大衛(wèi)·K·科恩 蘇珊·L·莫菲特 西蒙娜·戈?duì)柖?/p>

(美國(guó)密歇根大學(xué)教育學(xué)院、教育政策學(xué)院、政治學(xué)系)

政策和實(shí)踐的困境(上)

大衛(wèi)·K·科恩 蘇珊·L·莫菲特 西蒙娜·戈?duì)柖?/p>

(美國(guó)密歇根大學(xué)教育學(xué)院、教育政策學(xué)院、政治學(xué)系)

教育政策和實(shí)踐總是處在困境之中,這是困擾政策制定者和實(shí)踐者的問(wèn)題。本文著力從教育政策和實(shí)踐所面臨的困境、如何處理困境的角度,重新審視政策和實(shí)踐兩者的關(guān)系,并從政策目標(biāo)、政策工具和實(shí)踐中的能力三方面對(duì)其展開(kāi)論述,以期在沖突的基礎(chǔ)上促進(jìn)教育政策和實(shí)踐間的融合。

政策;政策目標(biāo);政策工具;困境

1950年,美國(guó)教育政策和教學(xué)實(shí)踐之間的關(guān)系并不是一個(gè)事關(guān)所有人利益的問(wèn)題。盡管國(guó)家已經(jīng)制訂了教育政策,但是沒(méi)有聯(lián)邦教育政策關(guān)注這一問(wèn)題。似乎沒(méi)有人對(duì)此感到迷惑,至少?zèng)]有發(fā)表相關(guān)的文章。國(guó)家給地方學(xué)校提供資金,但主要是關(guān)注資金量,而不是實(shí)踐的效用。這一廣泛存在的假設(shè)是:錢(qián)越多就可以買(mǎi)到更多的教育資源,更多的教育資源就可以帶來(lái)優(yōu)質(zhì)的教育,優(yōu)質(zhì)的教育就可以促進(jìn)更好的學(xué)習(xí)。這種看法普遍存在:盡管政策很典型的被認(rèn)為可以對(duì)實(shí)踐產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的作用,對(duì)于這種主張的理論支撐的研究卻很少。研究主要集中在需要在哪方面花多少錢(qián),為了誰(shuí)。

資金不是政策的唯一重要因素。國(guó)家為教師資歷和資格設(shè)立標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范學(xué)校安全和課程。實(shí)踐效果在這一方面也是這樣,被認(rèn)為是普通的:設(shè)立資格標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該能夠轉(zhuǎn)變成受過(guò)更多教育的教師,高學(xué)歷的教師應(yīng)該能夠帶來(lái)更好的學(xué)習(xí)。大量有關(guān)政策效能的設(shè)想符合政府情況:聯(lián)邦教育機(jī)構(gòu)除了收集資料幾乎沒(méi)有任何作為,大部分州立教育機(jī)構(gòu)是相當(dāng)薄弱的。如果為了影響實(shí)踐,國(guó)家僅僅需要撥款和廣泛的調(diào)控學(xué)校,弱勢(shì)政府也能辦到。

從那時(shí)起,教育政策經(jīng)過(guò)了五十個(gè)繁榮的年代。但是教育政策越多,對(duì)政策效用的懷疑也越多。因此有了更多的州和聯(lián)邦資金,更多的授權(quán)和激勵(lì),就有了更多的政策和項(xiàng)目。最近的政策體現(xiàn)了變革實(shí)踐所需的更多的富有雄心的努力。然而,政策和實(shí)踐之間的關(guān)系相較于上世紀(jì) 50年代,爭(zhēng)議越來(lái)越多,并且對(duì)政策效用也有了更多的懷疑。

研究激起了懷疑和爭(zhēng)議。在布朗訴教育局案之后的十多年時(shí)間里,研究人員表明資金帶來(lái)了美國(guó)學(xué)校之間經(jīng)費(fèi)和資源的差異,對(duì)學(xué)校之間學(xué)習(xí)差異的影響卻不一致,影響也并不明顯。盡管學(xué)校之間學(xué)生平均學(xué)業(yè)水平有巨大的差異,特別是富裕家庭和貧困家庭的孩子之間的差異,但是大部分人認(rèn)為有重大意義的教育資源與學(xué)校學(xué)生的平均成績(jī)的關(guān)系不大。

這些研究發(fā)現(xiàn)引發(fā)了人們諸多的思考。一些學(xué)者的研究發(fā)生了轉(zhuǎn)向。從研究常見(jiàn)資源的影響如:資金,教師的學(xué)歷和能力轉(zhuǎn)而研究教育實(shí)踐,組織安排,以及教師的知識(shí)和技能。這些研究表明扎根于實(shí)踐的知識(shí)和行動(dòng)影響學(xué)習(xí)。教師和學(xué)生的知識(shí)學(xué)術(shù)實(shí)踐和師生活動(dòng)的形式,一方面對(duì)傳統(tǒng)資源間進(jìn)行調(diào)和,一方面進(jìn)行學(xué)習(xí)。

這些調(diào)查開(kāi)始澄清學(xué)校是怎么變得與眾不同的,并且表明了一種新的觀點(diǎn):資源的效用取決于資源的使用情況。不同的學(xué)校和教師在相同的資源條件下,會(huì)采取不同的行動(dòng),從而帶來(lái)不同的學(xué)習(xí)效果。這似乎表明傳統(tǒng)教育政策的經(jīng)典因素——經(jīng)費(fèi)和規(guī)范,并不是像想象的那樣會(huì)帶來(lái)一致的效用。在二十世紀(jì)七十年代早期,宣傳的是資源相對(duì)薄弱,且對(duì)實(shí)踐產(chǎn)生不一致的影響,這一切對(duì)權(quán)力與政策的影響力的觀點(diǎn)的延續(xù)產(chǎn)生了很大的沖擊,并有助于形成新的觀念。這些新思路可被政策采用,影響實(shí)踐。

更根本的原因是:如果資源分配和規(guī)章的效果依賴于實(shí)踐者的使用,那么政策則依據(jù)實(shí)踐而定,這點(diǎn)沒(méi)有被強(qiáng)調(diào)。對(duì)于學(xué)生和教師來(lái)說(shuō),如果他們沒(méi)有書(shū)本或?qū)嶒?yàn)室,他們就無(wú)法使用,所以提供資源是至關(guān)重要的,但書(shū)籍和教材并不會(huì)自動(dòng)地呈現(xiàn)在學(xué)生的頭腦中。資源的提供創(chuàng)造了使用的機(jī)會(huì),但資源只有在很好的使用下才是有效的(Hanushek 1996年)。如果是這樣的話,它遵循的是,使用質(zhì)量會(huì)受到實(shí)踐者理解的影響,而環(huán)境會(huì)影響理解。這可以合理地推斷,如果他們對(duì)實(shí)踐者的政策使用進(jìn)行培養(yǎng),政策更可能會(huì)影響到實(shí)踐;如果只分配和監(jiān)管資源,政策就不太可能影響他們的實(shí)踐。

教育的實(shí)施研究始于對(duì)林登約翰遜的“大社會(huì)”的回應(yīng)。一些研究似乎假設(shè)功效存在于政策中:精心設(shè)計(jì)的政策將包含資源,獎(jiǎng)勵(lì),監(jiān)督,以此來(lái)形成對(duì)實(shí)踐的保證,因此早期大多數(shù)研究的重點(diǎn)是遵守。這類研究往往從政策的優(yōu)點(diǎn)來(lái)看事情 -因此稱謂“自上而下”-其中的主要問(wèn)題在于關(guān)注如何控制,遵守并控制政策結(jié)果的影響(Bardach 1977年,M azm anian和 Sabatier1989)。這些作者認(rèn)識(shí)到,有些決定或調(diào)整是不可避免的,但并不認(rèn)為它們能給政策增加價(jià)值;實(shí)踐者的自行決定會(huì)削弱政策。如果政策能推動(dòng)實(shí)踐,實(shí)踐的研究將沒(méi)有必要:資源分配和調(diào)控的跡象就可以做到。

這個(gè)理念的質(zhì)疑源于有證據(jù)表明教育政策并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果。一個(gè)例子是剛才提到的全國(guó)有色人種協(xié)進(jìn)會(huì)法律辯護(hù)和教育基金會(huì)(NAACP LegalDefense and Education Fund)報(bào)告中表明,國(guó)家和地方濫用條款 I基金。將法令規(guī)定應(yīng)該花費(fèi)在貧困兒童身上的錢(qián),花在一些地方的樂(lè)隊(duì)制服和其它方面,以及其他被普遍禁止的事情上(M artin和M cC lure1969)。另一個(gè)例子是通用電器對(duì)關(guān)于條款 I的研究表明,條款 I對(duì)學(xué)習(xí)沒(méi)有普遍影響(Mosbaek等人,1968)。研究人員發(fā)現(xiàn),一些學(xué)校雖然在讀書(shū)上也花了條款 I的錢(qián),但其它的花在音樂(lè)器材或?qū)嵉乜疾?他們得出結(jié)論,由于實(shí)踐者使用這些項(xiàng)目用于各種非教學(xué)用途,所以這難以改善成績(jī)。

