李余華，李 娜

(華東交通大學人文社會科學學院，江西南昌330013)

小額貸款是指專向城鄉(xiāng)低收入階層、社會特殊群體等提供小額、持續(xù)的以扶貧開發(fā)為宗旨的信用貸款。它包含兩層意思:第一，為大量低收入(包括貧困)人口提供金融服務(wù)，即小額信貸的主體層含義[1]。第二，保證小額信貸的自身生存與發(fā)展，即小額信貸的可持續(xù)性含義。從其本質(zhì)上看具有只貸不存的經(jīng)營理念，是為解決傳統(tǒng)銀行無法服務(wù)的低端客戶的金融服務(wù)問題，通過金融服務(wù)為貧困農(nóng)戶或微型企業(yè)提供獲得自我就業(yè)和自我發(fā)展的機會，促進其走向自我生存和發(fā)展。

與其他信貸形式相比，小額信貸具有自身的特點:(1)貸款金額小;(2)無抵押物;(3)是一種以信用為籌碼的貸款;(4)多元性;(5)自負盈虧、自我生存與發(fā)展;(6)以扶貧為首要目標，為弱勢群體尤其是貧困家庭創(chuàng)造基本收入以維持生計、幫助企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，同時也包括對公益項目的支持，如(貧困人口的)醫(yī)療、教育等[2]。

因為服務(wù)對象的特殊性，所以要求提供無須抵押的信用貸款，這一特點也規(guī)定了貸款額度一定要小到可以控制風險的程度。同時因為小額信用貸款要一套不同于普通銀行機構(gòu)的貸款管理模式并且操作成本和風險較高，需要收取可以彌補成本和風險的較高的貸款利息[3]。因此，它既是一種金融服務(wù)的創(chuàng)新，又是一種扶貧的重要方式。

1 小額信貸在中國發(fā)展的必要性與可行性

首先，新農(nóng)村建設(shè)的穩(wěn)定發(fā)展需要。在當前全球金融危機的影響下，我國出口型企業(yè)影響較大，因為出口產(chǎn)品受到了國外金融危機的直接影響，而這些出口型企業(yè)大部分都是集中在我國沿海地區(qū)。據(jù)報道，沿海地區(qū)已有一批出口加工型企業(yè)開始倒閉。這些企業(yè)的倒閉會引起一大批農(nóng)民工返鄉(xiāng)，大批農(nóng)民工返鄉(xiāng)后，必然會帶來一些社會問題，這是一個循環(huán)的過程。因為，部分返鄉(xiāng)農(nóng)民已習慣于脫離土耕的生活，普遍性的就業(yè)壓力又使他們難以從企業(yè)那里獲得工作，而且在當前農(nóng)村人多地少的矛盾面前基層政權(quán)也無力從土地方面解決大量返鄉(xiāng)農(nóng)民的就業(yè)問題，再加上缺乏經(jīng)商、創(chuàng)業(yè)的本領(lǐng)和資金，在返鄉(xiāng)農(nóng)民中出現(xiàn)一些游手好閑、游蕩于社會的閑散人員就不足為怪了。所以，我們要提高農(nóng)民的積極性，利用好農(nóng)村的大量資源、人力資源、土地資源、文化資源等等來發(fā)展農(nóng)村，建設(shè)農(nóng)村，這樣小額信貸的發(fā)展就顯得比較突出了，小額貸款為農(nóng)民提供了一個平臺，提供資金給農(nóng)民，使他們自給自足地自我發(fā)展[4]。

其次，提高農(nóng)民收入的需要。農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以及農(nóng)村金融市場的完善，最終目標還是要能夠提高農(nóng)民收入。提高農(nóng)民收入不僅是農(nóng)民自身的內(nèi)在要求，同時也是整個社會經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求。這個問題不解決會影響到社會穩(wěn)定和經(jīng)濟建設(shè)的穩(wěn)定環(huán)境。小額信貸幫助農(nóng)民通過自己的力量來擺脫貧困的有效方式，并且能夠幫助農(nóng)民提高收入，實現(xiàn)自我發(fā)展。因此，小額信貸機構(gòu)及時地向農(nóng)民提供他們所需求的資金，給與農(nóng)民群眾資金方面的支持和幫助，對于提高農(nóng)民收入具有積極的意義[5]。

