張云昊

(河南師范大學 政治與管理科學學院， 河南 新鄉(xiāng) 453007)

一、 “過度關系化”概念的提出

基層政府作為國家政權一體化建設中的一個重要組成部分，它在中國政府組織體系中占據(jù)著“承上啟下”“上傳下達”的重要戰(zhàn)略位置?；鶎诱畽嗔\行的規(guī)范性、政策執(zhí)行的公平性和自由裁量的公正性決定著基層政府乃至整個政府體系的合法性*合法性有廣義和狹義之分。廣義的合法性主要指由法律制度、道德倫理、文化習俗等規(guī)范的社會秩序；狹義的的合法性主要指政治秩序，即被統(tǒng)治者對統(tǒng)治者的承認和認可。本文中的合法性主要指狹義的合法性，即政府的運行在多大程度上得到公眾的認可，這一認可的基礎來自于政府對法律、政策的公平執(zhí)行、對自由裁量權的公正衡量以及政府運行的相對高效率。本文如果沒有特殊說明，都是從狹義的角度使用合法性概念的。。但是，在基層政府的實際運行中，一個引人關注的現(xiàn)象是，無論是正式權力的獲取或行使，還是各類資源的競爭與分配，都存在著一種非正式的途徑，即通過個人或團體的私下“關系行為”去獲取或行使職權，爭取或分配資源，這種非正式的途徑在一定程度上“架空”了正式的制度途徑，使正式制度成為一個擺設的“花瓶”，由此影響了組織的運行效率與公正性。例如，在基層政府的日常運行中，“拉關系”“跑關系”“找關系”成為組織內(nèi)外各色人等的日常話語和行為策略。在職權的獲得上，與上級主要領導的“關系程度”成為下級成員能否晉升的一種評判和篩選標準；在職權的行使上，“開后門”成為基層政府官員和地方民眾心照不宣的策略；在與上級政府的資源爭取上，“跑項目”“跑資金”“打點”已經(jīng)成為基層政府的基本目標和行為手段；在基層政府與社會的評價體系上，嫻熟于關系策略的人不僅被冠予 “能人”“會辦事”“能干”等榮譽，而且還會獲得一定的社會地位和非正式權力[1-5]。這些“關系行為”在基層政府中的泛濫，導致其運行的諸多困境。例如，發(fā)達的關系型權謀文化導致組織內(nèi)耗，影響了組織整體運行的效率；以“關系”為中心的逆淘汰機制違背了組織的公正性，形成了關系型資源粘合機制[6]；“關系行為”在基層部門之間的發(fā)展導致了“中層勢力”和政策執(zhí)行中的“共謀行為”[7]1-3。那么，我們該如何概括這種行為及其所引起的諸多現(xiàn)象呢？這是尋求進一步研究該現(xiàn)象的前提和基礎。

實際上，人類社會的關系行為及其網(wǎng)絡已經(jīng)被不同學科的很多學者所關注，并提出了許多富有解釋力的概念和邏輯。這些研究可以大致劃分為三個學派，即組織管理學中的人際關系學派，中國文化研究的文化學派，以及近年來新崛起的社會網(wǎng)絡學派。

組織研究中的人際關系學派認為，關系行為所形成的非正式關系網(wǎng)絡不僅不影響正式組織的制度與結構，而且由于其能夠為組織成員提供心理、情感、價值等積極支持而有效地提高組織的運行效率。顯然，這一解釋與我們所觀察到的組織現(xiàn)象不相符合。

關系行為作為中國日常社會生活的一種普遍現(xiàn)象，已被許多研究中國文化的學者所關注。他們概括出了一些富有解釋力的概念。比如梁漱溟提出的“關系本位”，費孝通提出的“差序格局”，黃光國提出的“人情—關系—面子”的分析模式等。但是，這些研究主要是從文化的角度進行一般的、抽象的解釋，認為關系行為是儒家文化建構的一種行為模式，是中國社會的一種獨特的規(guī)范秩序，是中國人建構團體結構以及獲取和調(diào)動資源的一種主要手段，從而把“關系行為”提升到一種根植于文化的社會本體論特征的高度。因而，從文化角度的泛化解釋所提出的這些概念也不足以精確地概括基層政府中因關系行為及其發(fā)達的網(wǎng)絡所導致的諸多病癥。