這兩個(gè)例子表明,政策如何作用取決于實(shí)踐。根據(jù)這樣的研究,理查德·埃爾摩把關(guān)于政策效用的前期觀點(diǎn)命為 “高貴的謊言”,并認(rèn)為政策應(yīng)該是根據(jù)實(shí)踐的“反向映射”而制定,為實(shí)踐者的需要設(shè)計(jì)政策。(1979-1980,p.603)梅布里·麥克勞克林和保羅·伯曼對(duì)蘭德變革動(dòng)因研究(Rand Change Agent Study)持相似的看法。他們將教師的動(dòng)機(jī)描繪成政策執(zhí)行的關(guān)鍵因素?！绊?xiàng)目最初有著廣泛支持,不僅僅更加容易彼此適應(yīng),加以實(shí)施,并且還更可能持續(xù)穩(wěn)定進(jìn)行。”(1979,p.21)實(shí)施者取向是不可避免的,這一說(shuō)法意味著政策不能決定實(shí)踐,麥克勞克林寫(xiě)到 “政策無(wú)法強(qiáng)制執(zhí)行什么”。(1991a,p.21)政策制定者要為實(shí)踐制定政策,但是實(shí)踐太過(guò)于復(fù)雜,而政策的制定又太過(guò)于偏遠(yuǎn)。

有一種很好的方法,被人們通俗的稱為“由下而上”:實(shí)踐者的意愿是他們自己的,再怎么至關(guān)重要的政策也無(wú)法達(dá)到。從實(shí)踐者的觀點(diǎn)來(lái)看,關(guān)鍵問(wèn)題不是控制和服從,而是關(guān)心執(zhí)行者是怎樣工作和在什么條件下工作,這都影響他們對(duì)政策的響應(yīng)。實(shí)踐者知道決策者不能運(yùn)用知識(shí)來(lái)修改政策。麥克勞克林和其他的研究人員把教師對(duì)政策的采納視作對(duì)政策是否具有效力的專業(yè)判斷。關(guān)于這種街頭水平的決策和專業(yè)人員優(yōu)先享受客服權(quán)的一個(gè)諷刺結(jié)果是,變革者通常得到的并不是自己想要的,而是得到政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)踐時(shí)必然產(chǎn)生的結(jié)果。(1991a,p.189)其他的研究也詳述了這些觀點(diǎn),最有影響力的米歇爾·利普斯基的街頭決策體制表明,政策實(shí)際上出自于實(shí)踐。(1980)在不到十年的時(shí)間里,對(duì)政策效用的猜測(cè)逐漸被實(shí)踐效用的想法所顛覆,這種實(shí)踐效用觀點(diǎn)誕生于對(duì)政策執(zhí)行的研究。

政策和實(shí)踐,這兩類不同的工作常常被描述成對(duì)立的或相反的,因?yàn)闆Q策制定者試圖確保政策執(zhí)行者的服從,他們的反饋來(lái)自情境的參與,他們忽視、規(guī)避甚至嘗試使自己不受政策的約束。在很多情況下,爭(zhēng)論點(diǎn)觸及到民主準(zhǔn)則:一些分析家將政策視為代表政府的權(quán)威表述,而另一些人將政策看作是強(qiáng)加給人們的。是強(qiáng)加于一些與之有著密切關(guān)系的人們,他們切實(shí)從事社會(huì)服務(wù)?！袄斫狻痹跔?zhēng)論中也是一個(gè)關(guān)鍵要素,但它分離了政策和實(shí)踐。街道工作人員被視為對(duì)自己的工作很了解,知道自己的服務(wù)對(duì)象以及自身所處的環(huán)境,而這些都是政策制定者并不了解的,但這是政策調(diào)整以適應(yīng)地方實(shí)際情況的關(guān)鍵所在。政策制定者被描述成了解政治目標(biāo),政治手段以及政策制定過(guò)程,這些對(duì)政策形成至關(guān)重要,卻是執(zhí)行者不太可能知道的。

鮮有證據(jù)表明政策制定者注意到了這點(diǎn)。當(dāng)很多研究者論證到政策應(yīng)該被“由下至上”地理解時(shí),州和聯(lián)邦政府卻在“由上至下”,不斷加強(qiáng)用政策指導(dǎo)實(shí)踐的嘗試。20世紀(jì) 70年代,很多州要求進(jìn)行基本技能教學(xué)和弱化競(jìng)爭(zhēng)性測(cè)試。隨后在美國(guó)歷史上第一次把成果和激勵(lì)結(jié)合起來(lái)來(lái)規(guī)范學(xué)習(xí)和教學(xué)。政府開(kāi)始轉(zhuǎn)向通過(guò)努力分配和規(guī)定資源及對(duì)成果的要求來(lái)限定時(shí)間。國(guó)家政策引發(fā)復(fù)雜的觀點(diǎn):研究者頻繁描述自己為“去技能化”教師而努力,但是有證據(jù)顯示,實(shí)踐的反應(yīng)是 20世紀(jì) 70年代中期到 80年代中期在非裔美國(guó)人以及西班牙學(xué)生的NAEP分?jǐn)?shù)有所提升。但是無(wú)法得出明顯的因果聯(lián)系,而其他原因很可能只是部分有效,但是提高了的 NAEP分?jǐn)?shù)是國(guó)家政策大體上的追求。

政策制定者在 80年代中期邁出了更大膽的一步,采取了基于標(biāo)準(zhǔn)的改革。政府內(nèi)外的批評(píng)抱怨到:學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)普遍薄弱,學(xué)生沒(méi)有學(xué)會(huì)為復(fù)雜的生活做準(zhǔn)備,以及如何在 “信息時(shí)代”工作。更多對(duì)教育的學(xué)術(shù)要求都蓄勢(shì)待發(fā),教育學(xué)者應(yīng)被要求為學(xué)校成果負(fù)責(zé)?；跇?biāo)準(zhǔn)的改革始于 80年代的中后期的加里福利亞州和肯塔基州。這些政策試圖通過(guò)圍繞學(xué)校建立新的框架來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐。這一框架的關(guān)鍵因素是標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容,回歸標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)試,以及鼓勵(lì)學(xué)校提高測(cè)試分?jǐn)?shù)的責(zé)任。至 1993年更多的州采用了這一政策版本,同意了克林頓總統(tǒng)推行的美國(guó)學(xué)校改進(jìn)法案和布什總統(tǒng)的《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》法案。

研究者對(duì)州和國(guó)家致力于實(shí)踐的努力看法不一。有的學(xué)者懷疑一些以結(jié)果為導(dǎo)向的政策的有效性,并對(duì)其進(jìn)行了批判。奧黛麗阿姆雷因和大衛(wèi)柏林(2002年)在一次多國(guó)研究中提出過(guò)這種觀點(diǎn),沃爾特哈尼(2000)在其幾份報(bào)告中都體現(xiàn)出對(duì)德國(guó)政策的懷疑。也有一些研究者對(duì)這種建設(shè)性的效果進(jìn)行了報(bào)道,馬丁卡諾和蘇珊娜勒布對(duì)國(guó)家問(wèn)責(zé)制度的研究發(fā)現(xiàn),國(guó)家系統(tǒng)性能越嚴(yán)格,在全國(guó)教育進(jìn)展評(píng)估中學(xué)生的成績(jī)就越高,表現(xiàn)就越好(2002),但他們之后的報(bào)告中沒(méi)有提及這一點(diǎn)(2005)。大衛(wèi)格里斯默爾和他的同事(2000)報(bào)告指出,當(dāng)把擁有強(qiáng)有力的問(wèn)責(zé)制度的得克薩斯州的學(xué)生成績(jī)與問(wèn)責(zé)制度相對(duì)薄弱的加利福尼亞州的學(xué)生的成績(jī)進(jìn)行比較的時(shí)候,就會(huì)發(fā)現(xiàn)這種政策所起的作用。如此的辯論還在持續(xù),但研究者們更有可能發(fā)現(xiàn)這些政策體現(xiàn)在學(xué)生的州考試中的作用,這種州考試是被用于鑒別州問(wèn)責(zé)制度,而不是體現(xiàn)在全國(guó)教育進(jìn)展評(píng)估中,因?yàn)槿珖?guó)教育進(jìn)展評(píng)估是國(guó)家性的,更困難,并且迄今還沒(méi)有整合任何國(guó)家責(zé)任制度。

