昂 揚(yáng)

(蘇州大學(xué) 社會(huì)學(xué)院,江蘇 蘇州 215123)

一、農(nóng)村公共物品理論概述

要研究農(nóng)村公共物品就要先了解什么是公共物品。經(jīng)濟(jì)學(xué)上把研究視野中的物品(社會(huì)產(chǎn)品)劃分為公共物品與私人物品。關(guān)于公共物品,薩繆爾森認(rèn)為,是指“每個(gè)人消費(fèi)這種產(chǎn)品不會(huì)導(dǎo)致他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少”的物品;而阿特金森和斯蒂格里茨的定義則認(rèn)為是“在對(duì)該物品的總支出不變的情況下,某個(gè)人消費(fèi)的增加并不會(huì)使他人的消費(fèi)以同量減少”的這樣一種物品。其實(shí)要想對(duì)公共物品得出一個(gè)簡(jiǎn)短、明確的定義比較困難,我們現(xiàn)在研究公共物品大多時(shí)候是從其所具有的一些特征方面去界定它的。相對(duì)于私人物品,公共物品的特點(diǎn)一般可以概括為消費(fèi)效用的不可分性(Non-divisibility)、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性(Non-rivalness)和受益的非排他性(Non-exduability)。

在此基礎(chǔ)上,我們可以把所謂農(nóng)村公共物品形象的理解為農(nóng)村地域中的公共物品或者面向農(nóng)村提供的公共物品,它的內(nèi)在性質(zhì)與普通的公共物品沒有區(qū)別,更多的是從目標(biāo)區(qū)域或享受對(duì)象上來區(qū)分的,因此,它也具有公共物品所具有的一般特征。農(nóng)村公共物品可以分為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(農(nóng)村道路、公共水利等)、社會(huì)保障提供(農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、農(nóng)民養(yǎng)老保障等)以及精神文明創(chuàng)建(文化設(shè)施、廣播電視等)這三類。

從社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展看,農(nóng)村公共物品的提供具有相當(dāng)重要的意義。首先,農(nóng)村公共物品的提供對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起著重要作用。穩(wěn)定是發(fā)展興國的前提和基礎(chǔ),在我國,農(nóng)村區(qū)域范圍廣大、人口眾多,各種利益糾紛和社會(huì)矛盾容易生成乃至激化,提供好農(nóng)村公共物品對(duì)于消弭沖突、化解矛盾、發(fā)展生產(chǎn)、促進(jìn)和諧起著不可替代的作用。其次,提供好農(nóng)村公共物品對(duì)于拉動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的內(nèi)需十分有利。長期以來,農(nóng)村地區(qū)的內(nèi)需不足影響了我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與轉(zhuǎn)型,而導(dǎo)致內(nèi)需不足的一個(gè)重要因素就是公共物品沒有提供到位,沒有能夠滿足群眾需要,導(dǎo)致農(nóng)村群眾壓抑或喪失了一部分消費(fèi)的積極性。第三,一些公共物品的提供能夠直接或間接的促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長。以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例,建設(shè)項(xiàng)目本身就會(huì)拉動(dòng)建筑、建材、勞動(dòng)力市場(chǎng)的增長,再加上配套工程的實(shí)施以及投資環(huán)境改善間接拉動(dòng)的效應(yīng),農(nóng)村公共物品的提供對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能夠起到很好的推動(dòng)作用。

二、我國農(nóng)村公共物品提供的現(xiàn)狀和問題。

我國在改革開放之前,國家?guī)缀鯄艛嘀恐匾Y源,因此公共物品的供給幾乎是由政府完全提供的。在城市,科技、醫(yī)療、教育等公共物品政府能較為充足地提供,但在廣大農(nóng)村,幾十年來實(shí)行的城鄉(xiāng)二元化政策使得農(nóng)村的公共物品主要由農(nóng)村政府(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或村集體)本身來生產(chǎn)和提供。改革開放以后隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的引入,農(nóng)村地區(qū)的公共物品供應(yīng)狀況仍然沒有多少改觀,長期依靠“三提五統(tǒng)”、“一事一議”等方式讓農(nóng)村居民自行解決公共物品的提供。所以說城鄉(xiāng)非均衡的公共財(cái)政政策和以制度外供給為特征的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度,帶來了一系列的問題?？偨Y(jié)起來主要有以下幾點(diǎn):

1.總量不足。長期以來,政府的公共財(cái)政政策向城市傾斜,而對(duì)農(nóng)村提供的公共物品卻極為有限。以國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出為例,1990—2006年,國家用于農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出占國家財(cái)政總支出的比重分別占9.98%、10.26%、10.05%、9.49%、9.20%、8.43%、8.82%、8.30%、10.69%、8.23%、7.75%、7.71%、7.17%、7.12%、9.67%、7.22%、7.85%(從1998年起,“農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出”包含增發(fā)國債安排的支出)。可以看出從20世紀(jì)90年代以來我國用于農(nóng)業(yè)支出占國家財(cái)政總支出的比重不僅絕對(duì)值持續(xù)偏低,而且呈總體下降的趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì),到2004年底,全國有145個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和50124個(gè)行政村不能通公路,全國還有近50%的村沒有用上自來水。1994—2000年,國家預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總額的比重為57.7%,基層政府和農(nóng)民承擔(dān)了40%多的本應(yīng)由國家承擔(dān)的教育費(fèi)用。農(nóng)村公共物品的供給嚴(yán)重不足。

