丁冬漢

(1．上海外國(guó)語大學(xué)社科部，上海 200083;2．復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433)

從“元治理”理論視角構(gòu)建服務(wù)型政府

丁冬漢1，2

(1．上海外國(guó)語大學(xué)社科部，上海 200083;2．復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433)

建設(shè)服務(wù)型政府是黨、政府和學(xué)界的共識(shí)。轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建新的公共治理體系，以適應(yīng)社會(huì)變遷，使政府的公共服務(wù)更好地滿足公眾需要，是建設(shè)服務(wù)型政府的根本要求。論題從我國(guó)今天的社會(huì)現(xiàn)狀出發(fā)，從“元治理”理論的基本視角，探討了服務(wù)型政府建設(shè)的基本路徑。

服務(wù)型政府;政府職能;公共服務(wù);元治理

建設(shè)服務(wù)型政府是黨、政府和學(xué)界的共識(shí)，但建設(shè)服務(wù)型政府是一個(gè)復(fù)雜的課題，不僅需要從實(shí)踐中摸索，也需要理論的指導(dǎo)。本文擬從“元治理”理論視角，結(jié)合“元治理”理論在我國(guó)服務(wù)型政府構(gòu)建中的現(xiàn)實(shí)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)依托點(diǎn)，探討服務(wù)型政府建設(shè)的基本路徑，以期對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)有所助益。

一、“元治理”理論的興起及其基本理論視角

治理理論是20世紀(jì)80年代興起的公共管理領(lǐng)域最有影響的理論之一。作為一個(gè)比較宏大的理論體系，在學(xué)術(shù)界有多角度解讀。我國(guó)著名政治學(xué)者俞可平認(rèn)為，治理是“指官方或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要。其目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以增進(jìn)公共利益?！保?］在國(guó)際政治學(xué)界，有學(xué)者將治理理論歸納為四種類型:即作為“善治”的治理，作為“新公共管理”的治理，作為“自組織網(wǎng)絡(luò)”的治理，作為“社會(huì)控制論和新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”的治理［2］。

不論怎樣解讀，治理理論最初興起的根本背景是“對(duì)國(guó)家(政府)失靈和市場(chǎng)失靈的反思與替代”?！皣?guó)家與社會(huì)以及市場(chǎng)以新方式互動(dòng)，以應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的社會(huì)及其政策議題或問題的復(fù)雜性、多樣性和動(dòng)態(tài)性。”［3］治理與市場(chǎng)力量的自發(fā)秩序和(國(guó)家)政府等級(jí)森嚴(yán)的控制相比，“治理強(qiáng)調(diào)人際間、組織間、力量間、機(jī)制間的談判和反思，而談判和反思意味著參與治理力量的多元化和分散化。”［3］

由于20世紀(jì)80年代正是西方公民社會(huì)運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌之時(shí)，治理理論的“多中心”、“從統(tǒng)治到治理”的理論傾向體現(xiàn)了國(guó)家向公民社會(huì)、市場(chǎng)放權(quán)的潮流，即政府可以利用其權(quán)威和立法能力之外的其他社會(huì)力量，通過廣泛協(xié)作來達(dá)到治理目的，反映了人們希望在沒有國(guó)家(政府)強(qiáng)制力量的條件下追求共同目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)共同利益的美好愿望。

治理理論在原有的國(guó)家和市場(chǎng)之外提出了新的公共管理理論視角，其巨大的理論和實(shí)踐意義不言而喻。但治理理論過于高估了市場(chǎng)和公民社會(huì)的作用，在現(xiàn)實(shí)中的應(yīng)用和實(shí)踐并不如理論家想象的那么美好，效果并不理想。因而不少理論家開始進(jìn)行反思，美國(guó)著名的社會(huì)理論家福山指出:“國(guó)家建構(gòu)也許比治理更重要，一個(gè)強(qiáng)有力的國(guó)家也許比自組織治理更重要，尤其對(duì)于廣大的第三世界國(guó)家而言?！保?］有的學(xué)者開始針對(duì)治理理論缺陷進(jìn)行修正，其中影響較大的是英國(guó)著名政治理論家杰索普提出的“元治理”理論。所謂“元治理”，就是作為“治理的治理”，“元治理”旨在對(duì)市場(chǎng)、國(guó)家、公民社會(huì)等治理形式、力量或機(jī)制進(jìn)行一種宏觀安排，重新組合治理機(jī)制。

“元治理”與“治理”理論相比，最大區(qū)別就是在堅(jiān)持治理理論基本理念的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家(政府)在社會(huì)治理中的重要作用。杰索普指出:“雖然治理機(jī)制可能獲得了特定的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政治和意識(shí)形態(tài)職能，但國(guó)家(政府)還是要保留自己對(duì)治理機(jī)制開啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制的權(quán)力。”［2］

