劉繼偉，朱鴻博

（徐州大通市政建設(shè)工程有限公司，江蘇徐州 221000）

0 前言

基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展水平是衡量一個(gè)城市發(fā)展的標(biāo)尺，也是城市化的基礎(chǔ)，完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)于城市的發(fā)展至關(guān)重要。美國著名作家馬克·吐溫曾有妙語：“看一個(gè)城市有沒有底蘊(yùn)，只要看這個(gè)城市的基礎(chǔ)設(shè)施水平發(fā)展怎么樣就知道了”。在基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目投資實(shí)施過程中，我國廣推的由國家投資、政府職能部門組織建設(shè)的傳統(tǒng)模式，面臨著許多新問題。近年來，一種國際先進(jìn)的投資管理模式：代建制，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域全面實(shí)施，雖然各地認(rèn)識(shí)和操作方式不同，但代建制已獲相當(dāng)程度的官方及市場認(rèn)可。

1 基礎(chǔ)設(shè)施投資代建制的發(fā)展及徐州地區(qū)推廣現(xiàn)狀

2004年7月國務(wù)院頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》，明確對(duì)非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目，加快推行代建制，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用管理單位或投資主體指定的使用者或經(jīng)營者。開啟了國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目代建制的時(shí)代，之后相關(guān)配套政策不斷出臺(tái)。2005年9月，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》，國家發(fā)改委也正在研究有關(guān)《政府投資項(xiàng)目代建制管理指導(dǎo)意見》以及《委托代建合同示范文本》和《代建合作協(xié)議示范文本》等，對(duì)代建制的發(fā)展起到了規(guī)范化的促進(jìn)作用。

國內(nèi)先進(jìn)地區(qū)如上海、北京、寧波、深圳、重慶等地率先通過招標(biāo)或直接委托的方式，將一些基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益性投資項(xiàng)目委托給一些有專業(yè)能力的單位或機(jī)構(gòu)代建，均取得了不同程度的成功，代表性的項(xiàng)目有上海滬青平高速西段、深圳南坪快速路、中國殘疾人體育綜合訓(xùn)練基地等項(xiàng)目。

與傳統(tǒng)的投資管理模式相比，代建制從一開始就顯示了其獨(dú)有的優(yōu)勢，經(jīng)過幾年的發(fā)展與實(shí)踐，已經(jīng)形成了全過程代建和分階段代建的業(yè)務(wù)分類，代建制逐漸成為非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目建設(shè)廣為采用的一種項(xiàng)目管理模式。

長期以來,徐州地區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目主要是由政府籌建臨時(shí)項(xiàng)目指揮部來實(shí)施管理,曾在特定歷史條件下靈活配置資源，起到了一定的推動(dòng)作用，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種模式的實(shí)施和職能均受到了限制。自2002年始，徐州地區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)不斷解放思想，經(jīng)過多年摸索與積累，尤其是近年來，市政府投資采用代建制項(xiàng)目已占到投資總額的80%以上。徐州市政府成立了獨(dú)立的“政府投資項(xiàng)目代建辦公室”，作為政府常設(shè)的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)作，并整合了當(dāng)?shù)馗叩葘W(xué)府中國礦業(yè)大學(xué)建工學(xué)院、工程學(xué)院、建筑學(xué)院等專家教授，建設(shè)、市政、水電、房管、通訊、規(guī)劃、財(cái)政審計(jì)等系統(tǒng)的專家資源，代建制有了推行基礎(chǔ)；市政府下達(dá)的重點(diǎn)工程除明確投資和管理單位外，還明確代建單位的職能定位，對(duì)應(yīng)到每項(xiàng)工程；社會(huì)化利用招投標(biāo)管理、財(cái)政審計(jì)和專業(yè)事務(wù)所等外部資源優(yōu)勢，共同對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)出謀化策。在行政新區(qū)行政中心工程、美術(shù)館、音樂廳、開放式云龍公園改擴(kuò)建等公益性建設(shè)項(xiàng)目中，代建制均收到了較為明顯的成效，無論是專業(yè)化管理還是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資，都向前邁出了一大步。