人類關系行為下所形成的社會網(wǎng)絡現(xiàn)象也引起了西方社會學、經(jīng)濟學和管理學的關注，逐漸形成了近年來在新經(jīng)濟社會學領域中崛起的社會網(wǎng)絡學派。這一學派主要從兩個思路研究社會關系網(wǎng)絡。第一個思路是結構主義思路，認為不同的網(wǎng)絡結構對個人的自主性限制不同，處于不同網(wǎng)絡結構位置的個體會產(chǎn)生不同的行為，因此，對關系行為的解釋必須從社會網(wǎng)絡結構中去尋找。第二個思路是工具主義思路，認為個人能夠通過關系網(wǎng)絡爭取資源并獲得一定的社會地位，關系行為所建構的社會網(wǎng)絡能夠增進個人的利益。這兩種解釋路徑都是從普遍性的日常實踐和一般意義上對關系行為下的社會網(wǎng)絡進行分析，對其結果大都持中性或者正功能的觀點。這與我們所觀察到的基層政府權力運行的現(xiàn)象也不吻合。但工具主義思路為我們概括基層政府的關系行為及其結果提供了啟示。

從社會網(wǎng)絡學派的功利性視角來看，基層政府組織中關系行為及其網(wǎng)絡的濫觴實際上是組織中的個人或團體[注]在這里，團體主要指相對意義上的正式或非正式的小集團，例如，各科、室相對于某職能部門是個小團體，縣政府各職能部門相對于縣級政府是一個個的小團體，而縣級政府相對于市級政府也是一個團體。如無特殊說明，本文中的團體皆為這一含義。為了追求自身的利益效率而過度使用關系網(wǎng)絡的結果。這種旨在維護自身效率的關系行為突破了正常的人際關系限度而體現(xiàn)出過度工具化的特征，從而使其一方面失去了人際關系學派所認為的優(yōu)勢，另一方面它所追求的個體或團體效率又是以犧牲組織的整體效率和公正性為代價的。我們把這種組織中過度工具化特征的關系行為稱為“過度關系化行為”，把這種行為所型塑的結構稱為“過度關系化網(wǎng)絡”，把這種行為與網(wǎng)絡在組織中可觀察的表象稱為“過度關系化現(xiàn)象”。由此，我們可以對“過度關系化行為”這一概念進行界定，它主要指個人或團體背離正式制度規(guī)則或者利用正式制度規(guī)則中的漏洞，通過已有的關系網(wǎng)絡或者私下的關系運作實現(xiàn)自身功利性目的的非正式行為。這一概念的界定強調(diào)了兩點，其一是關系行為功利性的一面，其二是這種功利性的關系行為背離了正式制度規(guī)則的公正性。這種背離正式制度規(guī)則的情況有兩種，一種是明目張膽的違反正式制度，但這種情況是一種極端，現(xiàn)實中較少；另一種情況是繞過或變通正式制度規(guī)則，利用正式制度存在的漏洞進行運作，因為任何制度都是有限理性的，都存在一定的漏洞，這就為關系行為的運作提供了空間。這兩種情況從根本上講都背離了正式制度的公正性原則。

