石 勉

(武漢工程大學(xué)監(jiān)察審計(jì)處，湖北 武漢 430074)

0 引 言

專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，不同于一般意義上的審計(jì)和社會(huì)調(diào)查。對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法運(yùn)用審計(jì)手段，對(duì)與國(guó)家財(cái)政收支有關(guān)的特定事項(xiàng)，向有關(guān)地方、部門(mén)、單位進(jìn)行專門(mén)調(diào)查的活動(dòng)。而對(duì)于整個(gè)審計(jì)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查是指審計(jì)部門(mén)對(duì)一個(gè)行業(yè)、一個(gè)系統(tǒng)或者一個(gè)經(jīng)濟(jì)側(cè)面所存在的流弊，或?yàn)榕迥骋唤?jīng)濟(jì)問(wèn)題，進(jìn)行比較全面詳細(xì)的考察了解活動(dòng)[1]，它側(cè)重于提建議、揭隱患,具有更強(qiáng)的靈活性，更有利于發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的建設(shè)性功能，能夠在更高層次上發(fā)揮審計(jì)為宏觀決策服務(wù)的作用[2]。審計(jì)機(jī)構(gòu)開(kāi)展專項(xiàng)調(diào)查，是《審計(jì)法》賦予各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要職責(zé)，已經(jīng)成為審計(jì)機(jī)構(gòu)全面履行審計(jì)監(jiān)督職能的重要手段。自2004年的“審計(jì)風(fēng)暴”以來(lái)，通過(guò)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)和披露的問(wèn)題越來(lái)越多。2008年至2010年2月審計(jì)署對(duì)汶川地震近4 000億元災(zāi)后恢復(fù)重建資金和1.3萬(wàn)個(gè)恢復(fù)重建項(xiàng)目進(jìn)行了跟蹤審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，收回了被擠占挪用或違規(guī)安排的資金3億多元，22人被追究法律責(zé)任，充分發(fā)揮了審計(jì)預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，而且通過(guò)揭示出的問(wèn)題，對(duì)我國(guó)今后這種重大資金如何使用，最大限度地發(fā)揮其效益具有建設(shè)性意義。

1 專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的特點(diǎn)

1.1 為宏觀決策服務(wù)

專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查是通過(guò)對(duì)被審計(jì)單位存在的具有普遍性的問(wèn)題的調(diào)查、分析，使各級(jí)政府及時(shí)了解、掌握經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的信息，帶有極強(qiáng)的目的性、行業(yè)性和政策性，所提供的信息宏觀性更強(qiáng)、層次更高，可以更好地為決策提供可靠依據(jù)。簡(jiǎn)言之，是從微觀審計(jì)入手，達(dá)到為宏觀決策服務(wù)的目的。

1.2 對(duì)象涉及領(lǐng)域廣

專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的對(duì)象要有一定的數(shù)量和覆蓋面，具有代表性和典型性，這樣才能揭示出普遍性問(wèn)題，從而做出正確的評(píng)價(jià)。而且專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查還具有行政屬性和社會(huì)屬性，使它不受管轄范圍的限制，可以涉及到社會(huì)各階層。

1.3 時(shí)間上的及時(shí)性

專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查要求及時(shí)有效地進(jìn)行，以便調(diào)查的信息能夠及時(shí)傳遞給相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，在某種程度上信息越及時(shí)其價(jià)值越高，過(guò)時(shí)的信息對(duì)決策毫無(wú)作用。專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，由于目標(biāo)明確，對(duì)于帶有傾向性、苗頭性的問(wèn)題，可以集中人力及時(shí)進(jìn)行，弄清主客觀原因，迅速作出專項(xiàng)調(diào)查結(jié)論，向領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)提出調(diào)查報(bào)告或信息反饋，這樣可以使問(wèn)題在處于萌芽狀態(tài)時(shí)，就能及時(shí)得到解決[3]，而且能在制度和法規(guī)約束上及時(shí)完善和補(bǔ)充，這是專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的又一個(gè)重要特征。