2 代建制在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資中發(fā)揮的獨(dú)特作用

代建制的一個(gè)重大創(chuàng)新在于引進(jìn)了市場化管理，把原來建設(shè)項(xiàng)目管理的行政隸屬和管理關(guān)系，變成了基于委托人、代建人、使用人、承建人之間的契約關(guān)系，從而可以圍繞這一新的思路建立完整的管理模式，其獨(dú)特的作用體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）代建制的投、建、管、用分離有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目投資預(yù)算的硬性約束。從機(jī)制上約束代建單位不享受項(xiàng)目使用的利益，在控制建設(shè)規(guī)模方面比使用單位更有積極性；從法律委托關(guān)系上約束代建單位必須依據(jù)合同行使代建管理職能，超過委托或投資范圍的要承擔(dān)法律責(zé)任；市場化選擇代建單位利于代建行業(yè)的專業(yè)管理水平受到市場評(píng)價(jià)，激勵(lì)代建單位努力控制投資和提升管理質(zhì)量。

（2）代建制保證了項(xiàng)目建設(shè)和管理的專業(yè)化水平和成本控制。承擔(dān)代建任務(wù)的單位是從事基本建設(shè)項(xiàng)目管理的專業(yè)機(jī)構(gòu)，有長期從事相關(guān)專業(yè)的技術(shù)人才，利用這樣的機(jī)構(gòu)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)化集中管理，比政府成立指揮部更能保證項(xiàng)目設(shè)計(jì)、質(zhì)量和成本造價(jià)控制。極利于控制隱性成本、設(shè)計(jì)變更、工序質(zhì)量、規(guī)范要求的落實(shí)，抑制“三超”（超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)）。

（3）能夠促使項(xiàng)目使用單位和政府職能部門集中力量加強(qiáng)對(duì)建設(shè)工期、質(zhì)量和投資合理使用的監(jiān)督，把政府職能部門從建設(shè)管理角色轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)建設(shè)管理進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)行角色，有利于規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理行為。

（4）保證財(cái)政資金的使用效率。將原來由政府職能部門行政兼業(yè)務(wù)管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓪I(yè)化單位實(shí)施，減輕了由政府另設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)自投的項(xiàng)目進(jìn)行管理所付出的人員及資金成本，政府也能夠精減機(jī)構(gòu)、充分利用好納稅人的每一分錢；有助于加快實(shí)現(xiàn)政務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，避免了工程建設(shè)管理政企職責(zé)不分，同時(shí)有助于緩解拖欠工程款現(xiàn)象。

（5）有效地遏制腐敗行為的發(fā)生。從機(jī)制上保證政府管理職能部門及其人員的清正廉潔，代建制將政府投資項(xiàng)目的管理職能通過法律委托關(guān)系轉(zhuǎn)交給代建機(jī)構(gòu)執(zhí)行，代建機(jī)構(gòu)對(duì)政府的投資負(fù)責(zé)，各建設(shè)承包企業(yè)對(duì)代建機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，均以合同方式確定各方的責(zé)權(quán)利，這就從機(jī)制上杜絕了職能部門行政權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)，既保證政府職能部門公平公正，也保證國家工作人員有個(gè)清正廉潔工作環(huán)境。

3 代建管理服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展存在的問題

代建制的獨(dú)特優(yōu)勢，使之獲得了市場的認(rèn)可，但作為一種新興的行當(dāng)，社會(huì)及市場對(duì)之尚存陌生感，其產(chǎn)業(yè)化發(fā)展還面臨著一些基礎(chǔ)性的問題。

