程燕婷

[摘要]在經(jīng)歷了長期的沉寂之后，我國的地方政府債券在2009年正式啟動。雖然近期在二級市場上.地方政府債券遭到投資者的冷遇，但地方政府債券的持續(xù)發(fā)行有其理論與現(xiàn)實基礎(chǔ)，從中國經(jīng)濟長遠發(fā)展的角度考慮，應(yīng)當構(gòu)建地方政府債券發(fā)行的長效運行機制。在短期內(nèi)應(yīng)盡快建立地方政府債券發(fā)行的激勵與約束機制以防范地方債務(wù)風險，在中長期應(yīng)不斷深化財政體制改革，逐步實現(xiàn)真正的地方政府債券制度安排。

[關(guān)鍵詞]地方政府債券；長效融資機制；地方債務(wù)風險

[中圖分類號]F810.5；FS10.7[文獻標識碼]A[文章編號]1004-9339(2010)01-0032-07

一、建國以來我國地方政府債券發(fā)行的歷史軌跡

地方政府債券，簡稱地方債，與中央政府債券(國債)相對應(yīng)，是政府公債體系的重要組成部分。它是地方政府依據(jù)借貸原則，按照有關(guān)法律規(guī)定，為滿足地方經(jīng)濟與社會公共事業(yè)發(fā)展等公共支出需要，在承擔還本付息責任的基礎(chǔ)上，向社會公眾發(fā)行的債務(wù)憑證。在我國，地方政府債券的出現(xiàn)可追溯至建國初期，其產(chǎn)生與發(fā)展的歷程共分為四個階段：

第一階段：新中國成立至60年代初——萌芽階段

新中國成立之初，出于穩(wěn)定物價和重大經(jīng)濟建設(shè)的需要，中央人民政府先后于1950年發(fā)行了“人民勝利折實公債”以及1954～1958年連續(xù)5年發(fā)行了“國家經(jīng)濟建設(shè)公債”。在國債發(fā)行的同時，我國也發(fā)行了兩種地方債，一是1950年前東北人民政府發(fā)行的“東北生產(chǎn)建設(shè)折實公債”，目的是為了籌措生產(chǎn)建設(shè)資金，用于東北地區(qū)生產(chǎn)性投資；二是50年代末60年代初，部分地方政府根據(jù)1958年6月公布的《中華人民共和國地方經(jīng)濟建設(shè)公債條例》，結(jié)合本地區(qū)實際，不同程度地發(fā)行了“地方經(jīng)濟建設(shè)公債”。這一時期的地方政府債券剛剛萌芽，形式簡單、目的明確，為當時地方經(jīng)濟的發(fā)展起到了良好的促進作用。

第二階段：60年代初至1998年——空白階段

60年代初期，由于高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制逐步形成，國家通過稅收和利潤上繳等方式，基本集中掌握了幾乎所有的社會財力，使得通過發(fā)行政府公債籌集建設(shè)資金的做法既無必要也無可能，因此我國停止了公債發(fā)行，并于1968年還清了所有的內(nèi)外債。此后，直至1980年成為中國著名的“既無內(nèi)債也無外債”的時期。改革開放后，為籌集建設(shè)資金充實財政，我國政府于1981年恢復(fù)了國債的發(fā)行，從1981年舉借121.74億元國債開始，我國的國債發(fā)行量基本上保持了一個上升的態(tài)勢，但地方政府債券卻遲遲未能恢復(fù)發(fā)行。1994年出臺的《中華人民共和國預(yù)算法》第二十八條明確規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！币虼耍胤秸畟谶@一階段可稱為完全空白時期。