值得強調(diào)的是，本文所提出的“過度關系化行為”這一概念，實際上是關系行為的一種較為極端的形式。一般的關系行為是人們?nèi)粘嵺`的基本活動形式，無論是社會網(wǎng)絡學派還是文化學派都是從這個角度進行解釋的。人際關系學派則肯定了組織中關系行為及其網(wǎng)絡的積極一面，但是，如果組織中過度使用關系行為及其網(wǎng)絡就會對組織的運行造成嚴重的負面影響。因而，“過度關系化行為”這一概念強調(diào)了關系行為及網(wǎng)絡在組織中的負功能，這在一定程度上彌補了已有研究的不足[注]Portes就曾指出，在社會網(wǎng)絡和社會資本領域有待深入探索的一個問題是，個體為謀求私利而對其個人聯(lián)結的利用是如何損害到組織的。參見Portes A:《The Two Meanings of Social Capital》,載自《Sociological Forum》，2000年第15期。。

“過度關系化” 行為及其現(xiàn)象在中國社會轉(zhuǎn)型背景下的基層政府運行中表現(xiàn)的相當深刻和廣泛。隨著中央政府改革和治理的深入，基層政府的這一問題日益突出。對這一問題進行深入系統(tǒng)的解釋，是尋求基層政府改革的一個基本前提。

二、“過度關系化現(xiàn)象”：組織制度與關系網(wǎng)絡的競爭邏輯分析

在基層政府的運行中，無論是正式權力的獲取與行使，還是各類資源的競爭與分配，主要存在兩個途徑：一個是組織制度規(guī)則所設定的正式途徑，另一個就是通過私下關系網(wǎng)絡所形成的非正式途徑。

從新制度主義學派的視角來看，正式的組織制度是一種合法性機制，這一機制建立在社會承認的邏輯上，它要求行政組織中的公務人員成為一個“公益人”和“中立人”，即按照預先設計的理性化制度規(guī)則不偏不倚、無恨無愛、公私分明，忠誠的、即事化的執(zhí)行政策、行使權力、分配資源及處理其他公共事務，從而維護行政組織運行的公正性、效率及合法性。但是，公共選擇學派的研究表明，行政組織中的公務人員并不是一個完全的“公益人”或者“中立人”，他們同時也是一個“理性經(jīng)濟人”，只要有機會，他們就會在組織中追求自身效益的最大化。由于正式制度規(guī)則對每一個人提供的機會是均等的，它對于組織成員的自身效率來講是相同的。因此，如果嚴格按照組織規(guī)則運行，那么就能有效地屏蔽個人的私利訴求。然而，制度規(guī)則雖然可以約束個人在組織中的行為，但個人在制度中并不是一個簡單的“應聲蟲”，他可以根據(jù)自己對制度規(guī)則的理解和把握，靈活性的執(zhí)行，打破正式制度規(guī)則的均等性，選擇能給自己帶來最大程度滿足的行動方案，這就形成了組織中非正式的私下關系網(wǎng)絡，它為滿足個人的自身效益提供了機會和途徑。如果從社會網(wǎng)絡學派的功利主義視角來看，非正式的關系網(wǎng)絡就成為旨在提高個人或團體功利性需要的一種效率機制。按照著名社會網(wǎng)絡理論家博特的命題就是：“如果一個人能夠成功的運用網(wǎng)絡，他的生活機遇就會大大改善?！盵8]因此，基層政府的運行在本質(zhì)上就表現(xiàn)為組織制度的合法性機制與關系網(wǎng)絡的效率機制之間的競爭。從這一角度來看，持續(xù)而頑固存在的“過度關系化現(xiàn)象”就得到了一定程度的解釋，它表明在當前的基層政府運行中，組織制度在與關系網(wǎng)絡的競爭中并未占據(jù)優(yōu)勢，相反，關系網(wǎng)絡在一定程度上僭越了組織制度，從而形成了 “過度關系化現(xiàn)象”的濫觴。

那么，為什么關系網(wǎng)絡的效率機制能夠在競爭中僭越組織制度的合法性機制并占據(jù)一定的優(yōu)勢呢？這就涉及到競爭雙方各自追求的目標、約束條件、成本等因素。本文的中心命題是：當下基層政府組織中的“過度關系化現(xiàn)象”是當前政府組織制度與關系網(wǎng)絡不對稱競爭的產(chǎn)物，因此有著特定的制度與網(wǎng)絡邏輯。對于這一特定的邏輯，我們通過提出三個命題來進行討論：(一)競爭目標差異命題；(二)制度約束效力遞減命題；(三)競爭成本比較命題。