1.4 方式的多樣性

從嚴(yán)格意義上講,專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查具有審計(jì)和調(diào)查的雙重屬性,方式方法更加靈活。專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查既可以是單項(xiàng)調(diào)查,也可以是多項(xiàng)調(diào)查;既可以是單獨(dú)的審計(jì)調(diào)查,也可以結(jié)合項(xiàng)目審計(jì)開(kāi)展審計(jì)調(diào)查;既可以通過(guò)審核被調(diào)查單位的會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)資料等傳統(tǒng)審計(jì)方式進(jìn)行調(diào)查,也可以通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)和走訪有關(guān)單位、個(gè)人和向他們發(fā)放審計(jì)調(diào)查表等方式來(lái)進(jìn)行調(diào)查。

1.5 審計(jì)意見(jiàn)更具有權(quán)威性

對(duì)于內(nèi)審機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，成立由單位主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)的“專項(xiàng)審計(jì)小組”的方式，提高了審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，遇到的阻力也較小，較好地解決了“同級(jí)審計(jì)難”的問(wèn)題[4]。由于專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查針對(duì)性強(qiáng)，利于集中力量把問(wèn)題查深查透，并剖析原因，提出的審計(jì)意見(jiàn)也更具權(quán)威性。

2 專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的原則

審計(jì)機(jī)構(gòu)及其人員開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查一般應(yīng)遵循以下原則。

2.1 獨(dú)立性原則

獨(dú)立性原則包括兩層含義：一是審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，不受任何部門(mén)、單位干涉，調(diào)查者的身份和調(diào)查行為受法律保護(hù)；二是從事專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的工作人員必須是審計(jì)人員，其調(diào)查活動(dòng)對(duì)委派的審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)[3]。

2.2 堅(jiān)持依法調(diào)查原則

專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查是政策性很強(qiáng)的工作，所涉及的事項(xiàng)大都有嚴(yán)格的法律法規(guī)約束，審計(jì)人員在進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查時(shí)必須遵守國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策規(guī)定，不得超越權(quán)限和職責(zé)范圍去開(kāi)展與調(diào)查無(wú)關(guān)的內(nèi)容[3]。

2.3 堅(jiān)持客觀公正原則

審計(jì)人員在進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查時(shí)，應(yīng)當(dāng)秉承“客觀公正，實(shí)事求是”的原則，如實(shí)反映調(diào)查事項(xiàng)的真實(shí)情況，才能幫助委托單位切實(shí)掌握自己的經(jīng)濟(jì)狀況，充分了解工作中存在的問(wèn)題，以便做出正確決策。另外，只有做到客觀、公正，才能幫助被調(diào)查地區(qū)、部門(mén)、單位向上級(jí)部門(mén)和政府真實(shí)反映他們的情況，特別是反映他們?cè)谪?cái)政經(jīng)濟(jì)工作和與其有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中遇到的困難和存在的矛盾[3]。堅(jiān)持實(shí)事求是、客觀公正原則，是提高審計(jì)質(zhì)量，規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的重要保證。

2.4 堅(jiān)持重點(diǎn)突破和全面把握相結(jié)合原則

在專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查中既要全面、系統(tǒng)，從整體入手，又要堅(jiān)持重點(diǎn)突破，把握中心環(huán)節(jié)。要緊貼經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心；緊貼當(dāng)?shù)卣闹行墓ぷ?；緊貼領(lǐng)導(dǎo)重視和群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、重點(diǎn)問(wèn)題[5]；緊貼審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)的難點(diǎn)問(wèn)題。只有這樣，我們安排的微觀審計(jì)，才能做到想到了、想好了、想在點(diǎn)子上。要明確目的，確定重點(diǎn)；集中力量，深挖重點(diǎn)；強(qiáng)調(diào)深度，剖析重點(diǎn)；同時(shí)注重審計(jì)成果的落實(shí)，用以帶動(dòng)整體的推進(jìn)，使審計(jì)調(diào)查在實(shí)踐中規(guī)范，在規(guī)范中發(fā)展，在發(fā)展中提高。國(guó)家審計(jì)署《2008-2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中對(duì)專項(xiàng)資金審計(jì)的規(guī)劃就充分體現(xiàn)了這個(gè)原則。

