張新平

(惠州市投資管理公司，廣東 惠州 516003)

“權(quán)力制約從空間結(jié)構(gòu)上進(jìn)行靜態(tài)的縱向劃分，就是指中央權(quán)力與地方權(quán)力之間的分立與制衡”。[1]中外改革實(shí)踐已證明，在社會(huì)變革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，一個(gè)權(quán)威性中央政府的存在能夠以較小代價(jià)確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速平穩(wěn)發(fā)展。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須通過(guò)立法合理劃分中央與地方之間的權(quán)力關(guān)系并建立相互制約機(jī)制，否則在缺乏完善科學(xué)的民主法治規(guī)范，而市場(chǎng)的初步發(fā)育又提供了更多尋租誘惑和機(jī)會(huì)的情況下，很容易產(chǎn)生中央與地方的權(quán)力亂象。從憲政建設(shè)和法治市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要出發(fā)，在中央與地方政府之間實(shí)現(xiàn)恰當(dāng)、有效的權(quán)力配置，合理界定中央與地方政府的權(quán)能，尤其是在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)管理方面的權(quán)責(zé)利關(guān)系，構(gòu)建穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的中央與地方政府關(guān)系，已成為時(shí)下各國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)體制改革乃至社會(huì)發(fā)展所必須面對(duì)的重大問(wèn)題。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管作為我國(guó)政治與經(jīng)濟(jì)體制改革的結(jié)合部當(dāng)然無(wú)法置身于外?？茖W(xué)合理地劃分中央與地方政府在企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)方面產(chǎn)權(quán)關(guān)系及確立相應(yīng)法治化監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)體系不僅事關(guān)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管成功與否而且對(duì)于我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康和諧發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)歸屬劃分的觀點(diǎn)評(píng)析

建國(guó)后至改革開(kāi)放初期，由于實(shí)行高度中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)屬于中央所有，既是存在中央與地方分權(quán)也不過(guò)是行政管理方面的分權(quán)，因此，對(duì)于中央與地方對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)歸屬劃分也就是一個(gè)無(wú)需爭(zhēng)論的問(wèn)題。隨著我國(guó)改革開(kāi)放基本國(guó)策推行并不斷向政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)層面縱深發(fā)展，特別是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，中央與地方之間在經(jīng)濟(jì)權(quán)責(zé)利關(guān)系方面發(fā)生了深刻的變化。20世紀(jì)80年代的經(jīng)濟(jì)改革實(shí)際上是中央對(duì)地方不斷放權(quán)讓利以激發(fā)地方積極性的過(guò)程。20世紀(jì)80年代末至90年代初，我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)始逐步觸及企業(yè)微觀層面的產(chǎn)權(quán)制度改革。進(jìn)入20世紀(jì)90年代中期，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)入社會(huì)及國(guó)家宏觀層面的經(jīng)濟(jì)資源產(chǎn)權(quán)改革。在這一階段突出表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)自由主義思想的指導(dǎo)下，國(guó)家與社會(huì)層面之間經(jīng)濟(jì)資源的“民營(yíng)化”改革，及在西方經(jīng)濟(jì)憲政思維指導(dǎo)下中央與地方企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革?！爸醒胝偷胤秸g的權(quán)責(zé)利離合發(fā)展，其實(shí)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的一條隱性主線”。[2]“中央與地方的關(guān)系問(wèn)題在實(shí)質(zhì)上就是我們通常所說(shuō)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式問(wèn)題，即聯(lián)邦制與單一制的問(wèn)題，它涉及一國(guó)的縱向權(quán)力分配，是一個(gè)關(guān)系國(guó)家穩(wěn)定與發(fā)展的重大問(wèn)題”。[2]在這種背景下，如何在中央與地方劃分企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)成為實(shí)務(wù)界與理論界時(shí)常引起爭(zhēng)議的問(wèn)題并據(jù)此形成了不同的觀點(diǎn)，進(jìn)而在這些理論觀點(diǎn)的指導(dǎo)下形成了不同歷史階段不同的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制。概括地說(shuō)，在黨的十六大之前，我國(guó)中央與地方在企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)關(guān)系方面基本定位“統(tǒng)一所有，分級(jí)管理或分級(jí)監(jiān)管”，十六大之后，則定位于“統(tǒng)一所有，分級(jí)代表”。目前，理論界關(guān)于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)在中央與地方劃分存在三種基本觀點(diǎn)：[3]

(一)堅(jiān)持“統(tǒng)一所有、分級(jí)管理”