(一)競爭目標差異命題

首先，我們來討論一下合法性機制下基層政府的目標設定。按照新制度主義學派的觀點，制度的合法性基礎必須是建立在社會廣泛承認的邏輯之上，而不是建立在功利性或?qū)嵱眯缘幕A之上。因為利益的變化總是要遠遠的快于制度的變化，如果制度建立在功利性的基礎上，那么這個制度肯定是多變的和不穩(wěn)定的。著名人類學家道格拉斯也認為，制度必須建立在人們都能夠接受的基本理念的規(guī)范之上。隨著現(xiàn)代公共行政學的發(fā)展，建立一個“公正、高效、民主、責任、服務”的政府已經(jīng)成為人類社會的基本信念和共識。因而，現(xiàn)代政府的合法性制度必須是建立在這些被社會廣泛認可的“共識理念”的基礎之上。那么，相應的，當代中國政府制度環(huán)境的合法性機制就要求基層政府要嚴格地服從上級政府設定的各種制度，有效地執(zhí)行上級的政策安排，公正地行使權力，公平地處理和裁決地方社會的各種公共事務，從而維護社會的公共利益，為公眾謀福利。因此，政府制度追求的目標是組織的永續(xù)性、正義性和整體的效益。這一目標決定了政府的制度安排必須首先把組織內(nèi)外的各種資源競爭設定在維護組織公平和整體效率的目標上，其次才考慮個體或團體的效率。

然而，作為一個理性“經(jīng)濟人”，組織中的個人或團體追求的目標更注重自身的效率。他們在進行組織資源的競爭時，首先考慮的是自身的利益。因為能否在組織中更快更多的獲得資源，這決定著他們的權力地位和可支配的資源。因此，組織制度所設定的目標就與個人或團體追求的目標表現(xiàn)出了差異，這種差異在一定程度上呈現(xiàn)出競爭關系。個人或團體只要能夠找到一個更為有效的達成自身目標的途徑，那么，他們總會千方百計的突破制度規(guī)范，把制度目標束之高閣。關系網(wǎng)絡一方面作為一種直接服務于個人或團體的效率機制，另一方面作為中國社會獲取資源的慣習方式，在當前基層政府的制度環(huán)境下[注]事實上，西蒙的有限理性理論揭示出，制度也是有限理性的，任何制度都是有限的，都是存在漏洞的。因此，也就可以被突破。尤其在中國當前轉(zhuǎn)型社會的背景下，制度缺失和監(jiān)督無力會進一步加大這種可能性。，相對于正式制度的合法性機制，關系網(wǎng)絡的效率機制對個人或者團體的目標達成顯得更為有效。首先，對個人來說，如果他能夠與資源分配者建立良好的關系，那么他就有可能更快更多的獲得所需的資源，這相對于嚴格遵守制度規(guī)則來說更為有效。其次，從基層組織的內(nèi)部運行來看，一個主要領導要想讓自己的決策和指令得到有效的執(zhí)行，使工作完成的比較出色，獲得較好的政績，通過建立忠誠于自己的私人強關系網(wǎng)絡要比依靠僅僅是工作關系的弱關系網(wǎng)絡有效得多。最后，從基層政府的外部運行來看，它們面臨著爭取各種資源的壓力。這些資源主要來自上級的撥付和授權，如果僅僅依靠正式的科層組織體系來獲取資源，那么無論從量上還是從效率上都遠遠遜于依靠關系網(wǎng)絡所取得的效果。