2.5 堅(jiān)持保密原則

根據(jù)審計(jì)法實(shí)施條例規(guī)定，審計(jì)人員開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，應(yīng)當(dāng)依法保守國(guó)家秘密和被調(diào)查單位的商業(yè)秘密。審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)施專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的對(duì)象十分廣泛，包括各部門(mén)、各行業(yè)、各單位，涉及的事項(xiàng)又是國(guó)家財(cái)政收支、單位財(cái)務(wù)收支中帶有普遍性、傾向性的問(wèn)題。因此，在審計(jì)調(diào)查時(shí)，會(huì)經(jīng)常接觸和了解有關(guān)的國(guó)家秘密和商業(yè)秘密。審計(jì)人員對(duì)在實(shí)施專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查時(shí)知悉的被調(diào)查單位的商業(yè)秘密，依法負(fù)有保密義務(wù)，不得泄露，不得為自己的利益而使用他人的商業(yè)秘密，否則屬違法行為。

2.6 堅(jiān)持審計(jì)建議切實(shí)可行的原則

專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)和糾正違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題雖然重要，但更重要的是提出有針對(duì)性的意見(jiàn)和建議，促進(jìn)宏觀調(diào)控，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)是審計(jì)調(diào)查報(bào)告的一項(xiàng)重要功能。審計(jì)建議一是要有針對(duì)性，對(duì)癥下藥，有的放矢；二要有創(chuàng)新性，有一定的深度，注意提煉和推敲；三要有實(shí)用性,審計(jì)建議應(yīng)具有操作性，不能搞空頭理論，華而不實(shí)。

3 專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的類型

專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查最重要的特點(diǎn)體現(xiàn)在“?！鄙?，它調(diào)查的內(nèi)容越具體，范圍越狹窄，越能體現(xiàn)其優(yōu)越性。專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查主要有4種類型。

3.1 實(shí)體型專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查

實(shí)體型專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查是指對(duì)一定數(shù)量的企業(yè)或行政事業(yè)單位等經(jīng)濟(jì)主體開(kāi)展的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查[1]。比較典型的項(xiàng)目如:國(guó)有大型集團(tuán)企業(yè)改制情況的審計(jì)調(diào)查,政府投資公司資產(chǎn)質(zhì)量狀況的審計(jì)調(diào)查,以及商業(yè)銀行的審計(jì)調(diào)查等。這些調(diào)查項(xiàng)目一般涉及多個(gè)單位,覆蓋面廣,調(diào)查樣本多樣化，能保證調(diào)查結(jié)論的可靠性。這種調(diào)查類型適用于平行組織方式,即組成多個(gè)調(diào)查小組,按照統(tǒng)一的調(diào)查方案同時(shí)對(duì)多個(gè)單位實(shí)施調(diào)查[6]。

3.2 項(xiàng)目型專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查

項(xiàng)目型專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查是指對(duì)一定數(shù)量的項(xiàng)目開(kāi)展的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。比較典型的項(xiàng)目如:政府外債項(xiàng)目的審計(jì)調(diào)查,重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目資金到位情況的審計(jì)調(diào)查[1],房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的審計(jì)調(diào)查,商業(yè)銀行的反洗錢(qián)調(diào)查等。這些調(diào)查項(xiàng)目為了保證覆蓋面，一般涉及多個(gè)方面,每個(gè)項(xiàng)目調(diào)查的內(nèi)容大體相同,一般涉及多個(gè)實(shí)體、多項(xiàng)資金或多項(xiàng)政策。這種調(diào)查類型適用于平行組織方式。