近年來(lái),基于標(biāo)準(zhǔn)的改革已經(jīng)席卷了全國(guó),同時(shí),也形成了一股關(guān)于新學(xué)校的想法,這種想法主要是對(duì)關(guān)注政策與實(shí)踐之間的關(guān)系的認(rèn)知。如果像我們以上所寫(xiě),資源的作用取決于其使用狀況,而且,如果實(shí)踐者是資源的使用者,那么資源的作用就部分取決于實(shí)踐者的知識(shí)、技能以及其所處的環(huán)境。一些研究人員闡述了這一想法。我們中的一人發(fā)表了一篇文章,主要是關(guān)注 20世紀(jì) 80年代后期,一位老師在執(zhí)行加利福尼亞州雄心勃勃的新數(shù)學(xué)政策中其知識(shí)所起的作用(科恩 1990年)。幾年后,作者同樣認(rèn)為,實(shí)踐者的知識(shí)調(diào)和了政策與實(shí)踐之間的關(guān)系,進(jìn)一步的教育政策是從傳統(tǒng)的實(shí)踐出發(fā)的,如果政策需要更有效地被執(zhí)行,那么政策的制定者們就必須更多地接觸實(shí)踐者。執(zhí)行被描繪成一個(gè)物種的學(xué)習(xí),而政策則類似于一種指令。(科恩和巴勒斯 1993a;科恩和巴勒斯 1993a b)。

在其后幾年的一些研究中,人們提出了相關(guān)的觀點(diǎn),可能是由于以標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的改革對(duì)教師的知識(shí)量要求很高,以及在認(rèn)知為特征的社會(huì)中興趣的復(fù)蘇。這些研究者將實(shí)踐者的知識(shí)和理解力作為她們對(duì)政策作出應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵,其中有一些要求關(guān)注調(diào)整政策和實(shí)踐之間關(guān)系的認(rèn)知鏈(施皮倫,湯普森 1997;施皮倫,澤烏利 1999;科恩,希爾,2001)。其他人關(guān)注溝通在塑造實(shí)踐者理解力中的作用,以及他們由此而形成的對(duì)政策的理解、領(lǐng)悟和應(yīng)對(duì)(科伯恩,斯坦 2006)。另外的研究關(guān)注語(yǔ)言在幫助理解政策中的作用,以及通過(guò)語(yǔ)言而體現(xiàn)出的實(shí)踐者的應(yīng)對(duì)(希爾 2006)。

詹姆斯·施皮倫和他的同事抓住了這一系列工作中的主線,他們寫(xiě)道:“改革是復(fù)雜的想法,”以及“...用于傳播這些改革的藝術(shù)編碼代表了一系列的改革的思想……,執(zhí)行(因此)包括認(rèn)知……,要求廣泛和豐富地使用這些藝術(shù)品?！?施皮倫等,2006;p.63)。政策與實(shí)踐之間的關(guān)系在這里將轉(zhuǎn)化成想法和思想,而影響執(zhí)行的主要因素則是所形成的想法和思想。在這些研究中,不會(huì)過(guò)多地去說(shuō)到思想的的首要地位,而去取代政治立場(chǎng)的首要地位。當(dāng)政策對(duì)實(shí)踐者們的知識(shí)和技能提出前所未有的要求時(shí),這似乎是一個(gè)恰當(dāng)?shù)膶?shí)踐。

重新考慮兩者的關(guān)系

考慮到這一特殊的歷史,我們應(yīng)該如何理解實(shí)踐和政策之間的關(guān)系呢?在 1941年卡爾·J·弗里德里克寫(xiě)到:“公共政策,要斷然推行,需要一個(gè)持續(xù)不斷的過(guò)程。公共政策的形成和執(zhí)行是不可分割的。公共政策在其被執(zhí)行的過(guò)程中被形成,如同被形成的過(guò)程中被執(zhí)行?！贝蠹s三十年之后,詹多梅尼科·梅瓊和亞倫·韋達(dá)夫斯基關(guān)于政策的觀點(diǎn)是:“形成執(zhí)行通過(guò)定義過(guò)程發(fā)生的場(chǎng)景,主要人物的角色和身份,用于行動(dòng)的批準(zhǔn)工具的范圍,當(dāng)然包括支持資源?；A(chǔ)理論不僅僅提供數(shù)據(jù),信息,和對(duì)后續(xù)討論和行動(dòng)反應(yīng)的假設(shè),同時(shí)最重要的是政策問(wèn)題的概念化?！边@些觀點(diǎn)表明政策和實(shí)踐彼此型塑,持續(xù)相互作用,而且他們彼此相互依存。政策和項(xiàng)目無(wú)法詳細(xì)說(shuō)明實(shí)踐,但是依賴實(shí)踐使得政策和項(xiàng)目本身得以在多樣的環(huán)境中得以實(shí)現(xiàn),同時(shí)實(shí)踐依靠政策來(lái)規(guī)范行動(dòng)和提供資源。

困境:

我們的討論始于以上觀念,以及對(duì)地位首要性的疑慮,這一問(wèn)題自 20世紀(jì)六十年代末就吸引學(xué)者探討。但是同時(shí)另外一些研究者把地位首要性視作關(guān)鍵,這一困境就是:政府和民間機(jī)構(gòu)明確問(wèn)題,提供解決方案,無(wú)論是為了福利,藥物使用或者薄弱學(xué)校,主要的問(wèn)題解決者都是這些有攻擊性的,窮困的或者是被損害的機(jī)構(gòu)和人民。政府能夠策劃教育,用獎(jiǎng)勵(lì),辦法,金錢(qián),領(lǐng)導(dǎo),條例還有其他很多方式來(lái)鼓勵(lì)實(shí)踐。政府通常擁有比社會(huì)政策實(shí)施對(duì)象多得多的權(quán)力。這些事情也許會(huì)有所幫助,但是當(dāng)那些被認(rèn)為是有問(wèn)題的人參與并很好的采納時(shí),其余的人才可能給予幫助。這一困境可能會(huì)很難解決,甚至在一些看似簡(jiǎn)單的情況下,比如當(dāng)教師試圖去幫助學(xué)生提高作文水平,教師可能把學(xué)生看作問(wèn)題,而學(xué)生是問(wèn)題的關(guān)鍵解決者。教師能夠提供例題,布置練習(xí),哄哄學(xué)生,給出建議,但是這些都取決于學(xué)生是否采納建議和使用例題去寫(xiě)出更好的作文。教師有很多的知識(shí),權(quán)力和權(quán)威,但是學(xué)生的意愿和能力是自己的。像其他上位者一樣,教師依靠有問(wèn)題的人自己去解決問(wèn)題,盡管兩者在權(quán)力和權(quán)威上并不平衡。如果學(xué)生不像老師說(shuō)的那樣去做,教師必須設(shè)立學(xué)生愿意做的事情。

政策制定者,明確問(wèn)題并設(shè)定解決方案,他們極少是最終的問(wèn)題解決者。他們依賴這些有問(wèn)題或者就是有問(wèn)題的人和組織去解決問(wèn)題。與此同時(shí),那些有問(wèn)題的人或者問(wèn)題本身依靠政策制定者與其他某些資源——辦法,激勵(lì),金錢(qián)之類——這些可能會(huì)解決問(wèn)題。安·琳認(rèn)為,激勵(lì)調(diào)和政策和時(shí)間,意味著政策是“聯(lián)合項(xiàng)目”(L in 2000,p.164)這一構(gòu)想要求關(guān)注官方權(quán)威和人力機(jī)構(gòu),這可能是沖突的源泉;政策制定和實(shí)踐之間的關(guān)系中,雙方依存的可能性可能是合作的源泉。