“統(tǒng)一所有、分級(jí)管理”觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)統(tǒng)一歸國(guó)家所有，實(shí)行中央政府和地方政府分級(jí)管理，中央政府為國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)惟一主體，地方政府只具備國(guó)有資產(chǎn)的管理權(quán)，而不具備國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)。這也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期我國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式。這種模式因與我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)日益相沖突目前在理論界已基本失去市場(chǎng)。

(二)主張“分級(jí)所有”

“分級(jí)所有”觀點(diǎn)可以分為：(1)在政府所有制基礎(chǔ)上的中央政府和地方政府分級(jí)所有，即認(rèn)為從來(lái)就不存在“全民所有”的所有權(quán)制度，只有“政府所有”，主張廢止“統(tǒng)一所有”，確立“分級(jí)所有”。這種觀點(diǎn)顯然是不成立的：1)與我國(guó)憲法有關(guān)規(guī)定相沖突?！爸腥A人民共和國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家”、“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”、“國(guó)有經(jīng)濟(jì)，即社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。國(guó)家保障國(guó)有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展”。根據(jù)憲法這些規(guī)定，我國(guó)國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)顯然為全民所有，根本不存在政府所有制。2)混淆了全民所有與國(guó)家所有與政府所有之間的關(guān)系。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)國(guó)家所有的本源是全民所有，政府作為國(guó)家的代表只可能接受國(guó)家委托管理企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)而不可能對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)擁有完整的所有權(quán)，否則，政府對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管要接受權(quán)力機(jī)關(guān)及社會(huì)的監(jiān)督就大為不必了。(2)在全民所有制基礎(chǔ)上的分級(jí)所有，即國(guó)家所有和地方公有，中央政府和地方政府分別是國(guó)家所有和地方公有的代表。這種觀點(diǎn)區(qū)分了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)終極所有權(quán)的歸屬和所有權(quán)具體行使的歸屬顯然具有重要理論意義，但是將企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)行使完全歸屬政府顯然與我國(guó)憲法規(guī)定及《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》關(guān)于履行出資人職責(zé)規(guī)定相沖突。

(三)“統(tǒng)一所有，分級(jí)出資”

“統(tǒng)一所有，分級(jí)出資”觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)統(tǒng)一歸國(guó)家所有，中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，這是由黨的十六大所確立并由《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》所規(guī)定的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)在中央與地方歸屬方面劃分的標(biāo)準(zhǔn)，它標(biāo)志中央和地方在國(guó)有資產(chǎn)問(wèn)題上的關(guān)系從原先的行政管理分工逐漸演化成所有權(quán)職能行使的分工，使得我國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)在中央與地方歸屬劃分標(biāo)準(zhǔn)向科學(xué)化與法治化方向邁出重要一步。但是，這種觀點(diǎn)顯然沒(méi)有將權(quán)力機(jī)關(guān)納入其中從而使我國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管缺乏一個(gè)完整的憲政框架。

