謝迎軍，馬曉明，刁 倩

（中國電力科學研究院 北京100192）

1 引言

人類社會的發(fā)展史是與各種各樣災害抗爭的歷史，是一步一步從被動承受、逃避災害的低級階段向主動、綜合防控的高級階段的發(fā)展歷史。隨著社會、經濟和技術發(fā)展到一定階段，應急管理（危機管理）應運而生，它是人類面對災害的一種有意識的綜合防控管理和措施。

隨著我國社會經濟的發(fā)展以及全球環(huán)境的演變，社會對災害影響更加敏感，各種災害對我國社會和經濟造成了越來越大的損害。由于信息技術、網絡通信技術、現(xiàn)代物流、現(xiàn)代生產技術的快速發(fā)展，社會對災害控制也更加有力，促使我國應急救災體制機制的向前發(fā)展。

雖然世界各國由于歷史文化背景、自然環(huán)境情況、經濟政治發(fā)展情況不同，在應急管理體系設置、應急管理運作機制、理念等方面也不盡相同，但在各種繁雜的特殊性中必然存在應急管理矛盾發(fā)展的普遍性。對應急管理共性的研究，可以對我國應急管理發(fā)展提供借鑒和參考。

2 國外情況

2.1 美國應急實踐發(fā)展概況

美國作為西方發(fā)達國家的代表，其應急管理和應急管理支持技術的研究和實踐自二戰(zhàn)后就已經起步，并處于一事一議的處理階段，隨著戰(zhàn)后經濟的恢復和發(fā)展，災難和事故頻頻發(fā)生，一事一議的處理方式凸顯事故救災的不連續(xù)和效率低下等問題。1950年，美國國會制定了聯(lián)邦救災計劃（federal disaster relief program），從而應急救災工作能夠連貫并有秩序地開展，但1950年的聯(lián)邦救災計劃也僅僅是授權聯(lián)邦政府協(xié)助州政府的應急救災。在具體實踐中，自然巨災的應急救援和災后重建工作的實際所需應急能力往往超出地方州政府的能力范圍之外。1966年，美國國會通過了《災難救助法案》（Disaster Relief Act），進一步拓展了聯(lián)邦政府在災后恢復重建等方面的救災職責和權限。1979年，美國總統(tǒng)吉米·卡特組建美國應急管理署（federal emergency management agency,FEMA），原來由總統(tǒng)和其他聯(lián)邦部門承擔的突發(fā)事件應急管理職責統(tǒng)一由應急管理署負責，其中包括國防部的國內防衛(wèi)職責、住房和城市發(fā)展部的聯(lián)邦災害救助職責、公共服務監(jiān)管機構的應急準備職責、科學和政策辦公室的地震減災職責等（總統(tǒng)令12148號），幾乎所有自然災害和人為災難的應急準備、災難減緩、應急響應和恢復重建等職責都歸應急管理署負責。

為了對一般災害（non-major disaster）的應急響應進行更有效的授權，美國國會開展了復雜的相關研究、梳理了各種救災計劃，并于1988年通過了斯坦福減災與應急救援法案 （Robert T.Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act of 1988），該法案至今仍是美國應急管理署的職權依據(jù)。

2001年9月11日，美國世界貿易中心突發(fā)了令人震驚的恐怖襲擊事件。2002年9月25日，美國國會通過了《國土安全法案》（The Homeland Security Act of 2002），并成立了國土安全部，而應急管理署被合并到美國國土安全部。

針對應對卡特里娜颶風（Hurricane Katrina）災害聯(lián)邦政府救災工作的不足，2006年10月4日，美國國會通過了《卡特里娜災后應急管理改革法案》（Post-Katrina Emergency Management Reform Act of 2006），把應急準備職責提升至聯(lián)邦政府級別。

近年來，美國應急管理發(fā)展迅速，應急立法活躍，除了關心受災人員安全外，美國應急管理對象還涉及動物安全和救災人員安全，比如，國會已經通過的《寵物撤退和運輸標準法案》（pets evacuation and transportation standards act）和正在推進的救災預備役軍人的健康保險立法等。