“元治理”理論認(rèn)為，與市場(chǎng)失靈和政府失靈一樣，治理也同樣會(huì)失敗。失敗源于治理各方在談判和協(xié)作過程中，由于各自不同的地位和立場(chǎng)，以及各自不同的利益考量，使他們無法達(dá)成共同的治理目標(biāo)。要在多元的治理體系中協(xié)調(diào)不同力量和組織的立場(chǎng)，使他們達(dá)成共同的目標(biāo)，國(guó)家(政府)要承擔(dān)起“元治理”的角色，因?yàn)槠涫潜ＷC社會(huì)機(jī)制完整的責(zé)任承擔(dān)者?！暗@種責(zé)任并不是要構(gòu)建一個(gè)至高無上、控制一切的政府，而是政府要擔(dān)當(dāng)制度設(shè)計(jì)、提出遠(yuǎn)景的任務(wù)，使整個(gè)社會(huì)體系在良好的制度安排中促進(jìn)不同領(lǐng)域的自組織”［3］，從而達(dá)致社會(huì)治理的目標(biāo)。因此，“元治理”的本質(zhì)是在政府的良好安排和指導(dǎo)下，形成良好的社會(huì)管理機(jī)制。

在“元治理”理論中，國(guó)家(政府)要發(fā)揮這樣的制度作用:(1)政府在社會(huì)治理體系中要發(fā)揮主導(dǎo)作用，要做社會(huì)治理規(guī)則的主導(dǎo)者和制定者;(2)政府要與其他社會(huì)力量合作，通過對(duì)話、協(xié)作，共同實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良好治理;(3)要促進(jìn)社會(huì)信息透明，使政府和其他社會(huì)力量在充分的信息交換中了解彼此的利益、立場(chǎng)，從而達(dá)成共同的治理目標(biāo);(4)政府要做社會(huì)利益博弈的“平衡器”，避免社會(huì)各階層因利益沖突而損害治理協(xié)作。

二、“元治理”理論在我國(guó)服務(wù)型政府構(gòu)建中的依托點(diǎn)

從“元治理”理論來探討服務(wù)型政府的建設(shè)，并不是為了理論的周延來裁剪現(xiàn)實(shí)，而是從現(xiàn)實(shí)出發(fā)來尋找科學(xué)理論的指導(dǎo)，其之所以能為我國(guó)服務(wù)型政府構(gòu)建提供理論指導(dǎo)和借鑒，是因?yàn)槲覈?guó)今天的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀提供了堅(jiān)實(shí)的依托。

改革開放以來，由于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變;從農(nóng)業(yè)的、鄉(xiāng)村的、封閉半封閉的傳統(tǒng)社會(huì)向工業(yè)的、城鎮(zhèn)的、開放的現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變［4］。這兩大轉(zhuǎn)變使我國(guó)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。

這兩大轉(zhuǎn)變的根本動(dòng)力是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，以及從政治、經(jīng)濟(jì)層面對(duì)“個(gè)體自利”正當(dāng)化的認(rèn)可。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制不合理的資源配置方式，社會(huì)經(jīng)濟(jì)爆發(fā)出巨大活力。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相對(duì)應(yīng)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下被否定的個(gè)體自利也獲得了正當(dāng)性，即由過去單純的國(guó)家和集體利益演變?yōu)閭€(gè)人也可以通過自己的努力追求個(gè)人利益，這種利益追求隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，國(guó)家權(quán)力控制在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的逐步后退而在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域中迅速展開，形成一股巨大的浪潮，給整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活注入了巨大的活力和動(dòng)力。改革開放30年的成就，很大程度上是靠這種活力和動(dòng)力的支撐取得的。

由于我國(guó)改革采取的是“摸著石頭過河”，先易后難，先經(jīng)濟(jì)，后政治的路徑模式，這種改革路徑保證了在我國(guó)這樣一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的國(guó)家里，既促進(jìn)了改革的不斷成功，又保持了社會(huì)的相對(duì)穩(wěn)定，改革取得了舉世矚目的偉大成就。

但在取得巨大成就的同時(shí)，也出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的社會(huì)治理失序，如政府部門利益化、社會(huì)誠(chéng)信不彰、民眾收入差距拉大、腐敗屢禁不止、社會(huì)調(diào)適機(jī)制不靈、社會(huì)矛盾高度向政府集中、環(huán)境污染嚴(yán)重，等等，引發(fā)了廣泛的社會(huì)質(zhì)疑，嚴(yán)重阻礙了改革的進(jìn)一步深入。在這種情況下，出現(xiàn)了兩種截然不同的觀點(diǎn):一是比較極左的反思改革思潮，將這些失序歸咎為改革本身;二是認(rèn)為這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和個(gè)人自利正當(dāng)化不可避免的弊端。這兩種觀點(diǎn)可說殊途同歸，都將問題的根源歸咎于改革。仔細(xì)分析，這兩種觀點(diǎn)都是站不住腳的，因?yàn)樵跉W美等發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，它們也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也承認(rèn)個(gè)人自利正當(dāng)，但并沒有出現(xiàn)較嚴(yán)重的社會(huì)治理失序。