二、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的歸屬劃分

綜合理論界關(guān)于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)歸屬劃分的不同理論觀點(diǎn)，我們認(rèn)為，我國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)在中央與地方劃分應(yīng)該實(shí)行“國(guó)家統(tǒng)一所有，中央與地方分級(jí)產(chǎn)權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)。其根據(jù)如下：(1)我國(guó)憲法關(guān)于我國(guó)單一制度國(guó)家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了我國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)為國(guó)家統(tǒng)一所有。我國(guó)憲法序言及第三條分別規(guī)定，“中華人民共和國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家”，“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)歸屬劃分作為國(guó)家機(jī)構(gòu)形式重要體現(xiàn)無(wú)疑要遵從后者要求。(2)人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)根本政治制度決定了我國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有。我國(guó)憲法第二條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”。政治作為經(jīng)濟(jì)的集中體現(xiàn)無(wú)疑預(yù)定著企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)在中央與地方劃分方面應(yīng)該實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有。(3)所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)本質(zhì)區(qū)別著決定我國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行中央與地方分級(jí)產(chǎn)權(quán)。所有權(quán)指的是物或財(cái)產(chǎn)本身的歸屬問(wèn)題，具體到企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)是指從法理意義上的最終所有權(quán)?！皣?guó)有經(jīng)濟(jì)，即社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)”，“中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民”。因此，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)從法律和終極意義上屬于全體人民，而在目前我國(guó)全民所有制實(shí)質(zhì)就是國(guó)家所有制的憲政體制下，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)屬于國(guó)家所有。產(chǎn)權(quán)是由所有權(quán)派生的一種權(quán)利關(guān)系，“‘產(chǎn)權(quán)’強(qiáng)調(diào)的是握有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人所具有的實(shí)際權(quán)利”。[4]不能與所有權(quán)本身直接等同。雖然所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)的聯(lián)系與區(qū)別理論界具有不同觀點(diǎn)，但是作出以上分析既是對(duì)兩者之間本質(zhì)區(qū)別較為科學(xué)的概括也是本論文研究的需要。明確這一點(diǎn)當(dāng)前顯得尤為重要。這是對(duì)中央與地方對(duì)國(guó)有資產(chǎn)歸屬關(guān)系科學(xué)劃分的基本理論支點(diǎn)。國(guó)家統(tǒng)一所有是中央與地方分級(jí)產(chǎn)權(quán)的前提，分級(jí)產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有權(quán)的具體形式。(4)國(guó)家所有與政府所有的本質(zhì)差別決定我國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行中央與地方分級(jí)產(chǎn)權(quán)。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)來(lái)源于全體公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)的讓渡，應(yīng)該為全民所有。社會(huì)主義國(guó)家是全體人民共同聯(lián)合體或“集合”，是全社會(huì)的真正代表。社會(huì)主義國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。所以國(guó)家所有制的實(shí)質(zhì)就是全民所有制。政府只是國(guó)家的行政執(zhí)行機(jī)關(guān)，政府不等同于國(guó)家，政府所有不等同于國(guó)家所有更不同于全民所有制。政府只是接受作為全民共同體國(guó)家的委托，作為企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的代理人，履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理的職責(zé)，按照全體人民的意志，為全體人民的共同利益服務(wù)，不可能對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)擁有所有權(quán)。

我國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)在中央與地方歸屬實(shí)行“國(guó)家統(tǒng)一所有，中央與地方分級(jí)產(chǎn)權(quán)”具有以下制度優(yōu)勢(shì)：(1)“國(guó)家統(tǒng)一所有”而不是“政府所有”為權(quán)力機(jī)關(guān)介入企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督提供了法律保障，為改變企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)際控制在以政府領(lǐng)導(dǎo)為核心“特權(quán)階層”局面奠定了根本性的規(guī)則基礎(chǔ)。(2)“國(guó)家統(tǒng)一所有”為國(guó)家根據(jù)法律有關(guān)規(guī)定通過(guò)對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)存量與增量在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間及國(guó)家與社會(huì)之間合理調(diào)配，促進(jìn)我國(guó)區(qū)域經(jīng)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展及民生問(wèn)題的解決，加速我國(guó)由“國(guó)富民窮”投資和出口驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式向“民富國(guó)強(qiáng)”民生內(nèi)需型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)變提供了根本規(guī)則保障。(3)“中央與地方分級(jí)產(chǎn)權(quán)”為中央與地方對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理及收益分配納入法治化軌道，及形成基于經(jīng)濟(jì)主權(quán)完整和責(zé)權(quán)利統(tǒng)一條件下，中央與地方和諧共存又相互制約的利益格局提供了根本產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。(4) “中央與地方分級(jí)產(chǎn)權(quán)” 使中央和地方都是獨(dú)立的行使國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的主體。它們完全可以在遵從國(guó)家統(tǒng)一法治規(guī)則條件下按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則進(jìn)行自由交易。這樣就解決了過(guò)去計(jì)劃時(shí)期完全靠行政手段來(lái)配置資源的方式，有利于形成國(guó)有層面的多元產(chǎn)權(quán)平等共存和和諧發(fā)展的格局。

總之，實(shí)行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)“國(guó)家統(tǒng)一所有，中央與地方分級(jí)產(chǎn)權(quán)”體制，在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下通過(guò)正確處理企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理中中央與地方的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，正確處理全民整體利益和局部利益的關(guān)系，能更好地實(shí)現(xiàn)全民的共同利益，更好地實(shí)現(xiàn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)全民所有即國(guó)家“統(tǒng)一所有”，這對(duì)與我國(guó)民主憲政建設(shè)和經(jīng)濟(jì)成功轉(zhuǎn)型有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