為更好地開展應急管理工作，美國應急管理署（FEMA）圍繞減災、應急準備、應急反應和災后恢復重建等核心工作，大力推進應急管理技術支撐的研究與建設。1998年11月，F(xiàn)EMA公布了e-FEMA（FEMA應急信息支持系統(tǒng)）IT架構1.0版，包括：高性能和高可用性的交換骨干網、通過現(xiàn)代壓縮技術和帶寬共享提高網絡效率、集成語音、視頻和數(shù)據(jù)通信服務、均衡使用公共交換網和VPN。2001年，F(xiàn)EMA IT架構發(fā)展為2.0版，提出了實現(xiàn)e-FEMA的遠景目標。當前，F(xiàn)EMA應急信息支持系統(tǒng)發(fā)展為（美國）國家災害事件管理系統(tǒng) （national incident management system），其中包括命令系統(tǒng)、預測預警系統(tǒng)、資源管理系統(tǒng)、演練培訓系統(tǒng)等。

應急信息支持系統(tǒng)在美國應急體系中起著關鍵作用，通過集群無線網、衛(wèi)星通信等設施收集信息并加以分析觀察，以起到預防在先，提前準備的作用。在調度指揮時可以做到互聯(lián)互通，溝通了各系統(tǒng)之間的通信聯(lián)系、聯(lián)系高效、指揮靈活，保證了在緊急狀態(tài)下應急指揮調度的效率。

2.2 日本應急管理發(fā)展概況

日本是一個自然災害多發(fā)的國家，也是一個經濟發(fā)達國家，一直以來比較注重災害管理研究和應急管理體制、機制和技術等方面的建設，其發(fā)展歷史可以追溯到20世紀50年代（二戰(zhàn)后）。20世紀50年代，日本就制定了《災害救助法案》、《消防組織法》等災害管理法律，建立了以單項災種管理為主的防災救災體制；60年代初，日本開始重視防災救災的綜合管理，制定了《災害應對基本法》，對地震、火山、臺風等災害實行全面預防和綜合應對的管理體制；1995年阪神大地震后，針對重大災害應對能力不足的現(xiàn)實，日本開始進行應急管理體制改革，把防災救災工作的最高決策機構“中央防災會議”，從原來的國土廳改為內閣官房（中央政府辦公廳），負責全面的防災工作。

日本重視災害和突發(fā)公共事件應急管理的技術支撐建設，逐步建立起了完善的應急信息化基礎設施。

日本政府于1996年5月11日設立內閣信息中心，24小時全天候搜集災害相關的信息。日本政府建立了發(fā)達、完善的防災通信網絡體系，包括：以政府各級部門為主，由固定通信線路、衛(wèi)星通信線路和移動通信線路組成的中央防災無線網；以全國消防機構為主的消防防災無線網；以自治體防災機構和當?shù)鼐用駷橹鞯亩嫉揽h府、市町村的防災行政無線網；在應急過程中臨時部署的互聯(lián)互通的防災相互通信用無線網等。此外，還建立起各種專業(yè)類型的通信網，包括水防通信網、緊急聯(lián)絡通信網、警用通信網、防衛(wèi)用通信網、海上保安用通信網以及氣象用通信網等。

除了應急通信網絡，日本也很重視應急通信裝備的研究和使用，除了廣泛適應的無線公網手機外，無線射頻識別技術在日本的應用已較為廣泛，例如，如果有人被埋在廢墟堆里不能動彈或呼救的話，內置無線射頻識別標簽的手機會告訴搜救人員被埋者所處的具體位置，使搜救者能以最快的速度展開營救。此外，無線射頻識別標簽還可以實現(xiàn)人和物、人和場所的對話。在救援物資上貼上這種標簽，就可以把握救援物資的數(shù)量，根據(jù)每個避難所的人數(shù)發(fā)放物資，盡可能地做到合理分配。

2.3 歐盟應急管理發(fā)展情況

隨著歐洲一體化進程的逐步深化，歐盟逐步整合各國力量和資源，對災難和突發(fā)應急事件及時響應。2002年，歐盟成立歐洲聯(lián)盟互助基金 （Council Regulation No 2012/2002 of 11 November 2002-establishing the European Union Solidarity Fund），以歐盟規(guī)章（Regulation）的形式規(guī)定了互助基金體制和運作機制，并確定與歐盟執(zhí)委會、歐盟議會、歐盟經濟和社會委員會、區(qū)域（各國）委員會承諾義務以及各方的責任，標志歐盟應急統(tǒng)一協(xié)調機制的形成。

歐盟互助基金用于發(fā)生重大災害事件時使用，它區(qū)別于其他的社會基金，它能夠使社會災難發(fā)生時快速高效地采取行動和協(xié)助，如在緊急服務動員時，可以滿足人們的迫切需要、有助于關鍵受損基礎設施短期內恢復重建、是受災地區(qū)生活緊急恢復?？梢杂糜谝粋€或多個地區(qū)、一個或多個國家境內發(fā)生的重大自然災害。