由此可見，對(duì)社會(huì)失序問題，簡(jiǎn)單化地否定個(gè)體自利的正當(dāng)性和市場(chǎng)化改革的基本方向是非理性的。問題根源在以下幾方面:

首先，改革開放以來，隨著改革的不斷推進(jìn)，決策權(quán)力被下放和分散，對(duì)個(gè)體自利行為的行政約束減少了，但整合和協(xié)調(diào)多元利益的社會(huì)公共管理機(jī)制卻沒有建立起來。由此導(dǎo)致了一個(gè)影響深遠(yuǎn)的后果:“個(gè)人乃至全社會(huì)都更加注重是否實(shí)現(xiàn)了致富(發(fā)展)，卻不在乎是靠什么途徑和手段實(shí)現(xiàn)的致富(發(fā)展)。于是，各種機(jī)會(huì)主義的非生產(chǎn)性自利行為日益增多。”［5］其次，由于改革開放以來，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的邏輯起點(diǎn)是盡快擺脫“短缺社會(huì)”，解決人民的溫飽問題，在“讓一部分人先富起來”，“效率優(yōu)先，兼顧公平”等思想的指導(dǎo)下，政府對(duì)社會(huì)的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)提供嚴(yán)重不足，社會(huì)利益的分配、制約機(jī)制失衡。再次，政府職能關(guān)注點(diǎn)主要聚焦在經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的地方保護(hù)主義、官員掌握巨大的資源配置權(quán)而帶來的官商勾結(jié)、腐敗等，既阻礙了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，也扭曲了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使今天我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式困難重重。此外，政府雖然精簡(jiǎn)了不少權(quán)力，公民社會(huì)在孕育、發(fā)展，但“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的狀態(tài)使社會(huì)監(jiān)督政府，以及社會(huì)自我管理的機(jī)制嚴(yán)重缺位，導(dǎo)致政府部門利益化，腐敗高發(fā)。這些因素的綜合作用，漸漸導(dǎo)致了一種治理的失序狀態(tài)。

由此可見，問題的實(shí)質(zhì)是政府制度創(chuàng)新落后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程，既有的社會(huì)治理模式?jīng)]有做到與時(shí)俱進(jìn)，真正的出路在于推動(dòng)社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)型。黨中央清晰地認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，在治國(guó)理念上提出了科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會(huì)等理念范式，并決定以政府體制改革，建立服務(wù)型政府作為政治體制改革的突破口，使我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體制改革逐步走向深入。這與“元治理”理論強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)治理中的重要作用可謂異曲同工。

由于服務(wù)型政府是一個(gè)比較寬泛的概念，什么是服務(wù)型政府，怎樣建設(shè)服務(wù)型政府，目前有多種解讀:有的強(qiáng)調(diào)“服務(wù)型政府是公共型政府”，認(rèn)為服務(wù)型政府就是政府為公民、社會(huì)提供公共服務(wù)，如醫(yī)療、教育、社會(huì)保障、關(guān)懷弱勢(shì)群體，等等。有的認(rèn)為“服務(wù)型政府是注重服務(wù)理念，改進(jìn)服務(wù)方法和態(tài)度，強(qiáng)調(diào)政府工作人員的責(zé)任倫理”。還有的認(rèn)為服務(wù)型政府是“法治政府”，服務(wù)型政府是“信息透明”的政府，服務(wù)型政府建設(shè)需要“公民參與”，等等。

以上這些觀點(diǎn)有其合理性，但都有一個(gè)共同缺陷，就是只抓住服務(wù)型政府建設(shè)中的某個(gè)方面，沒有從整個(gè)社會(huì)治理的宏觀層面來全面把握服務(wù)型政府建設(shè)的本質(zhì)和內(nèi)涵，有“一葉障目，不見森林”之弊。

正確理解服務(wù)型政府的內(nèi)涵，科學(xué)、合理地建設(shè)服務(wù)型政府要從我國(guó)目前的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)狀況和政府改革中面臨的現(xiàn)實(shí)矛盾入手，將服務(wù)型政府建設(shè)納入到整個(gè)社會(huì)的治理體系構(gòu)建中來考慮，否則服務(wù)型政府建設(shè)就是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，是難以成功的?！霸卫怼崩碚撘仓赋?，政府責(zé)任不是要構(gòu)建一個(gè)至高無上、控制一切的政府，而是要在良好的制度安排中促進(jìn)不同領(lǐng)域的自組織。