沖突和合作在政策和實(shí)踐的關(guān)系之間扮演著關(guān)鍵因素。這一影響因素在兩者的關(guān)系之間是有一定風(fēng)險(xiǎn),因?yàn)檎邥?huì)因?yàn)閹?lái)實(shí)踐中的競(jìng)爭(zhēng)力而缺失。一方面,立法委員和執(zhí)行委員設(shè)定政策和項(xiàng)目,他們?cè)噲D領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)民眾,解決社會(huì)問(wèn)題,維持政界席位,加強(qiáng)政策和機(jī)構(gòu)的合法性。政策和項(xiàng)目設(shè)置匯合了政治的,專業(yè)的和技術(shù)方面的內(nèi)容。當(dāng)政策制定者明確問(wèn)題和解決方案時(shí),他們自己也會(huì)被意識(shí)形態(tài),地方和地區(qū)的利益,以及期望提升自己的政治利益,使自己的行為合法化等因素所左右。然而,另一方面,他們出臺(tái)的政策和項(xiàng)目改變服務(wù)方式,常常就意味著實(shí)踐中的改變,包括提供服務(wù)的方式,顧客正在享用的服務(wù),或者使用的方式,或者合并一些服務(wù)。政策對(duì)常規(guī)實(shí)踐的分離要求得越厲害,對(duì)實(shí)踐者和接受者的需要的變動(dòng)就會(huì)越根本,以至于實(shí)踐失敗的風(fēng)險(xiǎn)也就越多。很多有著勃勃野心的政策要求實(shí)踐者獲得新的技能,忘卻當(dāng)前的能力;這樣的政策甚至?xí)趯?shí)踐中以失敗告終。實(shí)踐者的不勝任已經(jīng)被暗示為政策的新目標(biāo)。(Bardach 1977)。越多造成不勝任政策的產(chǎn)生,動(dòng)用資源就越困難,因?yàn)橘Y源意味著彼此依賴以及促進(jìn)合作。越多困難的產(chǎn)生,就越可能產(chǎn)生沖突。

政策由于各種各樣的原因制造了實(shí)踐失誤現(xiàn)象。政策制定者或許是忽略了現(xiàn)實(shí),或者他們相信最根本的目標(biāo)是激發(fā)實(shí)踐者去行動(dòng)。亦或他們希望制定一個(gè)使實(shí)踐者達(dá)不到的目標(biāo)。同時(shí),政策制定者的動(dòng)機(jī)是限制他們?cè)趯?shí)踐中制造的不勝任現(xiàn)象。因?yàn)?如果實(shí)踐者沒(méi)有欣然要求新的能力,他們也不可能將之形成于政策。越少的實(shí)踐者知道做什么,實(shí)施中越多失敗的危險(xiǎn)、服務(wù)傳遞中的分解或有更多的來(lái)自實(shí)踐者和客戶的阻抗,或者是這幾方面的聯(lián)合,這些都能夠消弱實(shí)踐中的信任,因?yàn)檫@些問(wèn)題能夠被追蹤到政策上,這種蔓延也可能威脅到政策或項(xiàng)目的合法性,甚至制定者的政治利益。這些事情以不同的方式發(fā)生,常常在這些事件形成公眾意見(jiàn)之前可以預(yù)測(cè)到行動(dòng)、反應(yīng)并進(jìn)行調(diào)整。但是不管他們?cè)鯓影l(fā)生,導(dǎo)致實(shí)踐失敗的政策越多,也就越能摧毀其合法性和實(shí)踐者以及政策制定者的政治利益。

政治家并不總是致力于制定完美的政策。在 20世紀(jì) 60年代初聯(lián)邦政府的法律制定者不贊成學(xué)校援助的時(shí)候,政治家開(kāi)始擔(dān)心這會(huì)威脅到當(dāng)?shù)卣目刂茩?quán),以及聯(lián)邦政府會(huì)干預(yù)美國(guó)南部黑人的利益。在討論法律草案的時(shí)候,她們盡力的限制聯(lián)邦政府的影響力,最終的結(jié)果會(huì)通過(guò)學(xué)校的改進(jìn)這樣一種方式強(qiáng)烈的限制中央政府。這也限制了希望獲得一些權(quán)利的支持者,但是保守派關(guān)心遏制聯(lián)邦政府的影響力要比關(guān)心如何改進(jìn)現(xiàn)狀多一些。政策的制定反映了政治的利益,政策的結(jié)果既包括政治也包括現(xiàn)狀。

然而,某種程度上政策制定者確實(shí)希望政策獲得成功,他們依靠實(shí)踐完成。實(shí)踐者,相反依靠政策制定者和環(huán)境中的其他人幫助他們的工作,提供資源,包括政策的實(shí)施。實(shí)踐者打算執(zhí)行政策,因?yàn)檎咧贫ㄕ叩臋?quán)威和有影響力的資源。政策制定者常常打算改變實(shí)踐者的能力,因?yàn)閷?shí)踐中的失敗會(huì)影響政策制定者的利益,甚至他們集團(tuán)的合法性。政策和實(shí)踐有著彼此合作和沖突的可能性。盡管彼此依賴,正如M ajone andW ildavsky所表明的,政策和實(shí)踐之間的關(guān)系有一種穩(wěn)固的特征,并不會(huì)無(wú)情地要求合作。政策和實(shí)踐能夠帶來(lái)或是沖突,或是信任,共同掌權(quán),合作和交流。這些能夠帶來(lái)更有效的政策落實(shí),這依賴于好的方面,即政策從實(shí)踐中帶來(lái)的距離,還有依賴部署的資源,或者跨越那個(gè)距離,不依賴部署資源。

《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》法案是一個(gè)很好的例子。十幾年來(lái),該法案致力于消除種族和社會(huì)階級(jí)間學(xué)生成績(jī)的差距。這將意味著在實(shí)踐中會(huì)有巨大的變化,同時(shí)也會(huì)增大政策與實(shí)踐之間沖突的可能性。但這種沖突的發(fā)生概率取決于其他的一些因素,包括政策是否能夠制定出引起實(shí)踐發(fā)生變化的文本,哪些資源在環(huán)境中是可用的以及實(shí)踐者的能力。這些政策文本內(nèi)容越豐富,資源越充裕,實(shí)踐者的能力越高,政策和實(shí)踐就越能夠相互依存,也更有可能合作。然而,在目前的情況下,很少有證據(jù)表明大多數(shù)實(shí)踐者能夠?qū)ψ约哼M(jìn)行一系列改革,也很少有證據(jù)表明,該法案能夠提供實(shí)現(xiàn)這種變革的政策手段。但有充分證據(jù)表明其在環(huán)境中的資源是適度的。規(guī)劃的目標(biāo)比實(shí)際能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)的現(xiàn)有資源更加雄心勃勃,這種情況更有可能引發(fā)沖突。和許多其他的法案一樣,在這個(gè)法案中,知識(shí)可以發(fā)揮重要的作用。如果政策制定者們對(duì)于實(shí)踐和如何去改進(jìn)它有更多的了解,政策就可能會(huì)有不同的設(shè)計(jì)方式;如果實(shí)踐者技能更加?jì)故?更加有學(xué)識(shí),他們對(duì)政策的回應(yīng)可能會(huì)更有力。而在這兩方面知識(shí)的匱乏加劇了華盛頓、州和地方之間的持續(xù)沖突。

定位分析往往忽略了政策和實(shí)踐之間相互依存的關(guān)系,政策目標(biāo)與實(shí)踐者的能力存在的差距、不勝任所導(dǎo)致的政策和實(shí)踐方面的風(fēng)險(xiǎn),以及有利于縮小差距并能促進(jìn)合作的資源存在與否,這都將會(huì)刺激沖突的出現(xiàn)。此外,作為一個(gè)經(jīng)驗(yàn)型問(wèn)題來(lái)談,“高層”和 “底層”是一種相對(duì)的區(qū)分。例如,1965年《初等和中等教育法》的第一章是一個(gè)聯(lián)邦項(xiàng)目,因此可以設(shè)想,從高層開(kāi)始的政策實(shí)施將開(kāi)始于華盛頓,也將結(jié)束于此。但這一計(jì)劃將決策的廣泛權(quán)力交給各州,他們撥付資金,審核各種申請(qǐng),支持地方的政策執(zhí)行并對(duì)它們進(jìn)行評(píng)估。聯(lián)邦政府是州的最高管理機(jī)構(gòu),同時(shí)他們是聯(lián)邦政府政策的底層執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但是那些在奧爾巴尼和薩克拉門(mén)托的機(jī)構(gòu)也是地方教育局的高層。正如在學(xué)校中,在地方教育局中校長(zhǎng)的高層是中央辦公室,而教師的高層是校長(zhǎng)。在現(xiàn)代社會(huì)中,政治組織已經(jīng)越來(lái)越多,越來(lái)越復(fù)雜,一個(gè)機(jī)構(gòu)的高層越來(lái)越可能是另一個(gè)機(jī)構(gòu)的底層。