歐盟應急管理技術支撐系統(tǒng)為e-Risk系統(tǒng)。e-Risk系統(tǒng)是一個基于衛(wèi)星通信的網絡基礎架構，為其成員國實現(xiàn)跨國、跨專業(yè)、跨警種、高效及時處理突發(fā)公共事件和自然災害提供支持服務，該系統(tǒng)于2000年建成。在重大事故發(fā)生后，救援人員常碰到通信系統(tǒng)被破壞、信道嚴重堵塞等情況，導致救援人員無法與指揮中心和專家小組及時聯(lián)系?；谶@種情況，e-Risk利用衛(wèi)星通信和多種通信手段來支持突發(fā)公共事件的管理。考慮到救災和處理突發(fā)緊急事件必須分秒必爭，救援單位利用“伽利略”衛(wèi)星定位系統(tǒng)，結合地面指揮調度系統(tǒng)和地理信息系統(tǒng)，對事故現(xiàn)場進行精確定位，在最短的時間內到達事發(fā)現(xiàn)場，開展救援和處置工作。而利用多種通信手段則表現(xiàn)在應急管理通信系統(tǒng)集成了有線語音系統(tǒng)、無線語音系統(tǒng)、寬帶衛(wèi)星系統(tǒng)、數(shù)據(jù)網絡系統(tǒng)、視頻系統(tǒng)等多個系統(tǒng)，配合應急管理和處置調度軟件，使指揮中心、相關聯(lián)動單位、專家小組和現(xiàn)場救援人員快速取得聯(lián)系，并在短時間里解決問題。

3 國內應急管理實踐

自古以來，中國遭受了無數(shù)的自然災害和社會災難，歷朝歷代一直把災害的管理作為安撫民心、穩(wěn)定社會、鞏固統(tǒng)治的重要措施。在不斷完善災害管理體制的過程中，古代社會逐步形成了大量積極的災害管理政策，如興修水利、植林墾荒、重農貴粟、擴大積儲等。在救災過程中也逐步形成了災后賑濟、調粟、養(yǎng)恤、安輯、蠲緩、放貸等規(guī)范有效的災害救助方法。不僅如此，我國歷史上災害管理的實踐為我們留下了許多流芳百世的經典防御災害工程，舉世矚目的都江堰至今仍然發(fā)揮著重要的作用[4]。

新中國之初，中央政府就確定了統(tǒng)一的救災領導體制，成立了中央救災委員會，統(tǒng)一領導、組織和協(xié)調災害救助事務。1949年12月19日，政務院頒布《關于生產救災的指示》，要求各級人民政府必須組織生產救災委員會，1950年2月27日，中央救災委員會成立，統(tǒng)籌全國救災工作[4],4月又在北京召開了中國人民救濟代表會議，成立了中國人民救濟總會。在中央政府強有力的領導下，全國上下同心協(xié)力，戰(zhàn)勝了連年不斷的自然災害[5]。

1989年4月,中國政府響應聯(lián)合國倡議成立的中國國際減災十年委員會，2000年10月更名為中國國際減災委員會，2005年4月更名為國家減災委員會 (國務院辦公廳關于中國國際減災委員會更名為國家減災委員會及調整有關組成人員的通知國辦發(fā)〔2005〕23號),包括國務院辦公廳、外交部、發(fā)改委、民政部、科技部、公安部、財政部、國土資源部、鐵道部等30余個國務院部門組成，研究制定國家減災工作方針、政策和規(guī)劃，協(xié)調開展重大減災活動，指導地方開展減災工作，推進減災國際交流與合作。2003年10月，國務院安全生產委員會成立，由安全生產監(jiān)管總局、發(fā)改委、科技部、公安部、民政部、財政部等20余部委組成，負責生產事故災難的管理、政策制定和應急救援等工作。

除了中央統(tǒng)一的救災領導機構，我國還針對不同類型災害和搶險救災的不同環(huán)節(jié)，建立了災害預防、搶險、救助等專業(yè)部門，逐步健全國家災害防控網。1950年6月7日，經中央人民政府政務院批準，正式成立中央防汛總指揮部，1992年，將國家防汛總指揮部更名為國家防汛抗旱總指揮部，負責領導組織全國的防汛抗旱工作，其他如民政部負責災害救助，氣象局負責氣象災害預測預報，地震局負責地震災害的預測、預報和管理等。