從中央決策和社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求來看，服務(wù)型政府基本內(nèi)涵應(yīng)包括以下幾方面:(1)要“以人為本”。服務(wù)型政府的目的是為了公民利益的實(shí)現(xiàn)，而不是自身利益的實(shí)現(xiàn)，即要體現(xiàn)公民本位的行政理念。(2)服務(wù)型政府的基本職能應(yīng)該是公共管理，公共服務(wù)。黨中央和國(guó)務(wù)院將我國(guó)現(xiàn)階段政府職能界定為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四個(gè)基本方面，并明確今天的中心點(diǎn)是研究如何以提供公共服務(wù)為核心的政府職能體系的重構(gòu)，在全面履行政府職能，繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，著力加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能建設(shè)，構(gòu)建服務(wù)型政府［6］。(3)“制度建設(shè)”是服務(wù)型政府建設(shè)的核心。黨的十七屆二中全會(huì)指出:深化行政管理體制改革是“政治體制改革的重要內(nèi)容”?！敖ㄔO(shè)服務(wù)型政府”要“堅(jiān)定不移地把行政管理體制改革推向前進(jìn)，推動(dòng)構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制，為改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供重要的制度保障?！保?］

俗語言:“提領(lǐng)而頓，百毛皆順”。構(gòu)建服務(wù)型政府的“領(lǐng)”，應(yīng)該是制度建設(shè)，即要從我國(guó)整個(gè)社會(huì)治理體系轉(zhuǎn)型的視角來建設(shè)服務(wù)型政府，從政治、法律、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)各方面為服務(wù)型政府建設(shè)構(gòu)建一套良好的機(jī)制。

構(gòu)建服務(wù)型政府離不開政府本身的變革。但是，僅從政府本身著手，不可避免地會(huì)陷入“用自己的刀來削自己的刀把”的尷尬局面，原因非常簡(jiǎn)單，政府本身有惰性，有自己的利益考慮，沒有外力監(jiān)督、約束，改革是不可能持久和徹底的。

可喜的是，從我國(guó)今天的現(xiàn)實(shí)來看，雖然出現(xiàn)了較嚴(yán)重的社會(huì)治理失序，但社會(huì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)了以下多種積極的新變化:(1)雖然我國(guó)政府還具有“全能政府”的特征，政府對(duì)社會(huì)的管理廣泛深入，但是，以民間組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等為代表的公民社會(huì)已開始興起，社會(huì)的自治機(jī)制正在孕育、發(fā)展。(2)公民的參與意識(shí)，權(quán)利意識(shí)，法治意識(shí)雖不能講深入人心，但已廣泛覺醒，并開始在社會(huì)治理體系建設(shè)中發(fā)揮重要作用。行政訴訟案例的不斷增加，公民對(duì)公共部門收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)疑，網(wǎng)絡(luò)中對(duì)“假虎照”、“許霆案”、“躲貓貓”等社會(huì)問題的熱烈討論，都說明了公民意識(shí)的日益覺醒。(3)在社會(huì)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，社會(huì)階層收入差距不斷拉大的同時(shí)，社會(huì)利益博弈機(jī)制也在自發(fā)形成，雖還有待完善，但我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了利益博弈的時(shí)代。(4)網(wǎng)絡(luò)等新興媒體的出現(xiàn)，徹底顛覆了原有的信息傳遞模式，使社會(huì)充分的信息交流變?yōu)榭赡?。這些新變化、新趨勢(shì)是今天服務(wù)型政府建設(shè)的背景之一，是對(duì)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變提出的新的時(shí)代要求，也是借鑒“元治理”理論來指導(dǎo)服務(wù)型政府構(gòu)建，促進(jìn)新的、科學(xué)合理的社會(huì)治理體系形成的現(xiàn)實(shí)依托點(diǎn)。

三、“元治理”理論視角下服務(wù)型政府建設(shè)的基本路徑

從“元治理”理論基本視角，服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵以及我國(guó)現(xiàn)實(shí)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)情況，構(gòu)建服務(wù)型政府的體制機(jī)制需要從以下幾方面著手:

(一)確立政府在整個(gè)社會(huì)治理體系中的主導(dǎo)地位，合理定位政府職能，是建設(shè)服務(wù)型政府的前提

雖然要在整個(gè)社會(huì)治理體系轉(zhuǎn)型的整體框架中建設(shè)服務(wù)型政府，但如“元治理”理論所強(qiáng)調(diào)的，“政府要保留自己對(duì)治理機(jī)制開啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制的權(quán)力”。

目前有人按某些學(xué)理標(biāo)準(zhǔn)給政府職能劃出界限，試圖用學(xué)理和他國(guó)經(jīng)驗(yàn)證明，我國(guó)政府太強(qiáng)勢(shì)，要弱化政府權(quán)威，等等。這些看法有它們科學(xué)、合理的一面，但太理想化，或許未來是正確的。但理想與現(xiàn)實(shí)必須調(diào)和，因?yàn)槿魏胃母锖驼叨急仨毣诰唧w而現(xiàn)實(shí)的社會(huì)，否則只能是一廂情愿，甚至南轅北轍。建設(shè)服務(wù)型政府，轉(zhuǎn)變、精簡(jiǎn)政府職能，是為了使政府精干高效，絕不是解構(gòu)政府，為有限政府、小政府而改革。