再次，可以促進我國經(jīng)濟的發(fā)展。由于我國農(nóng)村具有明顯的封閉性、落后性與滯后性，這些特點給我國經(jīng)濟的發(fā)展帶來了許多負面影響。第一，農(nóng)村貧困會導致我們國家拉動內(nèi)需的力量不足，而消費是拉動國民經(jīng)濟增長的巨大動力，因而農(nóng)村貧困會使國民收入的增長潛力得不到充分發(fā)揮。第二，農(nóng)村貧困會導致農(nóng)村經(jīng)濟活動在低水平上惡性循環(huán)。我國的農(nóng)村人均資本占有量是非常低的，據(jù)統(tǒng)計每年80%以上的固定資產(chǎn)投資在人口占少數(shù)的城市，而農(nóng)村不到20%[6]。人均資本是影響人均產(chǎn)出水平的重要因素，貧窮使人無力進行必要的儲蓄，從而導致資本不足，必要的投資得不到保障，影響技術(shù)進步和人均產(chǎn)出水平的提高，使農(nóng)村經(jīng)濟活動在低水平上惡性循環(huán)。而小額信貸就像是一個中介，把農(nóng)民群眾的需要與我國市場經(jīng)濟的發(fā)展聯(lián)系起來。以貸款的方式促進農(nóng)民群眾的經(jīng)濟發(fā)展、提高他們的購買力，從而幫助農(nóng)民群眾解決生計問題(生產(chǎn)、消費、再生產(chǎn))，推動市場經(jīng)濟的發(fā)展，為我國經(jīng)濟的發(fā)展提供堅實的基礎(chǔ)。

2 目前我國小額信貸的現(xiàn)狀與存在的問題

2.1 我國小額信貸的發(fā)展現(xiàn)狀

自20世紀80年代初，聯(lián)合國等機構(gòu)把孟加拉國“鄉(xiāng)村銀行”的小額信貸模式引入我國后，我國歷經(jīng)了個別試驗、全面引進、擴大試點，到目前的在全國范圍內(nèi)以農(nóng)村信用社為載體普遍實施等四個階段。小額信貸經(jīng)過20多年的推廣，在我國取得了較好的發(fā)展。

首先，緩解了農(nóng)村金融市場的資金問題。隨著農(nóng)村經(jīng)濟改革的發(fā)展，農(nóng)民形成了“二分化”模式，一部分本土生活的農(nóng)民加大對自己農(nóng)村的土地投產(chǎn)，而另一部分就是脫離本土的農(nóng)民，出外經(jīng)商或者打工。由于歷史原因，這些人的原始積累都不足。同時，伴隨著金融體制的改革，縣域商業(yè)銀行金融機構(gòu)的撤并，使得在農(nóng)村的金融服務(wù)的主體只剩下農(nóng)村信用社和郵政儲蓄機構(gòu)，而郵政儲蓄不能貸款。此外，縣域經(jīng)濟發(fā)展的乏力，使得縣域資金大量外流，這就進一步加劇了農(nóng)民貸款難的問題。小額信貸業(yè)務(wù)的出現(xiàn)，在一定程度上滿足了農(nóng)戶正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的小額資金需求，緩解了農(nóng)村金融市場的資金供求矛盾。