3.3 資金型專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查

資金型專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查是指沿著資金流向開(kāi)展的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查[1]，專項(xiàng)資金的使用效益情況對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)源建設(shè)的影響很大。比較典型的項(xiàng)目如:汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建資金的審計(jì)調(diào)查，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的審計(jì)調(diào)查,科技資金使用效益情況的審計(jì)調(diào)查,拆遷資金管理使用情況的審計(jì)調(diào)查,以及教育收費(fèi)的審計(jì)調(diào)查等。這些調(diào)查項(xiàng)目一般涉及資金流轉(zhuǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié),各個(gè)環(huán)節(jié)調(diào)查的內(nèi)容有所不同,同一環(huán)節(jié)調(diào)查的內(nèi)容大體相同,綜合各個(gè)環(huán)節(jié)的調(diào)查結(jié)果才能反映調(diào)查事項(xiàng)的全貌。對(duì)于專項(xiàng)資金的一個(gè)環(huán)節(jié)或少數(shù)環(huán)節(jié)開(kāi)展調(diào)查,難以形成有說(shuō)服力的調(diào)查結(jié)論。例如,汶川地震抗震救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建審計(jì)，對(duì)資金、物資的籌集、分配、撥付、使用和效果實(shí)施全過(guò)程專項(xiàng)審計(jì)，每個(gè)環(huán)節(jié)都涉及到才能全面客觀地揭示問(wèn)題。又如，教育收費(fèi)的審計(jì)調(diào)查,僅僅調(diào)查是否存在亂收費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,還必須調(diào)查這部分資金的實(shí)際使用情況?？偟膩?lái)說(shuō)，資金型專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，要掌握資金運(yùn)轉(zhuǎn)的全過(guò)程,不僅要查清資金收支上的問(wèn)題，而且要了解資金是如何籌集、下?lián)?、使用的真?shí)情況,對(duì)資金的使用效益進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，進(jìn)而得出可靠的調(diào)查結(jié)論。對(duì)于特定資金的調(diào)查,一般涉及資金管理使用的多個(gè)單位、多個(gè)項(xiàng)目或多項(xiàng)政策。這種調(diào)查類型適用于循環(huán)組織方式,即組成一個(gè)或若干個(gè)調(diào)查小組,按照統(tǒng)一的調(diào)查方案沿著資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)逐步實(shí)施調(diào)查[6]，是一種垂直式的結(jié)構(gòu)類型。

3.4 政策型專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查

政策型專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查是指對(duì)政策執(zhí)行情況和健全程度開(kāi)展的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，以評(píng)估政策貫徹的效果，促進(jìn)政策真正落在實(shí)處。調(diào)查中要結(jié)合政策目標(biāo)，著眼宏觀，立足微觀，既要客觀評(píng)價(jià)政策的積極作用，又要揭示政策執(zhí)行中存在的違法違紀(jì)、政策不落實(shí)和效益不佳等問(wèn)題。比較典型的項(xiàng)目如:開(kāi)發(fā)區(qū)及其實(shí)體公司運(yùn)作情況的審計(jì)調(diào)查[1],教育系統(tǒng)教育資源使用情況的審計(jì)調(diào)查,以及國(guó)有土地有償使用辦法執(zhí)行情況的審計(jì)調(diào)查等。這些調(diào)查項(xiàng)目涉及政策執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié),各個(gè)環(huán)節(jié)調(diào)查的內(nèi)容有所不同,同一環(huán)節(jié)調(diào)查的內(nèi)容大體相同。對(duì)于特定政策及其各個(gè)環(huán)節(jié)的調(diào)查,一般涉及多個(gè)單位、多項(xiàng)資金或多個(gè)項(xiàng)目。這種調(diào)查類型也適用于循環(huán)組織方式。

審計(jì)調(diào)查所涉及的領(lǐng)域不斷拓寬,涉及的單位數(shù)量及其所占比重逐年遞增，有效地將審計(jì)觸角伸向了社會(huì)各領(lǐng)域。通過(guò)整合審計(jì)資源，合理搭配審計(jì)力量，多個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)聯(lián)合組織實(shí)施的調(diào)查項(xiàng)目數(shù)量及其所占比重也呈上升趨勢(shì)。

4 結(jié) 語(yǔ)

專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查在為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的過(guò)程中，堅(jiān)持“全面審計(jì)，突出重點(diǎn)”的方針，在實(shí)現(xiàn)“免疫系統(tǒng)”功能的同時(shí)，有效發(fā)揮了“建設(shè)性功能”。其成果更多地服務(wù)于中心工作，為領(lǐng)導(dǎo)層、決策層進(jìn)行決策提供了依據(jù)，調(diào)查成果的深度開(kāi)發(fā)和利用效果也日益顯著，在經(jīng)濟(jì)管理等方面發(fā)揮了越來(lái)越大的作用。

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