三、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)益在中央與地方之間的劃分

我國(guó)憲法第五條第一款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”憲法第三條第四款明確規(guī)定：“中央與地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。”這為我國(guó)中央與地方權(quán)責(zé)利關(guān)系的法治化提供了根本規(guī)則保障。但是以上抽象和籠統(tǒng)的規(guī)定使得“上有政策和下有對(duì)策”現(xiàn)象廣泛存在，中央權(quán)威受到地方政府的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。正如一位學(xué)者所指出的：“事實(shí)上，中國(guó)今日社會(huì)整合的機(jī)制和能力已相當(dāng)脆弱，其集中表現(xiàn)就是日益突出的所謂‘中央與地方’這一基本張力。這一張力的實(shí)質(zhì)無(wú)非是，由于中國(guó)社會(huì)分殊化的高度發(fā)展，已使‘中央’日感缺乏足夠的權(quán)力基礎(chǔ)來(lái)整合不同社會(huì)利益的矛盾和沖突。”[5]這在企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管方面的突出體現(xiàn)就是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)行使的地方化和部門(mén)化及私人化現(xiàn)象的廣泛存在。地方作為企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)行使主體“在缺乏民主和法治程序制約的情況下，模糊或者有意偏離自己的公共利益的目標(biāo)，利用國(guó)有財(cái)產(chǎn)從事?tīng)I(yíng)利性商業(yè)活動(dòng)，過(guò)度追逐商業(yè)利潤(rùn)，卻忽視了以國(guó)有財(cái)產(chǎn)實(shí)現(xiàn)諸如對(duì)義務(wù)教育、公共醫(yī)療和公共衛(wèi)生、社會(huì)保障體系、支持中小企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)就業(yè)等亟待國(guó)家所有權(quán)發(fā)揮作用的領(lǐng)域的投入責(zé)任”。[6]

黨的十六大提出，關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國(guó)家對(duì)其履行出資人職責(zé)；其他國(guó)有資產(chǎn)由地方政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。我國(guó)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第四條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國(guó)家對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益?！薄皣?guó)務(wù)院確定的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)家出資企業(yè)，重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國(guó)家出資企業(yè)，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。其他的國(guó)家出資企業(yè)，由地方人民政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)”。以上規(guī)定對(duì)于中央與地方履行出資人企業(yè)作出來(lái)了初略規(guī)定。但是，由于出資人權(quán)力與產(chǎn)權(quán)具有本質(zhì)意義上的差別：(1)產(chǎn)權(quán)是對(duì)所有權(quán)具體行使的權(quán)力，它包括占有、使用、收益、處置等四項(xiàng)權(quán)利。而出資人權(quán)力僅指作為股東權(quán)力，它包括資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利；(2)產(chǎn)權(quán)從宏觀層面是指不同所有者權(quán)利之間關(guān)系，而出資人權(quán)利是指微觀層面作為企業(yè)股東對(duì)企業(yè)的關(guān)系。因此，僅從出資人角度對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)在中央與地方歸屬作出劃分顯然是不甚科學(xué)的。更何況，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)在“國(guó)家統(tǒng)一所有”的前提條件下，從國(guó)家層面對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)歸屬作出劃分必然涉及產(chǎn)權(quán)行使過(guò)程中規(guī)則的遵從及產(chǎn)權(quán)行使的組織保障問(wèn)題，如果這些問(wèn)題不能夠得到很好地解決，那么，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)行使的地方化和部門(mén)化及私人化現(xiàn)象，及中央與地方在產(chǎn)權(quán)行使過(guò)程中機(jī)會(huì)主義現(xiàn)象就不可避免存在。為克服我國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)中種種存在的問(wèn)題，在“國(guó)家統(tǒng)一所有，中央與地方分級(jí)產(chǎn)權(quán)”條件下，對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)益進(jìn)行科學(xué)劃分是極為必要的。

(一)中央對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管

在“國(guó)家統(tǒng)一所有，中央與地方分級(jí)產(chǎn)權(quán)”下，中央在對(duì)地方在行使企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)過(guò)程中監(jiān)管權(quán)益主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．制定企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)基本法律法規(guī)。我國(guó)憲法第五條第一款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！敝醒肱c地方行使企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)無(wú)疑應(yīng)當(dāng)受到法治國(guó)家原則的拘束。因?yàn)槠髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)作為公共財(cái)產(chǎn)關(guān)涉公共利益，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)具有公共事務(wù)的性質(zhì)其行使和變動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合法律的要求。這就需要中央從國(guó)家整體利益及維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)的角度制定統(tǒng)一法律法規(guī)，以便為地方企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)提供根本性規(guī)則保障。