因此，在基層政府的運行中，由于制度合法性機制所設定的目標與組織中個人或團體追求的目標存在一定的差異，這為組織中非正式的關系行為產(chǎn)生提供了空間。這種差異主要表現(xiàn)在兩個方面：第一是價值目標的不同，合法性機制追求的組織公正優(yōu)先與個人或團體追求的的效率優(yōu)先有著根本的矛盾，如果無法平衡與調(diào)和這種矛盾，兩者的裂痕越深，那么組織中非正式關系行為就會越多；第二，在中國社會轉(zhuǎn)型背景下的基層政府，合法性目標存在著很大的模糊性和缺乏具體的操作性，而個人或團體的目標卻是清晰而具體的(權力或資源)，這種差異進一步的拉開了兩者的距離，這種距離越大，那么組織中非正式的關系行為就會越激烈。正是由于這兩方面的目標差異為基層政府官員大量運用非正式的關系行為提供了空間，從而造成關系行為在組織內(nèi)的過度發(fā)展，產(chǎn)生了“過度關系化現(xiàn)象”。由此我們可以得出相應的命題：組織設定的合法性目標與組織內(nèi)的個人或團體的目標總會存在一定的差異，這種差異越大，組織內(nèi)個體或團體采用非正式行為的機會就越大，那么過度關系化行為就會越泛濫。

(二)制度約束效力遞減命題

從上面的討論中我們知道，正式制度的合法性機制維護的是組織的公正和整體效益，而關系網(wǎng)絡追求的卻是個人或團體的私下效率。這兩者存在著價值目標的沖突，這種沖突如果不能夠有效地調(diào)和與制衡，就會動搖和損害組織的合法性基礎。為了維護組織的穩(wěn)定和發(fā)展，加強制度建設，把非正式行為約束在制度范圍之內(nèi)，最大程度地降低其對組織合法性的傷害就成為必要的手段。

在中國自上而下、等級森嚴、一體化的政府組織體系中，加強制度建設始終是中央政府的主導話語和核心命題?；鶎诱鳛閲艺嘁惑w化建設的基礎部分，其制度改革與建設的動力主要來自中央政府。從中央政府來說，由于基層政府的特殊地位，其重要性不言而喻。因此，如何制定有效的制度規(guī)范來約束基層政府的組織行為，使其能夠公正地行使權力，不偏不倚地執(zhí)行中央政府的政策布署和制度安排，從而維護整個政府體系的合法性，就成為中央政府的重要戰(zhàn)略。從這個意義上來說，中央政府的目標就是運用合法性機制盡可能地約束基層政府的各種行為，以使其統(tǒng)一到中央政府的決策部署上來，維護自上而下的科層體系的完整性。

但是，事實上，中央政府對基層政府的制度約束效力卻往往是遞減和無力的。這一方面是因為科層制本身有著權力自主化傾向的內(nèi)在動力，另一方面是因為科層制等級鏈條所帶來的制度約束效力的遞減規(guī)律。

首先，基層政府總是有著擺脫上級控制、擴大自主權的內(nèi)在動力。這一點，韋伯曾有過論述，他認為，科層制權力總有著不斷擴張的傾向[9]。因此，從基層政府的立場來看，他們總有著弱化合法性機制的沖動。這種沖動就形成了中央政府與基層政府之間的潛在競爭：一方面是上級政府不斷強化合法性機制，一方面是基層政府想盡辦法弱化合法性約束。由于基層政府處于科層制的最低鏈條，所以它們無法對制度或政策有更多的發(fā)言權，但這并不代表基層政府就是完全被動的。我們知道，任何制度和政策在本質(zhì)上都是要有人來執(zhí)行的，所以，基層政府雖然無法在正式制度層面改變合法性機制的束縛，但它們可以運用行為的靈活性來應對，從而對合法性機制進行“變通”。這就在一定程度上降低了制度的約束效力。