2.結(jié)構(gòu)不合理,不足與過剩并存。一方面一些農(nóng)民需求較少或根本不需要的公共物品供給過剩。某些經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)大力修建樓堂館所、歌舞劇院等“政績(jī)工程”,超越了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平,農(nóng)民沒有能力去消費(fèi),成為昂貴的“擺設(shè)”。另一方面,那些農(nóng)民迫切需要的公共物品卻供給不足。與基層政府官員利益相關(guān)的公共物品供給過剩,與農(nóng)民利益相關(guān)的農(nóng)村發(fā)展的公共物品供給卻嚴(yán)重不足。一些地方的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施極為落后,農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量長期得不到提高,農(nóng)村醫(yī)療保障體系不健全等。

3.維護(hù)不力。由于經(jīng)費(fèi)的缺乏、意識(shí)松懈等原因,我國農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有的一些公共物品長期處在無人維護(hù)、瀕臨報(bào)廢的狀態(tài)。如農(nóng)村道路的建設(shè),自20世紀(jì)80年代起,“要致富,先修路”的口號(hào)就傳遍農(nóng)村,之后農(nóng)村地區(qū)修路的熱情一直不減,但“重修輕管”的現(xiàn)象很突出。一些省份不斷加快農(nóng)村公路建設(shè)步伐,只建不養(yǎng)、養(yǎng)護(hù)薄弱的問題日益突出,已嚴(yán)重制約了農(nóng)村公路的持續(xù)健康發(fā)展,大部分農(nóng)村公路處于失養(yǎng)狀態(tài),只能維持簡(jiǎn)單的季節(jié)性養(yǎng)護(hù)和臨時(shí)性突擊養(yǎng)護(hù),導(dǎo)致大量農(nóng)村公路存在不同程度的損壞,使用壽命縮短。

三、產(chǎn)生這些問題的原因分析

當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)公共物品供給出現(xiàn)的問題不是某一個(gè)別原因造成的,而是各種因素綜合影響的結(jié)果。概括起來可以歸結(jié)為“兩分兩不分”:“城鄉(xiāng)分,職責(zé)不分。財(cái)事分,供需不分”。

“城鄉(xiāng)分”指的是長期以來我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯,為了適應(yīng)工業(yè)發(fā)展的需要,國家通過各種方式(如財(cái)政分配、工農(nóng)產(chǎn)品的“剪刀差”等)實(shí)現(xiàn)了“以農(nóng)補(bǔ)工”的政策。據(jù)統(tǒng)計(jì),1952—1989年,國家通過工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”和稅收,從農(nóng)村中吸取資金7000多億元,約占農(nóng)業(yè)新創(chuàng)造價(jià)值的 1/5。1990—1998年,國家通過稅收、工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”和銀行儲(chǔ)蓄三個(gè)渠道,又從農(nóng)村吸取資金19222.5億元。從新中國誕生到20世紀(jì)90年代末,我國農(nóng)村為國家工業(yè)化和城市化的發(fā)展提供資金積累達(dá)2萬多億元,大約相當(dāng)于同期我國社會(huì)資本存量的2/3。國家財(cái)政對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的投資在絕對(duì)量上雖然是在增長,但與國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展不相協(xié)調(diào)。呼應(yīng)著“城鄉(xiāng)分”的二元結(jié)構(gòu),國家對(duì)于農(nóng)村公共物品的投入呈現(xiàn)出不足與缺乏。

“職責(zé)不分”則是說各級(jí)政府之間乃至政府與農(nóng)村居民之間對(duì)于農(nóng)村公共物品的提供、管理、職責(zé)分工不明確。這直接導(dǎo)致了政府之間缺位、越位、扯皮等現(xiàn)象的發(fā)生。一方面,應(yīng)該由國家提供的一些公共物品國家沒有提供或者供給不足,使得農(nóng)村居民不得不“自給自足”。比如改革前的農(nóng)村義務(wù)教育體制,據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一項(xiàng)調(diào)查表明,我國九年義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入中,78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān),中央財(cái)政負(fù)擔(dān)占不到2%,鄉(xiāng)統(tǒng)籌中70%～80%的經(jīng)費(fèi)用于教育開支?！罢湾X辦企業(yè),百姓掏錢辦教育”是當(dāng)時(shí)現(xiàn)實(shí)的一個(gè)真實(shí)寫照。另一方面,也有一些本來應(yīng)該由地方政府提供的區(qū)域性公共物品,地方政府沒有提供,把責(zé)任推給了中央政府和農(nóng)村居民。職責(zé)不清使得農(nóng)村公共物品的提供成為各方博弈的一個(gè)標(biāo)的物,最終影響了公共物品的正常供給。