美國“9.11”事件以及2003年SARS事件以后，我國的救災體制和運行機制發(fā)生了明顯的轉變，從原來的注重救助，轉變?yōu)樽⒅鼐C合防控，強調監(jiān)測預警、強調救災準備（應急準備）、強調風險管理、強調災情發(fā)展控制（應急處置）、強調恢復重建的科學性、強調災情應對的綜合性；從原來的因事而動，轉變?yōu)榉ㄖ苹?、?guī)范化和常態(tài)化過程。2007年《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》頒布實施，不同于以往的安全生產法、防震減災法、防汛條例等單一災種、單一領域的法律法規(guī)，突發(fā)事件應對法是在對災害應對更普遍規(guī)律認識的基礎上而制定災害事件預防、控制、減輕和消除的綜合性法規(guī)，體現(xiàn)了我國應急管理觀念和水平的不斷進步，逐步向更高層次發(fā)展。

2002年，南寧城市應急聯(lián)動系統(tǒng)開始運行；SARS事件后，北京、廣州、重慶等城市開始建立城市應急指揮聯(lián)動系統(tǒng)，城市應急指揮聯(lián)動系統(tǒng)雖然解決了一個城市各部門、各力量和資源的聯(lián)動，但僅僅解決了一個點的問題，對于大的公共突發(fā)事件，事件的預防、準備、應急、恢復各個環(huán)節(jié)涉及的可能不是一個城市、一個部門，僅靠目前這種分散的、無體系的方式是不能解決問題的?；诖?，國家在2006年著手開始建立國家應急平臺體系，在國務院《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》（國辦 [2006]24號文）中提出“推進國家應急平臺體系建設。要統(tǒng)籌規(guī)劃建設具備監(jiān)測監(jiān)控、預測預警、信息報告、輔助決策、調度指揮和總結評估等功能的國家應急平臺。加快國務院應急平臺建設，完善有關專業(yè)應急平臺功能，推進地方人民政府綜合應急平臺建設，形成連接各地區(qū)和各專業(yè)應急指揮機構、統(tǒng)一高效的應急平臺體系。應急平臺建設要結合實際，依托政府系統(tǒng)辦公業(yè)務資源網絡，規(guī)范技術標準，充分整合利用現(xiàn)有專業(yè)系統(tǒng)資源，實現(xiàn)互聯(lián)互通和信息共享，避免重復建設。積極推進緊急信息接報平臺整合，建立統(tǒng)一接報、分類分級處置的工作機制”。

2006年9月國家安全生產監(jiān)督管理總局提出了 “關于加強安全生產應急管理工作的意見”（安監(jiān)總應急[2006]196號文），2006年10月又提出 《國家安全生產應急平臺體系建設指導意見》（安監(jiān)總應急[2006]211號文），對國家安全生產應急管理工作和應急平臺體系建設提出了指導思想和基本原則要求。

在國家推動建立應急平臺體系的大環(huán)境下，國務院于2007年開始建設國務院的應急平臺，該平臺在2008年上半年建設完成。各地政府也大力開展應急平臺的建設，安監(jiān)總局、鐵道部等政府部門已于2007年開展應急平臺建設的相關工作；隨著國家、部委、城市和地方政府應急工作的深入，企業(yè)，特別是關系國計民生的大型國有企業(yè)，如中石油、中石化、中海油、國家電網公司等應急管理工作快速推進。

新世紀以來，中國就遭受了幾次重大的災害事件。2003年非典型性肺炎（SARS）公共衛(wèi)生事件，幾乎造成全球恐慌，僅中國大陸感染病例數(shù)以千計，死亡病例超過200人，中國政府的領導和組織，全國各界共同參與是戰(zhàn)勝非典重大疫情的保證；2008年初，中國南方重大冰雪災害，低溫冷凍和雪災造成直接經濟損失1 595億元人民幣，2008年5月12日，四川汶川地震震級達8.0級，造成直接經濟損失8 451億元人民幣，在這兩起重大自然災害的應對過程中，國家政府的統(tǒng)一領導，武警、軍隊的大力支援，民生企業(yè)的專業(yè)搶險救災，對災害應對起到了關鍵作用。這些典型的災害應對實踐，為我國應急管理的發(fā)展提供了豐富的歷史參考和研究素材。