其次，中國政府組織體系是一個自上而下多等級鏈條(五級制)的科層結構。發(fā)自中央政府的制度或政策，經(jīng)過層層的鏈條，當?shù)竭_基層政府時，一方面會有部分信息失真，另一方面最重要的是由于基層政府距離制度發(fā)出的中心點較遠，所以約束效力與監(jiān)控的力度會逐漸的減弱。這為基層政府組織內(nèi)外過度運用關系網(wǎng)絡競爭權力和資源提供了條件。例如，許多基層政府官員認為“天高皇帝遠”，所以并不把中央政府的一些制度安排或政策放在眼里，造成了基層政府的“土皇帝現(xiàn)象”[注]這一現(xiàn)象來自民間的說法，主要指部分基層官員在處理地方事務時，由于制度約束力的減弱，所以擁有較大的自由裁量權，并不按中央政府或者上級政府的制度途徑去處理，更多地加入個人的意志。。而基層政府組織行為的直接監(jiān)控機構(主要指直接上級，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對于縣，縣相對于地級市等)由于與基層政府有著千絲萬縷的利害關系，因而他們之間往往形成“一榮俱榮、一損俱損”的“共謀行為”[7]14。這導致中央政府對基層政府的制度約束力進一步減弱。制度約束力的減弱就為基層政府官員追求個人或團體利益的非正式關系行為的發(fā)展提供了更多的機會和更大的空間，從而形成“過度關系化現(xiàn)象”。

根據(jù)以上討論，我們可以得出此悖論的又一個命題：制度約束效力遞減命題，即在自上而下一體化的科層體系內(nèi)，制度的出發(fā)點到達執(zhí)行點的鏈條越多，距離越遠，其約束效力就越弱，因此，過度關系化行為就會越發(fā)達。

(三)成本比較命題

成本是任何一種理性行動必須考慮的一個重要因素。在組織中，之所以一種行為會比另一種行為被更多的行動者所運用，其中一個主要的原因就是行動者在進行成本比較后發(fā)現(xiàn)，此種行為所耗費的成本更低。在基層政府組織中，之所以關系行為會過度發(fā)展，一個主要的原因就是在權力與資源的競爭中，關系行為比制度行為成本更低，成功的機會和效率更高。這一成本的比較是建立在基層政府所處的制度環(huán)境的基礎之上的。

一般來說，制度作為維護科層組織合法性的“憲章”，它主要是對組織行為進行有效的約束。這種約束包括兩個方面：激勵和懲罰。通過激勵與懲罰的設置，制度試圖排除組織中個體的自利性行為，使其能夠與組織的整體目標保持一致。但是，對于組織中的個體行動者來說，制度化的途徑是要付出一定成本的。這一成本包括行為者所花費的時間、精力和競爭成功的機會等。如果制度化途徑的成本過高，那么行動者就會采用非正式的關系網(wǎng)絡途徑。這一途徑也是要付出成本的。首先，建構關系網(wǎng)絡需要花費大量的時間、精力、物質(zhì)等投資；其次，運用關系網(wǎng)絡總會在某種程度上與正式制度相背離[注]這種背離包括三種情況：繞過制度、變通制度和違反制度。繞過制度主要指利用制度的漏洞，變通制度主要指利用制度的模糊性和彈性。，這種背離一旦被發(fā)現(xiàn)，就要承受相應的懲罰，這種懲罰是一種預期的成本。那么，在組織的運行中，行動者具體采用哪種途徑就涉及到成本比較的問題。如果行動者認為在目標達成的預期中，一種途徑的成本低于另一種途徑的成本，那么，他就會傾向于采用該途徑。