我國(guó)作為世界上人口最多、發(fā)展最快、社會(huì)轉(zhuǎn)型最復(fù)雜的國(guó)家，弱化了政府權(quán)威，后果不堪設(shè)想。最終結(jié)果可能就是社會(huì)“拉美化”，整個(gè)國(guó)家成了社會(huì)強(qiáng)勢(shì)階層聯(lián)歡的盛宴，實(shí)現(xiàn)“共同富裕”的共同理想就會(huì)變成一句空話。政府職能需要改革，政府本身需要重構(gòu)，但具有權(quán)威的政府是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型成功，實(shí)現(xiàn)“共同富?！边@個(gè)社會(huì)主義最本質(zhì)特征的根本保障。

強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)地位，并非要走“全能政府”的老路，否則服務(wù)型政府建設(shè)就是一句空話。像過去一樣，政府控制一切，包辦一切，這既不可行，也做不到。

服務(wù)型政府應(yīng)該是“有所為，有所不為”的政府，即政府在充分履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的同時(shí)，盡可能縮減政府職能范圍并向社會(huì)放權(quán)，同時(shí)又保留和強(qiáng)化關(guān)鍵性的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)職能，提高政府掌控力，構(gòu)建起一個(gè)精干、高效的政府。

(二)促進(jìn)公民社會(huì)發(fā)展，形成“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”的理想狀態(tài)，是服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)

從“元治理”理論可以看到，政府要真正做到“有所為，有所不為”，將自己的精力放到更需要政府解決的領(lǐng)域上來，建設(shè)成精干、高效的服務(wù)型政府，就要鼓勵(lì)社會(huì)力量參與到社會(huì)公共事物的管理上來，將社會(huì)自身能有效解決的事務(wù)向社會(huì)轉(zhuǎn)移，充分發(fā)揮社會(huì)本身的作用，通過政府、社會(huì)之間的通力協(xié)作，來達(dá)到有效治理。

目前有不少人都對(duì)政府管得過多進(jìn)行批評(píng)，政府吃力不討好。其實(shí)，這種困境的造成既有政府本身的原因，但公民社會(huì)等社會(huì)自治機(jī)制不完善可能才是根本。沒有較完善的社會(huì)自治機(jī)制，政府有兩大矛盾無法解決:一是有些社會(huì)事務(wù)不在政府的職責(zé)范圍內(nèi)，剝離出來，如果沒有其他承載機(jī)構(gòu)，這些事務(wù)最終政府又不得不收回;二是沒有社會(huì)協(xié)作，社會(huì)管理事務(wù)千頭萬緒，政府也無法有效甄別那些該放，哪些不該放，以及放到什么程度，這種困境也是今天社會(huì)治理失序的重要根源之一。

我國(guó)需要一個(gè)權(quán)威的政府，同樣需要一個(gè)強(qiáng)大的社會(huì)，“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”才是理想狀態(tài)，否則，服務(wù)型政府建設(shè)就難以實(shí)現(xiàn)。

(三)促進(jìn)信息透明，使政府與社會(huì)其他力量形成共同的治理目標(biāo)，是服務(wù)型政府構(gòu)建科學(xué)合理社會(huì)

治理體系的必要條件

“元治理”理論強(qiáng)調(diào)，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效治理，需要“實(shí)現(xiàn)社會(huì)的信息透明，使社會(huì)各種治理力量在在信息交換和反饋中不斷反思和修正自己的目標(biāo)追求，從而避免摩擦和目標(biāo)抵觸?！?/p>

現(xiàn)在很多人都強(qiáng)調(diào)政府信息透明的重要性，要保障民眾的“知情權(quán)”，但這些討論多局限在政府本身要及時(shí)公開信息，不能暗箱操作，避免為腐敗、尋租等不正當(dāng)?shù)男袨榱粝驴臻g，權(quán)力要在“陽光下運(yùn)行”，等等。如果從整個(gè)社會(huì)的“元治理”的角度來看服務(wù)型政府建設(shè)中的信息透明，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越政府本身信息公開的范圍和意義。

首先，要擴(kuò)展信息透明的范圍，信息透明不僅僅是政府本身信息公開，它應(yīng)該包括“信息發(fā)布、信息接受與表達(dá)、信息傳遞通道”三大方面。信息發(fā)布的來源主要是政府及社會(huì)精英，信息接收與表達(dá)主要是普通民眾，信息傳遞通道主要是新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)。如果僅僅強(qiáng)調(diào)政府本身的信息透明，明顯是不夠的，這僅是“上情下達(dá)”，如果通道不暢，民眾的信息接收和表達(dá)無法“下情上達(dá)”，行政行為的“執(zhí)行—反饋—修正執(zhí)行”的循環(huán)往復(fù)過程無法進(jìn)行，合理施政就不可能。其次，信息透明的范圍不僅要擴(kuò)展，還要從整個(gè)社會(huì)“元治理”的角度來認(rèn)識(shí)其意義。要形成全社會(huì)科學(xué)合理的治理體系，政府離不開與公民社會(huì)、市場(chǎng)、民眾等之間的協(xié)作。沒有信息透明，姑且不論政府本身的尋租和腐敗，共同的治理目標(biāo)這個(gè)社會(huì)治理的根本基礎(chǔ)就無法形成。眾所周知，政府，不同的階層和個(gè)體從自己的立場(chǎng)出發(fā)，都會(huì)有自己的利益和價(jià)值訴求，這些訴求有的是重合的，有的卻不一致，甚至是沖突的，他們需要在不斷的博弈中調(diào)整自己的目標(biāo)和立場(chǎng)，而調(diào)整的基礎(chǔ)就是彼此能充分了解，沒有信息透明，這個(gè)博弈過程是無法進(jìn)行的。