（1）代建制業(yè)務(wù)開展缺少基本的法律依據(jù)。由于現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)代建機(jī)構(gòu)的法律地位、代建單位的定義、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、核算辦法，以及政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建制的范圍等尚未有明確和硬性規(guī)定，使得代建制尚不能成為一種新興的行業(yè)進(jìn)行市場化運(yùn)作；工商注冊時(shí)代建機(jī)構(gòu)行業(yè)屬性不明，資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)無從認(rèn)定，極易造成行業(yè)魚龍混雜；代建機(jī)構(gòu)在履行代建職能時(shí)，依據(jù)合同、建設(shè)規(guī)范進(jìn)行，對(duì)代建成效的評(píng)價(jià)也無從判定，不利于行業(yè)發(fā)展。

（2）項(xiàng)目代建制實(shí)施過程中各方法律主體關(guān)系還需要進(jìn)一步明晰。代建制是代建機(jī)構(gòu)受政府或投資方委托，針對(duì)標(biāo)的項(xiàng)目承擔(dān)建設(shè)任務(wù)的單位進(jìn)行管理，以達(dá)成項(xiàng)目實(shí)施的最終目標(biāo)。實(shí)施過程中，代建企業(yè)與政府或投資方屬于委托管理關(guān)系；承建企業(yè)在法律上與投資商屬于經(jīng)濟(jì)合同關(guān)系，但與代建單位法律關(guān)系不明，尤其是現(xiàn)今代建機(jī)構(gòu)往往不能支配資金撥付，卻承擔(dān)全部管理職能，處境略顯尷尬。

（3）代建管理服務(wù)費(fèi)的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)沒有依據(jù)。盡管取得了一定的成效，但至今有關(guān)代建費(fèi)用仍沒有可參照的標(biāo)準(zhǔn)，造價(jià)定額中更沒有子目可查，對(duì)于投資方的成本歸集核算有隱性問題；基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目往往技術(shù)復(fù)雜，牽涉相關(guān)單位較多，協(xié)調(diào)任務(wù)重，技術(shù)不同投入的專業(yè)技術(shù)和管理不同，取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)無從量化；代建管理的專業(yè)化能力，往往能夠?yàn)橥顿Y方節(jié)省很大的成本，但其績效與激勵(lì)卻有時(shí)候不能對(duì)稱；代建管理是專業(yè)技術(shù)和服務(wù)，軟性的服務(wù)質(zhì)量無法認(rèn)定也帶來了其勞動(dòng)往往得不到應(yīng)有的尊重和認(rèn)可，取費(fèi)過低，同時(shí)又會(huì)造成代建機(jī)構(gòu)無力聘請(qǐng)高素質(zhì)的專業(yè)人才，代建服務(wù)質(zhì)量無法提高，如此則行業(yè)容易陷入不良循環(huán)。

（4）代建實(shí)施過程缺乏監(jiān)督，容易造成信息不對(duì)稱。代建制的諸多優(yōu)點(diǎn)是建立在行之有效的監(jiān)督機(jī)制下，也是基于投資方和代建機(jī)構(gòu)的充分信任，過程中的信息公開顯得尤為重要。若發(fā)生代建機(jī)構(gòu)違背職業(yè)道德與承建商合謀損害投資方利益事情，投資商利益有可能得不到保障；投資方對(duì)代建機(jī)構(gòu)的資歷、專業(yè)能力、項(xiàng)目具體信息、隱性工程量、技術(shù)要求難易等方方面面的信息，若不能有效溝通與解釋，極易造成投資方與代建商的誤會(huì)，從而影響代建管理工作。

（5）代建機(jī)構(gòu)選擇招標(biāo)方式評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)難以量化，軟性要求多；代建機(jī)構(gòu)的保證、信用與管理實(shí)施尚沒有先例，代建過程中不可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)化解無法明確；項(xiàng)目交付后的問題容易出現(xiàn)扯皮，責(zé)任難以認(rèn)定，不利于產(chǎn)品使用及市場化發(fā)展。