在基層政府的運行中，由于正式制度在具體目標和操作規(guī)則的設置上具有一定的模糊性[注]例如在基層干部的選拔中所規(guī)定的考核標準“德、能、績、勤、廉”中，除了“勤”具有可操作性外，其他的都是很模糊的，“德、能、績”的評判最終控制在主要領導手中。，再加上權力高度集中的科層制結構，這實際上使競爭的成功機會控制在主要領導手中。他們是否能夠真正貫徹制度的原則，取決于他們自身的品行或者監(jiān)督懲罰機制的是否有效。由于組織中的個人都有追求私利的傾向，這使依靠道德貫徹制度原則的可能性大打折扣，因此必須依賴監(jiān)督體系的控制。但是，事實上，基層政府的監(jiān)控體系卻是十分蒼白無力的。例如，官員流動機制中的能進不能出、能上不能下的制度安排使基層公務人員缺乏應有的責任意識；內(nèi)部化[注]指監(jiān)控機構設置在政府體系內(nèi)，受其控制，缺乏獨立性，這導致監(jiān)督失效。的監(jiān)控制度安排使其形同虛設；自上而下的監(jiān)督存在著遞減效應；自下而上的監(jiān)督缺位等等。監(jiān)控體系的不健全，懲罰機制的不完善，這些都使背離制度的行為成本較低。因此，對于上級領導來說，一方面由于下級競爭成功的機會控制在他們手中，這就使得建立忠誠于他們自己的關系網(wǎng)絡變得極為容易，也更符合自身的利益；另一方面由于違背制度的成本較低，這就使得他們在制度成本和關系網(wǎng)絡成本的比較中，認為關系網(wǎng)絡成本更低，帶來的收益更大，也就更傾向于運用關系網(wǎng)絡的途徑。對于下級來說，由于上級傾向于建立自身的關系網(wǎng)絡，因而運用正式制度途徑的競爭成功幾率較低；而運用關系網(wǎng)絡，無論成本高低，成功幾率都會提高，這對于下級來說是最大的收益。在這樣的條件約束下，下級預期運用關系網(wǎng)絡的成本還是低于制度成本，因而也就更傾向于運用關系網(wǎng)絡。

從成本比較的角度來看，在現(xiàn)有制度條件下，由于基層政府官員違背制度的成本較低，這在一定程度上導致了過度關系化行為的泛濫。由此，我們可以得出成本比較命題：在自上而下的科層組織中，背離制度的成本越低，過度關系化行為就會越發(fā)達。

基于以上分析，我們從正式制度的合法性機制與關系網(wǎng)絡的效率機制對比的角度解釋了基層政府運行中的“過度關系化現(xiàn)象”。這一解釋的基本邏輯是：由于正式制度與關系網(wǎng)絡在價值目標和具體訴求上的差異，這使關系行為突破制度規(guī)范具有了可能性；在當前中國的政府制度下，由于自上而下、自左到右[注]“自上而下、自左到右”主要指政府的決策、執(zhí)行和監(jiān)督都受一元化的支配，各種機構都處于同一科層體系內(nèi)，缺乏一定的獨立性和自主性。的一體化、封閉性的科層體系，使得正式制度的約束效力遞減，這也就導致背離正式制度的行為成本較低；在這種情況下，關系行為在權力與資源的競爭中就具有了相對優(yōu)勢，因而也就突破了制度的規(guī)范，不斷地發(fā)展，形成了組織內(nèi)過度發(fā)達的關系策略和錯綜復雜的關系網(wǎng)絡，最終導致了基層政府組織中的“過度關系化現(xiàn)象”。

三、 “過度關系化現(xiàn)象”的治理框架

人際關系學派的研究表明，組織中適度的、親密的非正式關系網(wǎng)絡能夠為組織成員提供心理和精神支持，從而增進組織的穩(wěn)定性和運行效率。但是，“過度關系化現(xiàn)象”卻給組織運行帶來了諸多的弊病。首先，“過度關系化行為”是個人或團體運用關系網(wǎng)絡這一效率機制追求私利，從而導致組織內(nèi)派系林立，權謀文化發(fā)達，使協(xié)調(diào)成本增加，組織內(nèi)耗嚴重，最終一方面導致組織的整體無效率，另一方面損害了組織的合法性基礎。其次，從宏觀上來看，“過度關系化行為”使公權力演變?yōu)椤八綑嗔Α?，使來自中央政府代表普遍性原則的制度和政策經(jīng)過基層政府的執(zhí)行轉(zhuǎn)變?yōu)樘厥庵髁x原則下的支配，從而損害了自上而下的政府體系的權威與合法性，也弱化了中央政府與基層民眾之間的雙邊關系。這在一定程度上造成了政府與社會之間的緊張關系。因此，對“過度關系化行為”進行有效的治理，就成為中國基層政府組織改革的重大課題。