因此,與高層政策制定一樣,那些被研究人員定位于基層的組織和個(gè)人同樣也面臨著控制和遵從的問(wèn)題,州負(fù)責(zé)實(shí)施第一章項(xiàng)目機(jī)構(gòu)與地方教育局中央辦公室之間所面臨的控制與遵從的問(wèn)題,十分類似于地方教育局中央辦公室與各學(xué)校之間的控制與遵從的問(wèn)題,地方教育局中央辦公室的工作人員實(shí)施第一章項(xiàng)目需要處理好與校長(zhǎng)、教師和學(xué)生之間所面臨的控制和遵從問(wèn)題,同時(shí)作為“街道一級(jí)”的行政人員在面臨中央和州級(jí)機(jī)構(gòu)時(shí),也必須處理好自己的工作。在這種情況下,許多政府管理者即是中央的管理者又是“街道一級(jí)”的行政人員,他們?cè)噲D去影響那些政策制定者,同時(shí)試圖去與為他們制定政策的人進(jìn)行協(xié)商。在這種情況下“決策者”和“實(shí)踐者”的角色集于一體。我們認(rèn)為的困境在一些地方出現(xiàn),許多個(gè)人和機(jī)構(gòu)同時(shí)在兩個(gè)方面有所經(jīng)歷。他們制定和實(shí)施一項(xiàng)復(fù)雜政策的不同部分,這體現(xiàn)了完成任務(wù)所需要的相互依存的要素和專業(yè)知識(shí)。

也有一些限制的情況:雖然中央政府依靠很多機(jī)構(gòu),但中央政府是國(guó)內(nèi)最高的政府機(jī)構(gòu)。盡管他們可以對(duì)管理他們的教師和學(xué)校管理者有巨大的影響力,但是與其他任何享有服務(wù)的人來(lái)比,學(xué)生沒(méi)有任何的地位和權(quán)力。但是所有那些認(rèn)為政策和實(shí)踐有聯(lián)系的人都不是極端的:他們?cè)噲D去影響那些依賴他們?nèi)カ@取資源和接受指導(dǎo)的人,與此同時(shí),他們也嘗試去回應(yīng)那些通過(guò)向他們提供指導(dǎo)和資源從而影響他們的人。在這些情況下,政策和實(shí)踐之間關(guān)系的關(guān)鍵不是職位層次,而是相互依存,以及由此產(chǎn)生的合作或沖突。無(wú)論是合作還是沖突,其很少取決于職位權(quán)力,而更多是依賴于政策與實(shí)踐之間的距離,以及幫助縮小或增加其距離的行動(dòng)和資源。

處理困境

我們將行動(dòng)和資源歸為四個(gè)因素。第一個(gè)因素是政策設(shè)定的目標(biāo):有些是溫和的,而另一些是雄心勃勃的;有些是相對(duì)簡(jiǎn)單的,另一些則是模棱兩可的。越是宏大的目標(biāo)就越是偏離了傳統(tǒng)的做法,在實(shí)踐中就越將需要一些資源。目標(biāo)越模糊,決策者就越難做適當(dāng)?shù)牟渴?也很難為實(shí)踐者想出該做些什么。

資源的三種類別與政策和實(shí)踐之間的關(guān)系有關(guān)。政策制定者和管理者為支持實(shí)踐中的變革而需要的手段,這是我們的第二個(gè)因素。它使政策制定者與實(shí)踐的關(guān)系更加密切,手段包括金錢(qián),行動(dòng)的任務(wù),實(shí)施動(dòng)機(jī),提供適合當(dāng)?shù)貤l件的彈性制度并且提供指導(dǎo)思想,或告知政策制定者對(duì)政策的理解和行動(dòng),或包含關(guān)于政策實(shí)施和其效果的系統(tǒng)的證據(jù),以及其他種種。這些和其他手段是在社會(huì)上創(chuàng)造的工具。他們的目的是激勵(lì)批準(zhǔn)的政策,或在實(shí)踐中幫助其實(shí)現(xiàn)目標(biāo),或者兩者兼而有之。但其實(shí)施缺乏科學(xué)性,關(guān)于如何更好的實(shí)現(xiàn)一個(gè)既定目標(biāo),或者是否值得實(shí)現(xiàn)方面,往往存在很大的分歧,因此,為了滿足立法派別和利益集團(tuán)的利益和想法,采用的手段越來(lái)越多,以增加實(shí)施的有效性(Scho lz 1991).。

另一組資源通常被稱為“一般能力”,雖然我們更喜歡 “能力品質(zhì)”。這是我們的第三個(gè)因素,它是實(shí)踐者和其他人在實(shí)施政策時(shí)所用到的。這些資源包括興趣、思想(知識(shí)、價(jià)值觀和技能)、個(gè)人資源如意志力,其他的比如金錢(qián)。這部分能力反映了塑造政策工具能力的一部分,這不是偶然的巧合,因?yàn)樵谝欢ǔ潭壬?政策手段之所以有效,是因?yàn)樗麄兡軌驇?dòng)實(shí)踐者或者組織者的解決問(wèn)題能力的發(fā)揮。

最后一種資源存在于政策和實(shí)踐的環(huán)境中,這種環(huán)境是我們的第四個(gè)因素。環(huán)境發(fā)揮了多種作用,如政策依據(jù)環(huán)境而制定,政策手段和能力通過(guò)環(huán)境而形成并運(yùn)作,實(shí)踐者在環(huán)境中工作等。環(huán)境主要指向兩個(gè)方面,第一個(gè)方面是學(xué)校和教育政策所依存的宏觀大環(huán)境。例如,美國(guó)教育環(huán)境的第一個(gè)突出特點(diǎn)是學(xué)校在社會(huì)政策中所發(fā)揮的中心作用。在一些歐洲國(guó)家,國(guó)家直接解決衛(wèi)生保健、教育、收入和稅收政策方面的不公平現(xiàn)象,而美國(guó)政府仍然保持對(duì)社會(huì)福利、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)和養(yǎng)老金等方面的社會(huì)政策的溫和態(tài)度(Katznelson and W eir1985)。公立學(xué)校被認(rèn)為是機(jī)會(huì)均等的保證,并且能減少對(duì)其他干預(yù)的需求(Katznelson andW eir 1985;W eir et al.1988)。教育環(huán)境的第二個(gè)關(guān)鍵特征是認(rèn)為經(jīng)濟(jì)自由主義和政府懷疑論使學(xué)校和政府變得軟弱。國(guó)家授權(quán)一些像測(cè)試指導(dǎo)、課程制定和文本寫(xiě)作等中心職能給私營(yíng)企業(yè),有效地把其他大多數(shù)學(xué)校自己需要具備的技術(shù)和專業(yè)能力外包出去。教育環(huán)境的第三個(gè)特點(diǎn)是國(guó)家和地方共同控制因不斷出現(xiàn)的種族和階級(jí)隔離而產(chǎn)生的地方和國(guó)家教育系統(tǒng)間的巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)不公平。

其結(jié)果是,一方面學(xué)校教育對(duì)社會(huì)政策是很重要的,但另一方面,弱勢(shì)的州政府和聯(lián)邦政府能提供的學(xué)校教育很有限并且不平等。以學(xué)校教育為核心的思想已經(jīng)影響到了美國(guó)的社會(huì)政策,但是在實(shí)現(xiàn)這些理念的過(guò)程中能力發(fā)揮受到限制。它在美國(guó)的社會(huì)政策中是似是而非的,在原則、民間信仰和公共政策方面很強(qiáng)勢(shì),但是在實(shí)踐中相對(duì)薄弱。能否進(jìn)入學(xué)校被看作是機(jī)遇的關(guān)鍵,美國(guó)比其他大多數(shù)國(guó)家更早地開(kāi)放了這種機(jī)會(huì)。然而,學(xué)校發(fā)展有所限制并且得不到公平對(duì)待。進(jìn)入學(xué)校的機(jī)會(huì)并不是顯而易見(jiàn)的,因?yàn)閷W(xué)校促進(jìn)機(jī)會(huì)均衡的能力是不一致的,并且與形式豐富的政策和民間信仰是不相稱的。

環(huán)境這個(gè)詞指向的第二個(gè)方面是具體政策和方案所依存的情形。在這個(gè)意義上,環(huán)境是現(xiàn)存社會(huì)組織、政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)布局、財(cái)政實(shí)踐和文化等方面的一個(gè)易變的組成部分。任何特定組成部分和環(huán)境的邊界是由正在審議中的行動(dòng)所決定。例如,教師教育是美國(guó)教育大環(huán)境中的一部分,但它不是能突出改變第一章?lián)芸钫叩沫h(huán)境的組成部分。