其次，小額信貸激發(fā)了農(nóng)民的創(chuàng)新思維。小額信貸扶貧帶來了一種全新的扶貧理念，農(nóng)民并不是天生就愚昧、懶惰，他們也是勤勞、富有智慧和積極向上的。問題在于他們由于種種原因的限制，沒有從社會獲得同樣的發(fā)展機會和條件。小額信貸按照貧困戶的經(jīng)營項目直接貸款到戶，為貧困戶提供了發(fā)展的機會和條件，并通過多種合理管理制度，對貸款貧困戶帶來了很大的約束和激勵作用。從實踐來看，絕大多數(shù)小額信貸扶持戶都能精心使用貸款，精打細算，埋頭苦干，確保增產(chǎn)增收。他們還根據(jù)市場需要確定生產(chǎn)計劃，選擇增收項目，不斷增強對市場的應(yīng)變能力，既增加了家庭收入，又培養(yǎng)了商品意識和市場競爭能力[7]。

2.2 我國小額信貸存在的主要問題

盡管小額信貸在緩解農(nóng)村金融市場資金問題、農(nóng)民的新發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)等方面已經(jīng)取得了一些成果。但是，對小額信貸在資金風險、經(jīng)營風險、法律問題等方面還存在諸多不足，應(yīng)該引起高度重視。

首先，資金來源問題。一方面，小額信貸資金渠道的狹窄性。小額信貸機構(gòu)規(guī)定不允許吸收公眾存款進行籌資，只能運用“來自幾個有限股東的自有資金和來自一個機構(gòu)的批發(fā)性融資開展相關(guān)業(yè)務(wù)”，以防范金融風險，這也就是目前所說的“只貸不存”的限制[8];另一方面，小額信貸吸納資金的不穩(wěn)定性。對于小額信貸目前仍然沒有相關(guān)的監(jiān)管和法律政策的出臺，如果允許吸收存款，存款人的利益難以得到有效保障，一旦出現(xiàn)資金的流動性問題，很可能引發(fā)整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。就農(nóng)村信信社而言，目前農(nóng)村資金多向分流嚴重，作為支農(nóng)主力軍的農(nóng)村信用社，不僅承擔發(fā)放小額農(nóng)貸的任務(wù)，更是肩負著投放整個農(nóng)業(yè)貸款的重擔，但吸存能力受阻，資金來源也明顯不足。

其次，經(jīng)營風險問題。由于小額信用貸款是不需要抵押和擔保的，因此，對于從事小額信貸項目的單位就存在著很大的風險。其一，由于部分農(nóng)民文化層次較低，素質(zhì)不高，法律意識淡薄，信用觀念不強。并且，小額信貸是由信譽為基本底線，目前還沒有形成一系列的法律保障，所以在經(jīng)營上就形成了很大的風險。其二，小額信用貸款主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于當前農(nóng)業(yè)受自然氣候因素、市場因素等的影響，加上分散和小的農(nóng)戶一般都沒有投保，存在較大的風險隱患，特別是養(yǎng)殖、漁業(yè)等行業(yè)，受自然災害或市場風波影響往往血本無歸。此外，由于農(nóng)戶資金積累不多，抗風險能力較弱，所以造成大量信貸資金逾期、沉淀或呆滯，大量貸款無法收回，挫傷了農(nóng)村信用社發(fā)放貸款的積極性。其三，小額信貸的特點導致其有較強的隱蔽性，部分信貸員片面強調(diào)簡化手續(xù)放松貸款的審核、發(fā)放程序，責任不明確，制度不落實，給信貸監(jiān)督管理帶來了難度，監(jiān)督工作不能有效跟進，致使小額信貸的風險日趨增大[9]。

