源共享，優(yōu)勢互補(bǔ)。

(五)強(qiáng)化“三農(nóng)”保險(xiǎn)的基礎(chǔ)性工作

三農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)，特別是農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)具有特殊性，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營技術(shù)極為復(fù)雜，沒有技術(shù)的開發(fā)和創(chuàng)新，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不可能持續(xù)發(fā)展。政府在主導(dǎo)和扶持“三農(nóng)”保險(xiǎn)發(fā)展過程中，應(yīng)積極強(qiáng)化積累經(jīng)驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)性工作，為技術(shù)研究與產(chǎn)品開發(fā)奠定基礎(chǔ)。首先，做好三農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作，包括風(fēng)險(xiǎn)的識別、風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測和預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)損失的測量、風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)計(jì)以及風(fēng)險(xiǎn)的信息管理技術(shù)等，充分利用農(nóng)村基層組織，利用現(xiàn)代衛(wèi)星技術(shù)、通訊技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，積累風(fēng)險(xiǎn)損失統(tǒng)計(jì)資料，建立統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)，支撐“三農(nóng)”保險(xiǎn)市場的科學(xué)開發(fā)。其次，涉農(nóng)保險(xiǎn)精算技術(shù)的創(chuàng)新是產(chǎn)品開發(fā)和風(fēng)險(xiǎn)控制的基礎(chǔ)與關(guān)鍵。目前，我國涉農(nóng)保險(xiǎn)精算技術(shù)極為落后，迫切需要建立涉農(nóng)精算師制度，并根據(jù)三農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)編制我國農(nóng)民生命表、農(nóng)村自然災(zāi)害表和損失統(tǒng)計(jì)表等，為規(guī)范、開發(fā)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)奠定科學(xué)的基礎(chǔ)。

總之，“三農(nóng)”保險(xiǎn)是極具中國特色的綜合性保險(xiǎn)，是擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)的助推器，要啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)，必須由政府主導(dǎo)，大力發(fā)展“三農(nóng)”保險(xiǎn)，為農(nóng)民增收提供保障，解決農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等問題，減少農(nóng)民消費(fèi)支出預(yù)期的不確定性，消除農(nóng)民消費(fèi)的后顧之憂，增強(qiáng)消費(fèi)信心。

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