4 綜合比較分析

4.1 應急體系基本要素特征

研究國內外應急管理發(fā)展情況，可以發(fā)現(xiàn)有如下最基本的要素特征。

·法律、法規(guī)和制度體系建設隨著應急實踐的深入而不斷加強和完善。

·決策和指揮體系建設是應急體系建設的核心內容，直接決定應急管理和應急處置的效果。

·應急通信、信息處理等技術支撐體系的建設是應急體系高效運作的重要保障。

·應急物資準備、應急裝備研制和應急力量建設是取得應急救災勝利的根本保證。

·應急管理發(fā)展的總趨勢是從分散、逐事管理向綜合、系統(tǒng)化管理方向發(fā)展。

4.2 對我國應急體系建設的啟示

我國應急管理和應急體系建設起步較晚，現(xiàn)代化應急理念比較缺乏，應急技術和應急裝備比較薄弱，再加上我國處在經濟快速發(fā)展和轉型的過程中，各種災難事件頻繁發(fā)生，損失越來越大，因此，在投入有限的情況下，把握應急體系建設的基本要素特征，結合中國實際，建設簡潔高效的應急體系對保障國家經濟建設穩(wěn)定運行具有重要的意義。

（1）應急救災，特別是在大范圍巨災的情況下，需要全國一張網、上下一盤棋的救災理念，推進應急體系向綜合性、系統(tǒng)化方向發(fā)展。

（2）國家政府統(tǒng)一領導決策機構、部門和地方、企業(yè)和組織的決策指揮機構之間需要建立順暢的溝通渠道，建立自救、救人、被人救的體制、機制和手段。局部決策需要服從國家政府的全局決策，主動配合國家全局調度。

（3）消防、公安、武警和軍隊是我國救災的公共骨干力量，保障緊急情況下的國家人民生命健康財產安全、保障生命線的暢通。

（4）大型國有民生企業(yè)為我國應急救災的專業(yè)骨干力量，保障煤、電、油、水、通信、交通等民生資源的安全，履行民生企業(yè)的社會責任。

（5）建立完善的社會力量共同參與的應急防控體系，如社會互助保險體系、社會救助支援體系、社會志愿者服務體系、慈善捐助體系等，加強全社會應急救災力量的建設。

（6）加強物資儲備建設、技術和信息保障系統(tǒng)建設，加強應急搶險裝備的配置和使用。

（7）加強應急法律制度、規(guī)范規(guī)章和應急預案建設，危機往往伴隨著混亂，混亂反過來又會加深危機，應根據(jù)應急實踐的發(fā)展以及對災害應急規(guī)律的認識，逐步以法規(guī)的形式規(guī)范各社會行為。

（8）加強應急管理理論和技術研究。對應急體系和機理、應急體制與機制、社會應急發(fā)展規(guī)律的認識；對應急技術和裝備的研究與開發(fā)，本質決定應急管理水平和能力的提高。

（9）加強國際間交流與合作，中國應急體系是全球災害防范和應急體系的重要組成部分，不論從災害的影響范圍，還是災害應對都離不開國際間的協(xié)作與合作。

5 對應急管理科學研究的思考

（1）應急管理（危機管理）是邊緣交叉學科，研究的是國家、社會、企業(yè)、社區(qū)等穩(wěn)定運行的安全保障側面的運行規(guī)律問題，涉及社會管理、社會運行、政治法律、通信信息、災害災難等多個學科領域，需要在多個分界不甚分明領域交叉中確定體系范疇、相互關系和運行規(guī)律。因此，在應急管理基礎研究、專業(yè)研究和管理實踐中，領域專業(yè)知識、信息技術、通信技術、決策支持、知識工程、社會、政治、經濟、公共關系、公共管理，甚至社會心理等多學科知識都是需要的。

（2）歷史邏輯——以歷史發(fā)展的視角來研究事物的發(fā)生和發(fā)展過程可能是一種邏輯推理、判斷和證明的重要思想方法，特別是在事物質變的過程中，各要素組合邏輯多樣，突變方向模糊不確定，約束較少、較弱的情況下，考察歷史發(fā)展，考察事物產生的環(huán)境、考察發(fā)展過程中的經驗與教訓，對于把握事物的發(fā)展方向，研究事物的發(fā)展規(guī)律具有重要的意義。

（3）應急體系和運作機制的建立與社會發(fā)展水平、社會體制、災害情況、技術水平等密切相關，應急管理研究必須結合國情實際，開展應急體系、應急機制、關鍵技術等方面的研究。

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