當(dāng)今信息技術(shù)的發(fā)展，特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進(jìn)步，已使過去在信息透明問題上面臨的難題大大緩解。過去，由于受傳遞途徑的限制，很多信息往往只能在個(gè)人化、圈子化的情況下進(jìn)行，政府、社會(huì)組織之間的信息交流很不充分。而且信息主要由政府、社會(huì)精英來創(chuàng)造，通過電視、報(bào)紙、電臺(tái)等方式來表達(dá)和傳遞，普通的民眾是被動(dòng)的接受者，社會(huì)信息的控制性、選擇性發(fā)布和傳播完全可能，因?yàn)樾畔⒌膫鬟f方式是自上而下的。網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)可以說徹底顛覆了這種模式，在網(wǎng)絡(luò)這個(gè)虛擬世界中，普通民眾不僅是信息的接受者，也是信息的創(chuàng)造者，信息傳遞模式已經(jīng)由垂直變?yōu)樗?，信息也不能再壟斷和?dú)享，在這種趨勢(shì)下，政府如果在信息的發(fā)布和傳播方式上還固守成規(guī)，不僅是逆潮流而行，而且完全行不通，對(duì)于這種趨勢(shì)，作為現(xiàn)代的服務(wù)型政府，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到這是促進(jìn)社會(huì)良好治理的大好機(jī)遇，在信息透明中促使社會(huì)形成共同的治理目標(biāo)，將使過去很多難以治愈的頑疾迎刃而解。

2008年5月1日開始正式生效的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的出臺(tái)，在政府信息公開上邁出了一大步。但是也要看到，不少政府在信息公開上的遮遮掩掩，新聞信息過于苛刻的選擇性發(fā)布，等等，不利于信息透明的問題還大量存在，這些都是今天建設(shè)服務(wù)型政府需要繼續(xù)努力的。

(四)規(guī)范社會(huì)利益博弈，做社會(huì)力量的“平衡器”，是服務(wù)型政府主導(dǎo)社會(huì)協(xié)作體系的根本途徑

不論是否承認(rèn)，我國(guó)的確已經(jīng)進(jìn)入了利益博弈的時(shí)代。在社會(huì)利益結(jié)構(gòu)多元的情況下，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良好治理，必須在多元利益之間建立起有效的利益博弈、制衡和兼容機(jī)制，有學(xué)者曾說:“今天我國(guó)的社會(huì)問題歸根到底幾乎都是利益問題”。由此可見，服務(wù)型政府建設(shè)過程中，政府不能處理好社會(huì)的利益博弈問題，服務(wù)型政府建設(shè)就只是一句空話。

政府應(yīng)該如何處理社會(huì)的利益博弈呢?“元治理”理論指出:“政府要做社會(huì)力量的平衡器”，這是非常精當(dāng)和準(zhǔn)確的。

在現(xiàn)在這個(gè)時(shí)代，各個(gè)階層都希望自己的利益最大化，每個(gè)階層也天然傾向認(rèn)為自己的利益訴求是正當(dāng)和合理的，在這種情況下，政府不可能代表所有的利益群體并保護(hù)他們的利益，各個(gè)階層的利益需求不同，有時(shí)還互相沖突，政府是不可能代表的。

目前我國(guó)社會(huì)的利益矛盾呈現(xiàn)出一個(gè)突出的特點(diǎn)。那就是社會(huì)的利益沖突并不直接表現(xiàn)為各個(gè)利益群體之間的直接沖突，而往往表現(xiàn)為利益受損的社會(huì)群體與政府之間的矛盾和沖突，政府成了“出氣筒”，出現(xiàn)這個(gè)問題的根源就是政府把自己擺在社會(huì)利益“全能代表者”，而不是“平衡器”的位置，在目前利益多元的情況下，政府硬要將一切責(zé)任攬到自己肩上，既做不到，也不可能讓各方滿意。