4 代建制管理健康發(fā)展的幾個(gè)建議

市政基礎(chǔ)設(shè)施投資代建制發(fā)展前景廣闊，需要國家配套政策一開始就建立良好的市場環(huán)境基礎(chǔ)。

（1）完善相關(guān)的法律法規(guī)，細(xì)化配套政策和措施。盡快出臺(tái)政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目代建制管理辦法和操作細(xì)則，規(guī)范和指導(dǎo)代建機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)活動(dòng)；建立代建機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理體系，制定合理的考評(píng)指標(biāo)，對(duì)資質(zhì)、信用、技術(shù)水平、資金要求、管理能力及抗風(fēng)險(xiǎn)能力等方面進(jìn)行評(píng)估，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理；完善代建委托關(guān)系中的合同范本，并明確相關(guān)激勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等內(nèi)容；對(duì)于代建管理過程中的爭端解決，除法律認(rèn)定外，建議引入行業(yè)專家會(huì)審、針對(duì)性問題評(píng)定機(jī)制，以保證各方的切身利益；在實(shí)施過程中出現(xiàn)的制度性問題，還是要在發(fā)展過程中不斷摸索解決。

（2）提高對(duì)代建機(jī)構(gòu)的科研能力的認(rèn)識(shí)，規(guī)范對(duì)代建機(jī)構(gòu)科研創(chuàng)新的能力要求。行業(yè)創(chuàng)新才有發(fā)展，代建行業(yè)剛剛起步，優(yōu)秀的行業(yè)資源不易集中，行業(yè)容易停滯不前，因此必要提高對(duì)代建機(jī)構(gòu)的科研能力要求，要在承接業(yè)務(wù)的同時(shí)，不斷創(chuàng)新；同時(shí)鼓勵(lì)高等專業(yè)院校將科研成果與實(shí)踐相結(jié)合，支持高校科研資源，開辟新的領(lǐng)域和方向，確保代建模式的內(nèi)容創(chuàng)新有持續(xù)發(fā)展機(jī)制。

（3）合理確定代建服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，各地政府應(yīng)充分調(diào)研了解區(qū)域行業(yè)情況，有指導(dǎo)的參考價(jià)格，并結(jié)合項(xiàng)目規(guī)模、功能、技術(shù)難易、復(fù)雜程度，確定上下浮動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)；在稅收方面，可以參照工程咨詢服務(wù)行業(yè)，并在近階段有相應(yīng)的優(yōu)惠和發(fā)展支持措施。

（4）建議政府投資工程推行工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一般投資額較大，建設(shè)期間，可探討由承包商或代建機(jī)構(gòu)委托第三方向業(yè)主提供一定的經(jīng)濟(jì)抵押來保證合同的順利執(zhí)行，代建單位出具履約保函，若出現(xiàn)違約行為，則由擔(dān)保方承擔(dān)經(jīng)濟(jì)損失，通過這種方式，有效規(guī)避承包商或代建商的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，有利于規(guī)避因設(shè)計(jì)、材料、施工過程中的疏忽或過失引起質(zhì)量問題造成風(fēng)險(xiǎn)。

（5）不斷探索適合我國國情的代建摸式，不能拘泥于國際先進(jìn)或已成形的方式，而是要根據(jù)我國的實(shí)情，找到適合不同區(qū)域、不同項(xiàng)目的代建模式，如設(shè)計(jì)—施工管理總承包、PMC、EPC等方式，總的原則是實(shí)事求是的解決問題，使代建制不被淪為形式主義，真正服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

5 結(jié)語

在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，一個(gè)細(xì)分行業(yè)或產(chǎn)業(yè)的形成，是由市場決定的。房地產(chǎn)投資行業(yè)因產(chǎn)業(yè)鏈長且發(fā)展十分迅速，市場已自發(fā)的形成了投資商、發(fā)展商、代理商的專業(yè)化分工和各細(xì)分行業(yè)分離，同時(shí)這種專業(yè)化分工又帶來了管理方式的變化和推進(jìn)。代建制同樣作為市場細(xì)分，要想發(fā)展，除了應(yīng)站在促進(jìn)國家事業(yè)發(fā)展的高度，也必須依靠市場化的手段，在市場環(huán)境中不斷成長。

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