這些環(huán)境因素促進(jìn)也會(huì)限制政策。如果我們考慮環(huán)境的第一種作用,可以說(shuō)是環(huán)境以各種各樣的方式影響政策和實(shí)踐。例如,通過(guò)教師教育,它可以影響教育的能力:大多數(shù)美國(guó)小學(xué)教師很少學(xué)習(xí)他們所教的課程,因?yàn)楦叩冉逃亢吐?lián)邦政府只提供非常有限的專業(yè)教育課程。這將限制教師恢復(fù)對(duì)學(xué)術(shù)課程和學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)雄心壯志追求的熱情,并且限制了這種行為付諸實(shí)踐。環(huán)境也能型塑政策制定者和實(shí)踐者在溝通和理解他們之間成敗的關(guān)鍵是什么的能力,這主要通過(guò)增強(qiáng)彼此對(duì)工作的熟悉來(lái)實(shí)現(xiàn)。中心系統(tǒng)可減少美國(guó)特有的解體和分歧,并增加了政策制定者和實(shí)踐者之間了解的機(jī)會(huì)。地方的大小也很重要,在羅德島州政策制定者和實(shí)踐者之間的溝通要比加州容易的多。規(guī)模和分散程度將增加溝通的成本,然而連貫性和緊湊性卻減少了他們的溝通成本。決策者和實(shí)踐者缺乏溝通將減少他們彼此了解對(duì)方工作的機(jī)會(huì),從而也降低了彼此發(fā)現(xiàn)共同興趣和相互依存的機(jī)會(huì),這將必然增加沖突的可能性。

如果我們考慮它的第二個(gè)含義,環(huán)境能很有規(guī)律地影響政策設(shè)計(jì)、政策內(nèi)容和政策執(zhí)行?！陡倪M(jìn)美國(guó)學(xué)?！氛吆兔绹?guó) 2000年教育目標(biāo)都是在與重點(diǎn)州的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教育組織充分協(xié)商而制定的。其結(jié)果之一是有關(guān)法例已經(jīng)得到這些群體的廣泛支持,但另一個(gè)結(jié)果是,該法案把政策執(zhí)行的關(guān)鍵決策權(quán)授予國(guó)家和地方教育機(jī)構(gòu)。教育團(tuán)體的支持可能是法案成功的關(guān)鍵因素,但是獲得這種支持的保障是一項(xiàng)他們認(rèn)為可以接受的政策。私人機(jī)構(gòu)可以促進(jìn)或限制政策與實(shí)踐之間的關(guān)系,或者在政策執(zhí)行過(guò)程中他們影響政策的形成,并繼續(xù)質(zhì)疑政策的目的和政策手段。

當(dāng)他們按照政策目標(biāo)、政策手段和政策要求行動(dòng)的時(shí)候,這兩類環(huán)境都能影響政策和實(shí)踐,因?yàn)?我們接下來(lái)討論它們與這些交互作用的關(guān)系。

政策目標(biāo):激進(jìn)還是中庸

在其他條件都相等的情況下,人們?cè)谡邔?shí)踐中尋求變革的雄心越大,越是難以處理困境。由于他們只追求中庸的漸進(jìn)式改革,許多政策沒(méi)有深遠(yuǎn)的目標(biāo):比如他們將制定政策的時(shí)間從每天十分鐘延長(zhǎng)至十五分鐘,他們將一個(gè)新的濕地劃入已有的海岸線保護(hù)范圍,提高能獲得醫(yī)補(bǔ)資格的人員的收入門(mén)檻。因?yàn)樗麄冎惶岢斑m度”的改革導(dǎo)致他們面對(duì)現(xiàn)實(shí)似乎可以勝任。而其他政策改革也并未觸及實(shí)質(zhì),比如,他們轉(zhuǎn)變學(xué)校時(shí)間表,或要求病人多與護(hù)士交流而不僅是醫(yī)生。他們會(huì)面臨的困難因變革偏離現(xiàn)行的做法或者遭遇抵抗的程度而各不相同。還有一些政策對(duì)實(shí)踐有更加雄心勃勃的目標(biāo),比如用概念數(shù)學(xué)取代原有的簡(jiǎn)單運(yùn)算,或增加新的環(huán)保規(guī)定。因?yàn)檫@些政策與現(xiàn)行做法差別甚大,這種類型的政策使他們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中愈加顯露出他們的無(wú)法勝任,因?yàn)閷?duì)實(shí)施提出不斷修正需要更強(qiáng)的能力,這也使得推行這種激進(jìn)式的改革愈發(fā)困難(Sp illane 2000)

由于政策本身相對(duì)清晰或模糊,使得實(shí)施激進(jìn)政策的困難或緩解或加劇。一項(xiàng)在培養(yǎng)數(shù)學(xué)思維活動(dòng)的政策,可以通過(guò)簡(jiǎn)要說(shuō)明目標(biāo),對(duì)比簡(jiǎn)單的計(jì)算,并就國(guó)家對(duì)科學(xué)家和工程師的需求來(lái)調(diào)整變革。另外,這種政策可以通過(guò)清楚的解釋數(shù)學(xué)知識(shí)以及舉例說(shuō)明來(lái)減少模糊不清。這樣的政策盡管也難以實(shí)現(xiàn),但困難不能歸咎于含糊不清的目標(biāo)。

在某些情況下,有些政策之所以模棱兩可是因?yàn)閳?zhí)行機(jī)構(gòu)是各有不同的,這樣非常具體的目標(biāo)是行不通的。由于執(zhí)行這類政策所需的能力來(lái)源于實(shí)踐,總目標(biāo)與當(dāng)?shù)厍闆r往往是聯(lián)系在一起的。另外一些政策是因?yàn)樗麄冊(cè)O(shè)想的非常好,卻沒(méi)有具體規(guī)定執(zhí)行細(xì)節(jié)等方面,所以也是模棱兩可的。其實(shí)施只依靠想象,執(zhí)行政策的能力是不存在的。

在許多情況下,目標(biāo)模糊是由于聯(lián)盟使用含糊的措辭來(lái)掩蓋差異。M ajone和W ildavsky寫(xiě)道,“在大部分涉及利益的政策中,目標(biāo)是明顯模糊的...(因?yàn)檫@是我們同意政策實(shí)施的方式,而不需要明確做什么)”(1979,pp.168-9)。為了在聯(lián)邦范圍內(nèi)管理國(guó)家和地方的可變性和差異性,聯(lián)邦教育政策往往被模糊化。然而,這種含糊不清影響實(shí)踐,因?yàn)椤跋敕ㄔ狡毡?越能迎合一些狀況,就越有可能以一些形式出現(xiàn),但是它很少可能在預(yù)期的實(shí)踐中出現(xiàn)”(M ajone andW ildavsky 1979,p.176)。這種吸引了決策者的含糊不清的目標(biāo),使實(shí)踐者難以了解對(duì)他們的預(yù)期是什么(B rodkin 1990)。盡管模糊不清使政策成為可能,但是如果它們要回應(yīng)的方式與政策目標(biāo)相一致,那它就會(huì)阻礙了實(shí)踐者們實(shí)施政策的能力。

這種類型的含糊不清代表著 20世紀(jì) 60年代以來(lái)聯(lián)邦政府的教育政策。改革者尋求能夠解決教育和社會(huì)問(wèn)題的政策,而保守派和許多教育工作者抵制變革。1965年《初等和中等教育法》的目標(biāo)是很模糊的,它既可以被看成激進(jìn)的變革,又可以被看成溫和的倡議。在激進(jìn)的一面,其目的是為貧困兒童改進(jìn)學(xué)校,這似乎意味著需要對(duì)州和學(xué)校實(shí)施更多的影響。聯(lián)邦官員嘗試鼓勵(lì)學(xué)校改進(jìn),對(duì)州和地方提供意見(jiàn),并評(píng)估其進(jìn)展情況。然而,如何去改進(jìn)學(xué)校,由于對(duì)教學(xué)和學(xué)習(xí)理解的不夠深刻,每個(gè)人對(duì)此都知之甚少。同時(shí),州和聯(lián)邦政府的干預(yù)也是極少的。在聯(lián)邦系統(tǒng)中各級(jí)執(zhí)行者都要以較低能力迎接更加艱巨的任務(wù)。

這些問(wèn)題被第一章的結(jié)構(gòu)所強(qiáng)化。配套的專項(xiàng)援助已經(jīng)接近現(xiàn)有的一般性援助,因?yàn)樗哪康氖峭ㄟ^(guò)抑制聯(lián)邦中央的權(quán)力來(lái)調(diào)和與聯(lián)邦學(xué)校資助對(duì)手的關(guān)系。聯(lián)邦政府需要決定花多少錢(qián),如何分?jǐn)偹?并將錢(qián)撥付給地方政府,而地方只需將資金 “?？顚Ｓ谩?并將其效果展示出來(lái),做這些事情要比改善學(xué)校簡(jiǎn)單的多。國(guó)會(huì)知道如何撥付資金,教育工作者知道如何進(jìn)行學(xué)校預(yù)算。對(duì)教育辦公室來(lái)說(shuō),資金分配是需要學(xué)習(xí)的,但它是常見(jiàn)的聯(lián)邦工作。它需要每個(gè)人都有點(diǎn)特殊的技能和知識(shí),但這不至于非常難于實(shí)現(xiàn)。