政府作為社會(huì)利益“平衡器”，也并非完全中立和超然，而是如“元治理”理論所指出的，要在堅(jiān)持基本原則的情況下，在社會(huì)福利、社會(huì)保障等公共資源的分配上，在利益博弈的過程中，傾向性地代表“弱勢(shì)方”利益，更要避免被社會(huì)的強(qiáng)勢(shì)群體所俘獲，成為他們的利益代言人，總之，政府必須策略地使社會(huì)各種力量能夠在治理體系中有效協(xié)作，使政府成為基本的協(xié)作平衡點(diǎn)。

建設(shè)服務(wù)型政府，政府在作為社會(huì)利益“平衡器”的策略和技巧上，還需要努力，目前我國(guó)在這方面還存在一些問題。首先，政府還沒有改變社會(huì)利益的“全能代表者”角色;其次，有些政府在社會(huì)利益博弈中，沒有向弱勢(shì)群體傾斜，反而與強(qiáng)勢(shì)群體站在一起;再次，某些政府還有一種傾向，在面對(duì)社會(huì)利益矛盾時(shí)，不愿意在政治、社會(huì)改革上冒風(fēng)險(xiǎn)，“擅長(zhǎng)用財(cái)政優(yōu)勢(shì)花錢買太平，而不使用社會(huì)利益博弈的方式解決問題”［8］。這種短視的做法，無疑是與構(gòu)建服務(wù)型政府的指導(dǎo)思想相違背的，政府財(cái)政資源有限，如果誰鬧得越兇，就得到的越多，這只會(huì)助長(zhǎng)社會(huì)的歪風(fēng)邪氣，不利于合理社會(huì)治理機(jī)制的形成。

(五)加強(qiáng)法治建設(shè)，彰顯公民權(quán)利，是服務(wù)型政府建設(shè)的根本保障

建設(shè)服務(wù)型政府，有公民社會(huì)與政府協(xié)作，有透明的信息交流和傳遞，有合理的社會(huì)利益博弈機(jī)制還不夠，還必須對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行制約，否則，政府濫用權(quán)力、腐敗，會(huì)使以上一切努力付諸東流。

“法治”是現(xiàn)代政治制度設(shè)計(jì)的核心之一。但它并不是政府治國(guó)安民的制度設(shè)計(jì)，而是恰恰相反，“法治”是民眾規(guī)范政府，“以權(quán)力制約權(quán)力”的政治價(jià)值觀念和制度體系。其至少包含以下兩層含義:“一、基本權(quán)利觀念。即法治要充分尊重和保障公民各種人身權(quán)利、政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利;二、制約權(quán)力觀念?，F(xiàn)代法治是為對(duì)權(quán)力的行使進(jìn)行有效制約和監(jiān)督而設(shè)計(jì)的。限制和控制權(quán)力，使其合理運(yùn)行，防止濫用權(quán)力，是法治和‘人治’的根本區(qū)別?！保?］完善服務(wù)型政府建設(shè)所需要的各種法律規(guī)范，是規(guī)范政府行為，防止濫用權(quán)力的基礎(chǔ)。在這方面，黨、人大和中央政府已做了很大的努力。除了憲法各項(xiàng)原則性規(guī)定外，先后出臺(tái)了《行政許可法》、《行政程序法》、《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，等等。

從“法治”出發(fā)彰顯公民權(quán)利還有更為深遠(yuǎn)的意義。

從法律監(jiān)督機(jī)制上看，我國(guó)政治制度設(shè)置的政府監(jiān)督機(jī)制是比較周全的。如對(duì)政府的監(jiān)督是憲法授予各級(jí)人大的重要權(quán)力，還有黨的紀(jì)檢系統(tǒng)，國(guó)家檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)本身的監(jiān)察機(jī)關(guān)。此外，還建有與公民監(jiān)督權(quán)直接相關(guān)的行政訴訟制度和信訪制度，應(yīng)該說，監(jiān)督機(jī)制已經(jīng)相當(dāng)完備了，但效果不如人意。造成這種困境的一個(gè)重要原因就是公民權(quán)利不張。政府的行政行為首先損害的是公民利益，他們才是行政行為的直接承擔(dān)者，如果他們無法監(jiān)督，或者監(jiān)督力度不大，整個(gè)行政監(jiān)督體系就會(huì)大打折扣，因?yàn)檎沃贫仍O(shè)置的監(jiān)督體系，都是事后監(jiān)督和補(bǔ)救，成本很高，同時(shí)也會(huì)使部分行政人員存在僥幸心理，只要“不穿包”，就是安全的。

用權(quán)利監(jiān)督權(quán)力則有效得多。因?yàn)檎畽?quán)力是在權(quán)利的汪洋大海中運(yùn)行的，每一種權(quán)力的活動(dòng)都有相應(yīng)的權(quán)利直接或間接地與之相伴，用權(quán)利來制約權(quán)力就不只是一種事后的處理，而是一種全過程的制約［10］。