第三階段：1998年至2009年3月——異化階段

從1994年起，我國開始實施分稅制財政體制，從制度安排上看，地方政府事權(quán)與財權(quán)極不對稱，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付存在諸多局限，很多地方政府的財政資金開始呈現(xiàn)捉襟見肘的局面，而受到預(yù)算法的限制，地方政府難以通過直接發(fā)債來融資。為解決地方政府的資金短缺問題，1998年，中央政府從其發(fā)行的1000億元特別建設(shè)國債中拿出一半來轉(zhuǎn)貸地方，成為地方政府發(fā)債的一種變通形式。到2007，年底，中央政府累計發(fā)行的13840億長期建設(shè)國債中，約有1／3以國債轉(zhuǎn)貸地方的方式間接注入投資領(lǐng)域。與此同時，隨著積極財政政策的實施，我國債券市場出現(xiàn)了前所未有的活躍，企業(yè)債券出現(xiàn)了快速增長的勢頭，各地普遍出現(xiàn)了以企業(yè)債券替代地方債券的做法，即由同政府有密切聯(lián)系的企業(yè)或下屬部門發(fā)行債券用于市政建設(shè)。這種債券以項目產(chǎn)生的收益作為還款資金，形式上是企業(yè)債券，實質(zhì)上是地方政府債券發(fā)行的另一種變通形式。如1999年上海城市建設(shè)投資開發(fā)公司發(fā)行5億元浦東建設(shè)債券，名義上是公司債券，但所籌資金則是用于上海地鐵建設(shè)。在這一階段，雖然并沒有公開的地方政府債券發(fā)行，但兩種變通形式。的出現(xiàn)，均帶有某些地方政府債券的特征，可視為地方政府債券的異化。由于法律上對此類“準地方政府債券”沒有明確的規(guī)范，地方政府缺乏約束，負債規(guī)模迅速膨脹，財政風險問題日益突出。

第四階段：2009年3月至今——破冰階段

2009年3月5日十一屆全國人大二次會議上，溫家寶在政府工作報告中指出，國務(wù)院同意地方發(fā)行2000億元債券，這一政策的出臺，標志著沉寂多年的地方政府債券又開始破冰啟動。此次地方政府債券發(fā)行采用財政部代理發(fā)行的方式，列入省級預(yù)算管理，發(fā)行期限為3年，利息按年支付，利率通過市場化招標確定，上市后可以以地方債名義同時在銀行間市場和交易所市場交易。在2000億元總規(guī)模內(nèi).根據(jù)中央投資公益性項目地方配套規(guī)模、地方項目建設(shè)資金需求以及償債能力等因素，按公式法合理分配各地區(qū)債券規(guī)模。各地區(qū)所籌資金主要安排用于中央投資地方配套的公益性建設(shè)項目及其他難以吸引社會投資的公益性建設(shè)項目支出。債券到期后，由各地區(qū)人民政府承擔還本付息責任，財政部代辦還本付息。地方財政要足額安排地方政府債券還本付息所需資金，及時向中央財政上繳地方政府債券本息、發(fā)行費等資金。如果屆時還本確實存在困難，經(jīng)批準，到期后可按一定比例發(fā)行1至5年期新債券，分年全部歸還。對于未按時上繳的，中央財政根據(jù)逾期情況計算罰息，并在辦理中央與地方財政結(jié)算時如數(shù)扣繳。

地方政府債券的重新開閘啟動，意味著地方政府債務(wù)由隱性開始向顯性轉(zhuǎn)化，對于我國地方政府債券的制度建設(shè)意義重大。與先前的“國債轉(zhuǎn)貸”在中央及地方預(yù)算中均沒有體現(xiàn)相比，本次地方政府債券要納入地方財政預(yù)算管理，地方政府成為債務(wù)風險的償債主體，是對傳統(tǒng)“國債轉(zhuǎn)貸”形式的一次重大突破，有利于加強對地方政府財政預(yù)算的約束，減少地方財政風險向中央財政傳遞的可能性。然而從具體運作方式上來看，此次地方政府債券由中央代理發(fā)行，代辦還本付息，在各地區(qū)債券規(guī)模的分配與利息的規(guī)定上均帶有一定的行政色彩，距離嚴格意義上的地方政府債券仍有很大的差距，可以看作是現(xiàn)階段我國為應(yīng)對國際金融危機，擴內(nèi)需保增長的一項過渡性措施。從中國經(jīng)濟長期可持續(xù)發(fā)展的角度考慮，發(fā)行地方政府債券應(yīng)成為一種系統(tǒng)化的制度安排。

二、我國地方政府債券發(fā)行的可持續(xù)性分析

(一)地方政府債券持續(xù)發(fā)行的理論基礎(chǔ)

1、中央政府在地方性公共品供給上的信息局限性。根據(jù)受益范圍的不同，公共品分為全國性公共品和地方性公共品，前者的受益范圍遍及全國，而后者的受益范圍局限于某一個特定區(qū)域內(nèi)。從理論上說，中央政府也可以提供地方性公共品，然而不同地區(qū)的居民具有不同的消費偏好，在公共品需求種類和數(shù)量上也就產(chǎn)生了差異，由于在需求信息獲得方面的困難，中央政府往往難以顧及到各地居民的不同需要，不得不傾向于向各轄區(qū)提供水平、標準和類型大致相同的地方性公共品，從而導致資源配置的巨大浪費。相