再次，法律問題。缺乏完善的法律法規(guī)這是小額信貸在我國發(fā)展最大的障礙。其一，從立法層面來看，目前，我國沒有一部專門關(guān)于小額信貸這方面的立法，如果有也是些零星的規(guī)定，比如:中國人民銀行作了一個規(guī)定，小額信貸公司應(yīng)以出資人的自有資金發(fā)起成立，嚴禁非法攬儲，否則將予以除名。明確小額信貸公司運行的原則是“只貸不存”(資金來源為自有資金、捐贈資金或單一來源的批發(fā)資金)，利率不能超過國家針對不同形式的農(nóng)村小額信貸[10]。小額信貸項目很難吸引到資金和人才是因為法律制度的缺失制約了小額信貸對新農(nóng)村建設(shè)的支持。因此，建立相關(guān)完善的法律制度對于小額信貸勢在必行。其二，從執(zhí)法層面來看，大多數(shù)小額信貸機構(gòu)不是真正獨立于地方政府的，而是從屬于并受制于地方政府，這些機構(gòu)的管理人員大多也是當?shù)卣捌洳块T委派的。政府的過渡行政干預會導致小額信貸無法實現(xiàn)商業(yè)化運作，經(jīng)營效率低下。其三，從監(jiān)管層面來看，監(jiān)管隊伍人員的素質(zhì)是直接影響到小額貸款的發(fā)放，缺乏對監(jiān)管人員的選拔制度，監(jiān)管人員的復雜性降低了監(jiān)管力度的效率。監(jiān)管工作不到位，工作深度和廣度不夠，質(zhì)量能力不強，缺乏有效的方法和手段。

3 建立和完善小額貸款的保障體系

3.1 建立專門的小額信貸法

根據(jù)《中國銀監(jiān)會關(guān)于銀行業(yè)金融機構(gòu)大力發(fā)展農(nóng)村小額信貸業(yè)務(wù)指導意見》相關(guān)規(guī)定，放寬小額貸款對象、拓展小額貸款用途、提高小額貸款額度、合理確定貸款期限、科學確定小額貸款利率、簡化小額貸款手續(xù)，等等，由此可以看出我國小額信貸業(yè)務(wù)的規(guī)定的內(nèi)容非常豐富，也很復雜。但是，其中有相當一部分業(yè)務(wù)至今沒有一部有效的法律來保障其實施，為了維持自身的正常運轉(zhuǎn)和持續(xù)地從事信貸業(yè)務(wù)，資金來源問題就構(gòu)成他們最大的障礙之一，于是有些機構(gòu)可能會選擇從事一些違法吸收資金的行為[11]。這不僅對我國的金融市場和社會經(jīng)濟安全造成很大危害，而且也直接影響到小額信貸事業(yè)的正常發(fā)展。針對這種情況，為了規(guī)范管理小額信貸機構(gòu)，促進小額信貸事業(yè)的發(fā)展，我國應(yīng)當制定一部《小額信貸法》。把小額信貸作為一種特殊的金融機構(gòu)來規(guī)范管理，使其有法可依。只有法律的保障，小額信貸事業(yè)才能健康、快速地發(fā)展。小額信貸分為兩種模式:商業(yè)性小額信貸與福利性小額信貸。為確保小額貸款事業(yè)的正常、安全、持續(xù)地發(fā)展，商業(yè)性小額信貸機構(gòu)必須經(jīng)過中國人民銀行及其分支機構(gòu)審批，確定審批條件、審批規(guī)程等等。福利型小額信貸機構(gòu)由于其資金主要來源于政府撥款、外界捐款等，本身不具有吸收存款功能，應(yīng)當比照福利基金管理模式，由政府的民政部門作為主管機關(guān)，以自治管理為主[12]。

3.2 建立完善的信用體系

第一，對借款人主體資格嚴格審查。對符合貸款條件并且申請小額貸款的貸款人進行誠信調(diào)查，根據(jù)具體情況確定該貸款人的信用等級，建立誠信檔案，詳細記錄農(nóng)戶信用狀況、道德水平及經(jīng)濟情況，并持續(xù)跟蹤、及時更新。信貸部門事前審批貸款的時候要以信用檔案為基礎(chǔ)，綜合考查貸款項目的風險性、市場發(fā)展前景及貸款回籠等因素來確定是否發(fā)放貸款、貸款數(shù)目、貸款利率和期限;事中要強化監(jiān)督管理，確保貸款農(nóng)戶按審批用途使用信貸資金，防范違規(guī)使用貸款的事情發(fā)生;事后將貸款回籠和項目發(fā)展情況載入農(nóng)戶個人信用檔案，調(diào)整其信用等級[13]。