“財(cái)事分”是指下放了事權(quán),但卻并沒有提供相應(yīng)的財(cái)務(wù)保證,這也導(dǎo)致了農(nóng)村公共物品提供不到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政層級(jí)中的最低一級(jí),按《憲法》規(guī)定,鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的職能是領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)建設(shè),做好公安、民政、司法、文教衛(wèi)生和計(jì)劃生育等工作。其職責(zé)范圍幾乎包括了農(nóng)村社會(huì)生活的方方面面。在事權(quán)不斷下放的過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)權(quán)并沒有全部下放。由于國家財(cái)政沒有足夠的財(cái)力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè),劃給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力只滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)其一部分職能,其余的所需資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在所轄的社區(qū)內(nèi)籌集,這就為“五統(tǒng)”及其它各種名目的收費(fèi)、集資、攤派的存在提供了前提。1994年的稅制改革增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政向上一級(jí)縣財(cái)政上交的份額,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的財(cái)政收入不足問題雪上加霜,事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等的局面愈加嚴(yán)重。據(jù)2000年的統(tǒng)計(jì),全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債1740億元(平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債近400萬元),村級(jí)負(fù)債1420億元(平均每個(gè)村負(fù)債近20萬元),兩級(jí)負(fù)債合計(jì)3160億元。這種狀況導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難提供有效的公共物品。而農(nóng)業(yè)稅免除后鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政困難進(jìn)一步加劇,如果沒有應(yīng)對(duì)之策勢(shì)必將對(duì)農(nóng)村公共物品的供給產(chǎn)生更為不利的影響。

“供需不分”則是指在農(nóng)村公共物品的提供中,實(shí)際享受公共物品的農(nóng)村居民沒有合適、暢通的發(fā)聲渠道,現(xiàn)實(shí)需求得不到切實(shí)體現(xiàn),決策機(jī)構(gòu)代行了“需求者”的角色,這直接導(dǎo)致了供給結(jié)構(gòu)的失衡。改革開放以來,農(nóng)村地區(qū)公共物品的提供決策渠道仍然是“自上而下”的,農(nóng)村公共物品的民主決策、執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制不健全。自上而下的行政命令式?jīng)Q策,往往具備隨意性而缺乏科學(xué)性。這樣的決策機(jī)制從體制上決定了供給與需求的脫節(jié),造成公共物品供給數(shù)量、供給結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)矛盾;供給決策由眾多部門來執(zhí)行,各部門就有可能只著眼于自身的利益尋租,而導(dǎo)致農(nóng)民急需的公共物品得不到有效的供給。農(nóng)民還難以在公共物品提供的公共決策過程中顯示自身的監(jiān)督權(quán)利,以便遏制統(tǒng)籌、提留費(fèi)的貪污挪用、揮霍浪費(fèi)現(xiàn)象,杜絕“政績(jī)工程”和“面子工程”建設(shè)過多。

四、對(duì)策

要解決以上問題我們就要采取相應(yīng)的措施多管齊下才能改善農(nóng)村公共物品提供中的不足之處。針對(duì)以上幾點(diǎn),可以采取的措施有:

1.增加公共物品供給。當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)期,隨著國家整體財(cái)力的不斷提高,面向農(nóng)村地區(qū)提供的公共物品建設(shè)投資也應(yīng)當(dāng)并可以適當(dāng)增加,以解決當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)公共物品提供整體不足的現(xiàn)狀,農(nóng)村地區(qū)也應(yīng)當(dāng)享受到來自城市、工業(yè)的“反哺”了。

2.明確各方職責(zé)。各級(jí)政府與農(nóng)村居民、各級(jí)政府之間在提供農(nóng)村公共物品的職責(zé)職權(quán)上應(yīng)當(dāng)明確。要按照不同級(jí)次的政府“支農(nóng)職責(zé)不同,各有側(cè)重”的原則,考慮各種不同公共物品的比較特性合理劃分中央和地方政府的事權(quán)或職責(zé)。

3.吸納多元主體參與。由于市場(chǎng)失靈狀況在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域尤其是公共物品提供領(lǐng)域仍然存在,一些人就將希望寄托在政府的大包大攬上,但顯然公共物品假如只由政府單一供給就很可能導(dǎo)致公共物品供給的低效或不足。在現(xiàn)階段我們可以逐步引進(jìn)一些私人單位、民間團(tuán)體等第三方參與到部分農(nóng)村公共物品的提供上來,為解決農(nóng)村公共物品的短缺提供一條新的途徑。

4.要以需求為導(dǎo)向。要改革農(nóng)村公共物品“自上而下”的傳統(tǒng)決策機(jī)制,構(gòu)建“自下而上”的農(nóng)村公共物品需求表達(dá)機(jī)制。給予農(nóng)村公共物品的直接享受者——農(nóng)村居民以暢通、有效的發(fā)聲管道,了解他們真正的訴求所在。政府的資金是有限的,“好鋼要用在刀刃上”,將決策權(quán)利下放到農(nóng)民手中,就不會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民急需的公共物品得不到有效提供,而一些“形象工程”類的公共物品卻源源不斷地被“呼喚”出來的現(xiàn)象。

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