從組織制度與關系網(wǎng)絡的競爭邏輯來看，對于“過度關系化現(xiàn)象”的治理，大致的思路應該是尋求關系行為與組織制度之間的平衡，即把關系行為限定在一定的組織制度范圍之內(nèi)，一方面能夠保留人際關系網(wǎng)絡的優(yōu)點，使組織成員獲得情感與精神支持，消弭理性科層組織對人精神和情感的異化；另一方面能夠使普遍主義的正式制度規(guī)則得到有效的執(zhí)行，維護組織整體性的公正和效率，從而保持科層制的內(nèi)在品質(zhì)。要實現(xiàn)這種理想的平衡狀態(tài)，就必須改革科層一體化下的組織制度體系和結構。

第一，增強組織內(nèi)部的平行監(jiān)督與制約，改變組織內(nèi)部制度約束和監(jiān)控形同虛設的現(xiàn)狀。改變自上而下、自左而右的一體化的封閉的科層組織體系，推動組織制度與政策的決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離，保持其適度的結構功能分化和獨立性。這能夠保證基層政府內(nèi)部的平行監(jiān)督和制約，弱化資源的過度集中，從而改變主要官員的人格化傾向。

第二，強化上級監(jiān)督的制度約束，改變上級監(jiān)控的軟弱無力。首先來自上級的制度或政策要更加明確、具體、可操作性強；其次要增加背離正式制度的行為成本；最后要減少從中央到基層政府之間過多的等級鏈條，由現(xiàn)在的五級制變?yōu)槿壷啤?/p>

第三，增加來自地方民眾的自下而上的監(jiān)督機制，推進基層政府的民主改革。首先要推行政務公開，打造“金魚缸政府”[注]“金魚缸政府”與“陽光政府”的含義有相似之處，但“金魚缸政府”更強調(diào)了極高透明度的民主化管理，而陽光政府雖然也強調(diào)了透明性，但更具有一種恩惠和凌駕的意味。因此，筆者認為，“金魚缸政府”更加形象地描述了政府的透明性和民主化。，改變科層體系的秘密化傾向，使地方民眾能夠有權利獲得正式的制度規(guī)則或政策；其次要使地方民眾參與基層公共事務的管理和資源的分配；最后要使地方民眾在遭遇到不公正的待遇時能夠向獨立的裁決機關進行申訴。由此，在這種自上而下、自下而上和平行的立體監(jiān)督體系下，能夠保證組織制度或政策的有效執(zhí)行，抑制以追求私利和個體效率為目的過度關系化行為的泛濫。

第四，從社會文化環(huán)境上來看，關系行為是傳統(tǒng)儒家人倫情理下的一種慣習性行為模式。要防止這種行為模式的過度發(fā)展，就必須用現(xiàn)代的市場經(jīng)濟制度、民主政治制度和文化傳播制度來改造它。首先，必須持續(xù)推動市場經(jīng)濟制度的改革，通過市場競爭激勵個人的創(chuàng)造性，改變傳統(tǒng)的依靠關系行為的依附性來獲取資源的投機觀念；其次，要推進民主政治改革和法治的完善，以革除科層體系的封閉性和資源的高度集中所產(chǎn)生的“過度關系化行為”的溫床。最后，要從文化的再生產(chǎn)機制上入手，革新社會觀念，培養(yǎng)獨立、自主、自強和具有創(chuàng)造精神的個體人格。

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