第二，貸款合同訂立程序規(guī)范化。根據(jù)我國《商業(yè)銀行法》第三十七條規(guī)定:“商業(yè)銀行貸款，應(yīng)當與借款人訂立書面合同。合同應(yīng)當約定貸款種類、借款用途、金額、利率、還款期限、還款方式、違約責任和雙方認為需要約定的其他事項。”在簽訂借款合同時，要做到合同條款全面、完整，尤其要防止遺漏主要條款。在合同生效后發(fā)現(xiàn)存有遺漏的，應(yīng)盡快與借款人協(xié)議并進行及時補充。

3.3 建立有效的監(jiān)管制度

小額信貸機構(gòu)屬于非正規(guī)金融組織，它不屬于《商業(yè)銀行法》的調(diào)整范疇，也無需接受銀監(jiān)會的審慎監(jiān)管，沒有一個規(guī)范的監(jiān)管體系必然會導致許多問題的出現(xiàn)。由于一些小額貸款的組織人員缺乏對市場專向評估的能力，對市場經(jīng)濟的政策及其運行掌握不透，因而使信貸管理能力受到了影響，增加了貸款投向的風險，久而久之，就會產(chǎn)生不良的貸款問題[14]。對農(nóng)村小額信貸組織的監(jiān)管方式應(yīng)不同于以往的金融機構(gòu)，要創(chuàng)新監(jiān)管方式。建立信息公開化制度以及借款人主體的評價體系，幫助客戶和投資者充分獲得借款主體的信息，做好現(xiàn)場監(jiān)管與非現(xiàn)場監(jiān)管的有機結(jié)合，提高農(nóng)村小額信貸組織的運行效率，防范和控制風險的發(fā)生。另外，小額信貸組織的投資人又多為社會弱勢群體，因此，提高監(jiān)管的有效性迫在眉睫。必須建立一系列的有效監(jiān)督制度來幫助實施小額貸款。建議實行第三方監(jiān)督管理，這個第三方就是由實行小額貸款機構(gòu)會同當?shù)氐乃痉ú块T而建立的，為了保護借款人及貸款人的利益合法化、公平化、正當化。

可以從這幾個方面來構(gòu)建:一是控制小額信貸機構(gòu)資金規(guī)模和經(jīng)營區(qū)域并對其做出比例限制;二是指定受益主體，重點針對低收入階層提供貸款;三是加強對專業(yè)人員的監(jiān)管，提高專業(yè)人員的素質(zhì);四是通過社會規(guī)范和道德約束，降低操作人員的違約風險和操作風險，并且督促小額信貸機構(gòu)建立一套完整的管理制度和運行機制[15]。

3.4 建立有效的救濟體系

在構(gòu)建一系列的法律體系時，還需要建立一個比較有效的救濟制度來保障小額信貸的實施。無論是對借款主體還是貸款主體都存在一定的風險，從經(jīng)營風險中我們可以看出，這個風險是直接關(guān)系到借款主體與貸款主體雙方面的利益。自然因素常會導致農(nóng)業(yè)減產(chǎn)、農(nóng)民減收，也嚴重地威脅小額信貸的發(fā)展。貸款農(nóng)戶投資項目的失敗，常常使小額信貸機構(gòu)承擔巨大的風險。從某種意義上，小額信貸本身帶有不可抗拒的風險性。如果不妥善解決小額信貸本身的風險，克服自然因素帶來的風險，那么小額信貸事業(yè)難以存續(xù)下去。

鑒于經(jīng)營風險當中的自然風險問題，我們應(yīng)當減免各種稅費并且最重要的是要建立一個有效的救濟方式，為小額信貸事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造一個良好寬松的政策環(huán)境。因此，國家應(yīng)當建立小額信貸風險保險基金，對因自然因素導致的農(nóng)業(yè)損失進行補貼，鼓勵以社會參與方式分散和化解風險，減少借款人的損失，降低小額信貸項目風險。

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