2．對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。全國(guó)人大作為人民行使權(quán)力的最高代表機(jī)關(guān)和人民經(jīng)濟(jì)主權(quán)的代表者，對(duì)授權(quán)給地方行使產(chǎn)權(quán)的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督檢查是其應(yīng)有的權(quán)力。中央政府作為國(guó)家最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)地方政府管理企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管檢查也同樣是其應(yīng)有的權(quán)力。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)對(duì)于維護(hù)國(guó)家的生存和發(fā)展具有根本性和決定性的意義。然而，一個(gè)時(shí)期以來(lái)，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)在種種貌似合法甚至是直接掠奪的方式下，大量地被侵占，危及我們整個(gè)國(guó)家的安全和前途。鑒于以上問(wèn)題的存在，全國(guó)人大和中央政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)地方企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)督檢查。其中關(guān)鍵二點(diǎn)就是：(1)分別設(shè)立專職調(diào)查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督調(diào)查事宜(全國(guó)人大專職調(diào)查機(jī)構(gòu)隸屬于人大企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)，而中央政府的則隸屬于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管委員會(huì))；(2)建立對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)隨機(jī)監(jiān)督檢查制度，以克服對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)行為監(jiān)督檢查無(wú)力和權(quán)力被虛置的局面。

3．確定企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整及收益分配。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整及收益分配不僅事關(guān)國(guó)有經(jīng)濟(jì)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中影響力、控制力而且關(guān)系到多種經(jīng)濟(jì)成分的和諧共存，人民經(jīng)濟(jì)主權(quán)實(shí)現(xiàn)及社會(huì)整體政治經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期協(xié)調(diào)健康地發(fā)展。《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第七條規(guī)定，“國(guó)家采取措施，推動(dòng)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的改革和發(fā)展，提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的整體素質(zhì)，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力”，要實(shí)現(xiàn)主這一目標(biāo)無(wú)疑需要中央從整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)對(duì)地方企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)布局和結(jié)構(gòu)及收益分配保持控制權(quán)，以克服目前我國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)大量分布于一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的局面，使其向提供地方公共產(chǎn)品和改善民生領(lǐng)域集中。

4．構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)基礎(chǔ)組織平臺(tái)。產(chǎn)權(quán)交易對(duì)于調(diào)整存量資產(chǎn)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理、提高經(jīng)濟(jì)效益有著重要的促進(jìn)作用。但縱觀整個(gè)企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易現(xiàn)狀，還存在著產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)不規(guī)范、產(chǎn)權(quán)交易行政化、產(chǎn)權(quán)交易地方化、以及產(chǎn)權(quán)交易相關(guān)環(huán)節(jié)，例如資產(chǎn)評(píng)估、財(cái)務(wù)審計(jì)和清產(chǎn)核資等形式化，使得企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)在交易中出現(xiàn)大量流失。為此，應(yīng)該建立統(tǒng)一企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和產(chǎn)權(quán)交易資產(chǎn)評(píng)估、財(cái)務(wù)審計(jì)和清產(chǎn)核資區(qū)域回避和隨機(jī)進(jìn)行制度，以促進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。

(二)地方對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管

在遵從“國(guó)家統(tǒng)一所有，中央與地方分級(jí)產(chǎn)權(quán)”前提下，地方對(duì)歸屬于自己行使產(chǎn)權(quán)的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)享有以下權(quán)益：

1.根據(jù)法律規(guī)定制定符合本地企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)實(shí)際的法規(guī)和規(guī)范性文件。國(guó)家的法律體系應(yīng)該是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體，但這并不意味著各地不能根據(jù)本地的實(shí)際需要制定地方性法規(guī)。根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)結(jié)合本地實(shí)際制定企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)地方性法規(guī)和規(guī)范性文件有利于因地制宜地促進(jìn)地方國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.在不違背國(guó)家法律情況下對(duì)本地企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)享有監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，中央在沒(méi)有法律根據(jù)的情況下不得干預(yù)地方企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)。

3.在不違反國(guó)家法律前提下對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)收益享有自主分配權(quán)，使地方國(guó)有企業(yè)成為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要手段。

4.除非在戰(zhàn)爭(zhēng)及自然災(zāi)害等特殊情況下中央不得采取無(wú)償劃撥及其他同等方式將地方企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)收歸中央或者劃撥給其他地方。

總之，在“國(guó)家統(tǒng)一所有，中央與地方分級(jí)產(chǎn)權(quán)”體制下，科學(xué)合理地劃分中央與地方對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力和權(quán)益關(guān)系，是我國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力制約有機(jī)組成部分，也是我國(guó)憲政建設(shè)對(duì)中央與地方關(guān)系法治化的基本要求。

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