在目標(biāo)的模糊性管理方面,第一條款的落實(shí)是一種實(shí)踐。三十年來(lái),為改善學(xué)校所作出的細(xì)致入微的努力近似一般援助,其中有些方面已略見(jiàn)成效。而且克林頓和布什總統(tǒng)將第一條款作為聯(lián)邦努力的核心,并基于標(biāo)準(zhǔn)的改革重新對(duì)州政府和當(dāng)?shù)卣膶?shí)踐進(jìn)行改制。第一條款的目標(biāo)發(fā)生了改變:針對(duì)貧困兒童的關(guān)于學(xué)校改進(jìn)的模棱兩可的聲明被看起來(lái)更具體的對(duì)學(xué)生的學(xué)業(yè)進(jìn)步的要求所取代。以提高學(xué)校成績(jī)?yōu)橹鞯摹陡倪M(jìn)美國(guó)學(xué)校》和《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》法案更注重清除模糊不清的聯(lián)邦教育政策。

然而,不確定性仍然存在。一個(gè)原因與第一條款的緣起相類似:許多關(guān)于新目標(biāo)的現(xiàn)行內(nèi)容的重要決定已經(jīng)下放給州和地方。雖然《改進(jìn)美國(guó)學(xué)?！泛汀恫蛔屢粋€(gè)孩子掉隊(duì)》法案確實(shí)有增強(qiáng)聯(lián)邦影響力的設(shè)計(jì),州和地方仍然是運(yùn)行機(jī)構(gòu),并有很大的政治和教育的影響力。國(guó)家在公眾教育方面擁有眾多的政治權(quán)威,在 1965年第一章中已經(jīng)顯現(xiàn)出來(lái),因?yàn)榉ò傅哪康脑谟谝约ぐl(fā)學(xué)校為中心并為州及地方控制提供支持。前者表現(xiàn)為以立法和資金作為目標(biāo),,而后者則表現(xiàn)在執(zhí)政當(dāng)局明顯將權(quán)力下放給各州和地方。在 1994年和 2001年,中央持續(xù)授權(quán)并交由各州作出許多重要的決定以激勵(lì)學(xué)校改進(jìn),這樣融合了更加雄心勃勃的目標(biāo)的模糊不清顯現(xiàn)了出來(lái),例如,用來(lái)判斷學(xué)校是否運(yùn)行良好的標(biāo)準(zhǔn)因州而異,因?yàn)榱⒎ㄔ试S各州自主進(jìn)行測(cè)試,并自行設(shè)置評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在新的第一條款中史無(wú)前例的清晰的目標(biāo),因?yàn)橹菡臎Q定而模糊不清。(Saulny January 19,2005;O lson February 20,2002).

具有諷刺意味的是,新的第一條款不確定性的第二個(gè)來(lái)源是表面上更加精確的目標(biāo)。有政策督促相關(guān)政策進(jìn)一步付諸實(shí)踐,但其不確定性卻增加,因?yàn)楦倪M(jìn)學(xué)習(xí)非常復(fù)雜并且難于理解。現(xiàn)今,這種不確定性的一些來(lái)源與 1965年是有些不同的:眾所周知,當(dāng)時(shí)用于測(cè)驗(yàn)學(xué)生成績(jī)的測(cè)試的效度具有不確定性,但是對(duì)政策來(lái)講并不是主要的,因?yàn)樵谛碌牡谝粭l款中,測(cè)試并沒(méi)有明確的目標(biāo)或者用它們來(lái)解釋說(shuō)明問(wèn)題。在法案中關(guān)于使用測(cè)試的質(zhì)疑只是間歇性地出現(xiàn),因?yàn)槊课迥暌淮蔚牡脑u(píng)估要對(duì)法案的效果進(jìn)行評(píng)價(jià),并且需要國(guó)會(huì)討論其程序。然而到 2003年,測(cè)驗(yàn)被提上了議程,因?yàn)樗麄円殉蔀榕袛喾ò负诵哪繕?biāo)實(shí)現(xiàn)與否的方式。數(shù)十年來(lái)為研究者們所熟知的所有的不明確之處都成了政策中突出的部分,并引發(fā)了公眾討論。隨著對(duì)測(cè)驗(yàn)是否能夠測(cè)驗(yàn)學(xué)生學(xué)習(xí)有效性并由此判斷學(xué)生的能力和學(xué)校的進(jìn)步的爭(zhēng)端的出現(xiàn),對(duì)政策和實(shí)踐不構(gòu)成影響的對(duì)知識(shí)的測(cè)驗(yàn)和使用,突然之間變成了要解決的核心問(wèn)題,新的第一條款中不確定性的其他來(lái)源更加新奇。在大環(huán)境和大量學(xué)生并存的情況下確定最有效的教授和學(xué)習(xí)乘法和作文教學(xué)方式,這對(duì)教學(xué),學(xué)習(xí)及學(xué)校改善是難于把握的。許多研究人員和教育工作者都熟悉這種不確定性,但他們并沒(méi)有提出好的方案,因?yàn)闆](méi)有人能夠明確陳述出如何改進(jìn)教學(xué)和學(xué)習(xí),并且沒(méi)有政策能夠表明其是推動(dòng)學(xué)校成功的關(guān)鍵。當(dāng)基于標(biāo)準(zhǔn)的改革迅猛的進(jìn)入理解不深刻和充滿爭(zhēng)議的教學(xué)及其成果的領(lǐng)域,它揭示了該領(lǐng)域的模糊性,這些都是與如何提高教學(xué)和學(xué)習(xí),以及如何改進(jìn)薄弱學(xué)校有關(guān)的。恰恰是因?yàn)閷?duì)于如何提高教學(xué)、改進(jìn)學(xué)習(xí)和改進(jìn)薄弱學(xué)校了解甚少,這些看起來(lái)有更加精確目標(biāo)的政策下掩藏著更大的不確定性和模糊性。政策目標(biāo)模糊與否,至少取決于對(duì)政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的認(rèn)識(shí)與他們所清晰陳述的目標(biāo)相一致。

如果提高考試成績(jī)和改進(jìn)學(xué)校的壓力變得適中,擴(kuò)張的模糊性就不是什么問(wèn)題了。但基于標(biāo)準(zhǔn)的改革將模糊的目標(biāo)與不斷增加的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的壓力結(jié)合了起來(lái),這使得對(duì)教學(xué)、學(xué)習(xí)和學(xué)校改進(jìn)認(rèn)識(shí)的缺乏變成了政策和實(shí)踐中的一個(gè)主要問(wèn)題。正如西蒙和他的同事在半個(gè)世紀(jì)前發(fā)現(xiàn)的那樣,“如果受管束的人不知道什么是他們應(yīng)該做的,那么他們不能夠這樣做”(Simon et.al.1950,p.415)。

政策目標(biāo)偏離常規(guī)做法越遠(yuǎn),困境就會(huì)越多,這樣的目標(biāo)就會(huì)弱化實(shí)踐者的才能,增加實(shí)踐失敗的風(fēng)險(xiǎn)。其關(guān)鍵問(wèn)題是能力不足和無(wú)法勝任是由雄心勃勃的目標(biāo)所造成的。模糊的目標(biāo)也會(huì)影響困境,因?yàn)槟繕?biāo)模糊使得實(shí)踐者很難明白政策倡導(dǎo)的是什么,或者怎么去做。近來(lái),第一條款的變革將激進(jìn)與中庸結(jié)合起來(lái)。模糊性在政策形成中是必要的,但它也會(huì)削弱實(shí)踐。

不管政策目標(biāo)是什么樣的,實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段是多方面的:在實(shí)踐者的能力方面,在政策的部署方面,以及政策和實(shí)踐的環(huán)境支撐方面。

手段:政策實(shí)施的辦法

政策和實(shí)際情況是有差距的,雖然有時(shí)差距小,但政策的實(shí)施必須縮小這些差距。一定程度上,也取決于政策實(shí)施的方式。他們提供資金、要求或禁止行動(dòng),創(chuàng)造實(shí)施動(dòng)機(jī),提供適合當(dāng)?shù)貤l件的彈性制度并且提供指導(dǎo)思想保證政策實(shí)施。這些及其他手段都為社會(huì)創(chuàng)造工具。因?yàn)檎叩漠a(chǎn)生及執(zhí)行是一種政治行為,所以能夠反映出政策制定者的觀點(diǎn)及利益。盡管可以通過(guò)精心設(shè)計(jì)政策實(shí)施手段來(lái)達(dá)到與政策目標(biāo)的一致,并且配置了許多資源來(lái)改變實(shí)踐,但是政策手段為了限制或削弱政策而被修改。