不僅如此，權(quán)利意識(shí)深入人心，除監(jiān)督政府依法行政外，對(duì)服務(wù)型政府的社會(huì)管理也有巨大的促進(jìn)作用。如果大部分公民有很強(qiáng)的權(quán)利意識(shí)，當(dāng)社會(huì)制度、政策等不合理損害了社會(huì)的公平公正時(shí)，雖然單個(gè)人力量渺小，但很多人都為維護(hù)自己的權(quán)利而呼吁時(shí)，就會(huì)形成觀點(diǎn)的激流，政府有關(guān)部門以及從不合理的制度、政策中獲益的階層、群體就會(huì)感知和面臨越來越大的壓力，立場(chǎng)就可能改變、收斂，這實(shí)質(zhì)上也是力量的博弈，社會(huì)就是在這樣的調(diào)適、讓步、博弈中前進(jìn)的。

社會(huì)自身發(fā)展出成熟的自我調(diào)節(jié)機(jī)制，社會(huì)矛盾將有很多出口，一旦矛盾出現(xiàn)，社會(huì)通過自我調(diào)節(jié)機(jī)制，就可以使很多社會(huì)矛盾隨時(shí)就地消化，不至于使政府成為所有矛盾的中心，政府如果能夠合理地構(gòu)建好這種博弈機(jī)制，讓社會(huì)在自我調(diào)適中前進(jìn)，服務(wù)型政府在社會(huì)管理上即可做到“四兩撥千斤”。

今天，公民權(quán)利意識(shí)彰顯不夠，與我國(guó)法律規(guī)定不完善有很大關(guān)系。權(quán)利與權(quán)力的性質(zhì)決定了權(quán)利對(duì)權(quán)力制約的先天性不足。正如有學(xué)者所指出的:“在權(quán)利制約權(quán)力的過程中，權(quán)利不僅不能處于優(yōu)勢(shì)地位，而且往往處于劣勢(shì)，原本處于制約地位的權(quán)利，反而常常被權(quán)力所制約。同時(shí)，由于權(quán)利制約沒有國(guó)家強(qiáng)制力，不能直接產(chǎn)生法律效力，這就很容易造成這樣的情形:明知權(quán)力行使違反法律，權(quán)利一方也無能為力?！币虼?，在法律上加強(qiáng)對(duì)公民權(quán)利的保障就極其重要。而且法律規(guī)定的形式越具體，權(quán)利的現(xiàn)實(shí)化程度就越高。的確，我國(guó)憲法有專門部分來規(guī)定公民的基本權(quán)利，但是，由于憲法規(guī)定是原則性的，它需要具體的法律來細(xì)化，從現(xiàn)實(shí)來看，這方面還相對(duì)滯后。特別是在公民權(quán)利、利益的組織化表達(dá)上就欠缺法律支持，如在金融領(lǐng)域，法律就不支持中小股民的集體訴訟，等等。

［1］俞可平．民主與陀螺［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2006:31．

［2］王詩宗．治理理論的內(nèi)在矛盾及其出路［J］．哲學(xué)研究，2008(2):83－89．

［3］郁建興．治理與國(guó)家建構(gòu)的張力［J］．馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2008(1):86－93．

［4］鄭杭生，李強(qiáng)．當(dāng)代中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系研究［M］．北京:首都師范大學(xué)出版社，1997:19．

［5］韓朝華．跳出“放亂收死”的循環(huán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理模式創(chuàng)新——改革開放三十年的制度得失［J］．探索與爭(zhēng)鳴，2008(1):16－20．

［6］陳振民，薛瀾．中國(guó)公共管理理論研究的重點(diǎn)領(lǐng)域和主題［J］．中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2007(3):140－147．

［7］按照十七大部署深化政治體制改革［N］．新華每日電訊，2008－02－28(7)．

［8］深圳政改圖:激活“民主空間”［N］．新華每日電訊，2007－08－07(5)．

［9］戴木才．現(xiàn)代政治視域中的“法治”與“德治”［M］．濟(jì)南:山東人民出版社，2007:79．

［10］廖盛芳．人大監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)［N/OL］．(2004－08－04)［2010－04－10］．http∥:people．com．cn．

To Construct a Service-oriented Government from the Theoretical Perspective of Meta-governance

DING Dong-han1，2

(1．Social Science Department of Shanghai International Studies University，Shanghai 200083，China;2．School of International Relations and Public Affairs，F(xiàn)udan University，Shanghai 200433，China)

To build up a service-oriented government is the common view of the Communist Party of China，our government and the academic circle．The fundamental impetus in building up a service-oriented government is transforming government functions and constructing a new system of public governance to adapt to social development and to better government’s public service to satisfy public needs．Based on China’s current social situation，this article studies the basic way of building up a service-oriented government from the perspective of metagovernance theory．

service-oriented government;government function;public service;meta-governance

D 035

A

1004－1710(2010)05－0018－07

2010－05－20

丁冬漢(1972－)，男，湖南石門人，上海外國(guó)語大學(xué)社科部講師，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院2010級(jí)博士研究生，主要從事轉(zhuǎn)型期中國(guó)的社會(huì)與政治方面研究。

［責(zé)任編輯張文光］