政策實(shí)施手段因強(qiáng)度、對(duì)實(shí)踐的影響、顯著程度而變化,或者為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)與實(shí)踐中發(fā)生的事情的密切程度而不同。由于只告訴實(shí)踐者去做事,而不告訴去干什么怎么干,導(dǎo)致強(qiáng)而不顯著的手段的效果不明顯。達(dá)成目標(biāo)動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈而超出大部分從業(yè)者能力,便是其中一例。當(dāng)然,突出實(shí)踐的較低的手段往往也是無(wú)效的,因?yàn)樗麄冸m然為推動(dòng)實(shí)踐而提供幫助,但是由于他們?cè)谶\(yùn)用手段上給予很少或不給予鼓勵(lì),所以影響力有限。政策實(shí)施者沒(méi)有動(dòng)機(jī)去為創(chuàng)造能夠產(chǎn)生實(shí)效性的技術(shù)援助,這是一個(gè)恰當(dāng)?shù)睦?Fuhrm an and Elmo re 1992;Fuhrm an and Elmore 1995)。強(qiáng)而顯著的手段是很可能奏效的,但是一定程度上很難把控。因?yàn)橐髮?shí)施者同時(shí)具備政策設(shè)定和用人的知識(shí)。政策距離傳統(tǒng)實(shí)踐方式越遠(yuǎn),此問(wèn)題越突出。

政策工具的強(qiáng)度和有效性并不是固定不變的,而是隨著制定者的目標(biāo)及目標(biāo)明確程度、能力的廣度以及環(huán)境中的可用資源而變化的。強(qiáng)而顯著的政策工具偏離傳統(tǒng)實(shí)踐的程度較小,弱而不顯著的政策工具偏離傳統(tǒng)實(shí)踐的程度更大。那是因?yàn)槠x傳統(tǒng)實(shí)踐越遠(yuǎn)的政策,會(huì)帶來(lái)越大的不適宜,從而對(duì)實(shí)踐者的能力要求也越高。舉例說(shuō)明,探討 4個(gè)聯(lián)邦綱要部署的手段。“政府補(bǔ)助金”幫助聯(lián)邦機(jī)構(gòu)所設(shè)立以服務(wù)家庭為主的學(xué)校全體學(xué)生,需要三個(gè)必要手段:資金、資金使用方案及不定時(shí)的審計(jì)監(jiān)督。政府會(huì)對(duì)不可避免的負(fù)擔(dān)進(jìn)行補(bǔ)償,但不會(huì)尋求在行為方式方面的改變及引起不必要的麻煩。適應(yīng)性是基本的、無(wú)可爭(zhēng)議的及切實(shí)可行的,并且地方當(dāng)局需要更多有效使用工具的知識(shí)。

適應(yīng)性對(duì)實(shí)踐者來(lái)說(shuō)代表著責(zé)任,或者是由于某些利益集團(tuán)想要削弱政策,政策制定者在制定政策時(shí)要避免沖突;或者是因?yàn)榄h(huán)境要求政策做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。原則上講,適應(yīng)性要求鼓勵(lì)政策制定者作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整并動(dòng)員大家支持政策。這種情況就是說(shuō)明政策有效執(zhí)行所需求的知識(shí)是局部的及可更改的,并且在政策制定中心不能被動(dòng)搖;因此,適應(yīng)性在一定程度上成為積累實(shí)踐所必需知識(shí)的手段。靈活解決這種兩難困境需要做到兩點(diǎn),一是建立政策執(zhí)行辦事處,二是在價(jià)值觀、利益和知識(shí)相似的情況下邀請(qǐng)執(zhí)行者參與政策。

然而,與其他手段一樣,適應(yīng)性的效果還取決于執(zhí)行者怎么用它,也取決于其他政策工具和執(zhí)行者的能力與政策目標(biāo)的關(guān)系。1994年的第一條款(IASA)的修訂中設(shè)立了一個(gè)有雄心的新目標(biāo),它包含提高困難學(xué)生的學(xué)業(yè)成績(jī)。它要求政府修訂并使用嚴(yán)格的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及嚴(yán)格根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制定的測(cè)試,并且要求學(xué)校對(duì)學(xué)生的成績(jī)負(fù)責(zé)。與此同時(shí),立法機(jī)關(guān)給了州政府相當(dāng)大的彈性去修正標(biāo)準(zhǔn)及測(cè)試,以及制定學(xué)生成績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)作為評(píng)估的依據(jù)。但是彈性制度沒(méi)有與政策很好的契合:一些州政府繼續(xù)著他們正在進(jìn)行的改革,但是大部分只是在表面實(shí)施第一條款。州政府和地方政府當(dāng)?shù)匦拚龢?biāo)準(zhǔn)及完善指導(dǎo)的能力與 IASA’s的遠(yuǎn)大目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。并且,適應(yīng)性與其他手段不吻合,比如幫助提高執(zhí)行者的能力,或激勵(lì)去設(shè)定強(qiáng)而有用的標(biāo)準(zhǔn)等。當(dāng)時(shí)克林頓政府面對(duì)來(lái)自眾議院及許多州的反對(duì),許多高官認(rèn)為他們不能逼迫州政府采取更多的激進(jìn)方式。他們認(rèn)為如果他們加強(qiáng)施壓將會(huì)導(dǎo)致政治及立法等其他方面的損失。與弱勢(shì)手段、低效和政治沖突相結(jié)合的變通性改善了在政策實(shí)踐中收效甚微的狀況。

政策手段的顯著性及執(zhí)行力的變化不僅與其他的手段和能力有關(guān),還和政策的目標(biāo)和環(huán)境有關(guān)。1964年,人權(quán)法案的第五條款力求通過(guò)限制以種族歧視發(fā)放基金來(lái)改變行為方式來(lái)處理美國(guó)最大的社會(huì)問(wèn)題。這是很顯著的,因?yàn)殄X(qián)對(duì)學(xué)校的運(yùn)作是不可缺少的;它也相當(dāng)強(qiáng)勢(shì),因?yàn)樽缘谝粭l款開(kāi)始,聯(lián)邦基金是學(xué)校預(yù)算的一部分:工作及運(yùn)轉(zhuǎn)都依靠聯(lián)邦基金。但是聯(lián)邦官員對(duì)于使用第五條款很小心,因?yàn)樗麄儭昂芸煲庾R(shí)到限制聯(lián)邦基金是把雙刃劍,反對(duì)的州受到了懲罰,但是由于得不到當(dāng)?shù)赜行У闹С?政黨供給以及其他項(xiàng)目成功運(yùn)行所需要的合作關(guān)系普遍破裂,聯(lián)邦項(xiàng)目也收到了破壞?！?O rfield 1969,p.7)?；鹑鄙俚耐{是顯著的,由于聯(lián)邦政府依賴政策實(shí)踐者的政治支持,因此這只是暫時(shí)性的。這就限制了聯(lián)邦官員可以推動(dòng)實(shí)踐多遠(yuǎn),這很快被反對(duì)的南方官員意識(shí)到并發(fā)揮他們的優(yōu)勢(shì)。實(shí)施中顯示人權(quán)及立法辯論的政治斗爭(zhēng)將繼續(xù)。

政策手段的卓越性及執(zhí)行力的變化與政策目標(biāo)規(guī)定的行動(dòng)有關(guān)。第五條款對(duì)否定非裔美國(guó)人進(jìn)白人學(xué)校相當(dāng)有效,但對(duì)被隔離的學(xué)生及老師對(duì)學(xué)生態(tài)度收效甚微。后者與老師的信仰和態(tài)度有很大關(guān)系,同樣的,有時(shí)與沒(méi)有種族歧視和能力分組有關(guān)。聯(lián)邦基金缺少對(duì)老師信仰及態(tài)度的影響不像對(duì)系統(tǒng)預(yù)算的影響那么大。另外,限制聯(lián)邦基金是生硬的:在處理整個(gè)司法系統(tǒng)的問(wèn)題上是相對(duì)有力的,某種程度上,因?yàn)檫\(yùn)用所需的知識(shí)并對(duì)其進(jìn)行回應(yīng)既不復(fù)雜也不難獲得。相同的手法對(duì)處理類似教室內(nèi)種族不平衡的復(fù)雜問(wèn)題效果并不顯著,主要是因?yàn)檫\(yùn)用所需的知識(shí)并對(duì)政策手段進(jìn)行回應(yīng)是復(fù)雜并且難以獲得的。一種手段對(duì)于一種情況很實(shí)用,但對(duì)表面上看起來(lái)相似的另一種情況卻不適用。在一定程度上是因?yàn)樘幚磉@兩種狀態(tài)所需的知識(shí)是很不同的。

(周娟、陳寅、張俊華譯)