陳錦紅,郭景見

(1.湖南大學法學院,湖南長沙 410082;2.香港中文大學法學院,香港)

國家助學貸款中政府調控權的合法行使＊

陳錦紅1,郭景見2

(1.湖南大學法學院,湖南長沙 410082;2.香港中文大學法學院,香港)

為了實現(xiàn)制度目標,保障社會公平和社會根本利益,化解國家助學貸款與商業(yè)銀行經(jīng)營目標的沖突,構建國家助學貸款內生發(fā)展機制,政府必須在國家助學貸款中充分行使調控權。為了保證政府調控權的合法行使,必須建立和完善相應的法規(guī)體系,根據(jù)國情確立集中決策與分權執(zhí)行的機制。應采取建立政府擔保機制并適時調控擔保比例,實現(xiàn)市場化交易和調控利率與還款期限,健全個人信用制度保障,以及依法建立健全監(jiān)督機制等舉措實現(xiàn)政府調控目標,促進國家助學貸款持續(xù)健康發(fā)展。

國家助學貸款;政府調控權;集中決策與分權執(zhí)行;內生發(fā)展機制;市場化交易

我國國家助學貸款開辦十年來,共有436.1萬大學生通過國家助學貸款完成學業(yè),[1]這一似乎龐大的數(shù)字其實不到2009年一年全國高校畢業(yè)生的3/4,照此推算,獲得國家助學貸款的學生占當期在校學生的比例還是很低的。國家助學貸款這一已在五十多個國家實施,并成為其中部分國家資助中低收入家庭學生完成非義務教育階段學業(yè)的主要方式,在我國的作用十分有限。在市場經(jīng)濟條件下,不僅資助家貧學生應主要采取適應市場經(jīng)濟的方式——國家助學貸款,而且政府推進國家助學貸款健康發(fā)展也應并只能采取適應市場經(jīng)濟的方式——依法治理。因此,我們需要對國家助學貸款政策中政府調控權如何合法行使進行深入思考和研究,從而以根本性措施推進國家助學貸款持續(xù)健康發(fā)展,并為建設社會主義法治國家作出貢獻。

一 國家助學貸款中政府調控權行使的必要性

國家助學貸款中政府調控權的行使,從根本上說是為了建立一套符合我國國情的、行之有效的助學貸款制度,以達到國家助學貸款制度的目的。具體而言,有以下幾個方面:

(一)實現(xiàn)制度目標,保障社會公平和社會根本利益

國家助學貸款制度是我國計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉軌過程中推出的一項國策,旨在防止學生因家庭貧困無法接受高等教育。目前,我國高等教育不是義務教育,這就意味著對接受教育的個體有一定的經(jīng)濟要求。但是,如果學生因家庭貧困無法接受高等教育,不僅意味著社會對個體而言缺乏人本意義上的公平性,而且將危及社會整體健康發(fā)展這一根本利益,因為這將擴大現(xiàn)有的貧富差距,強化財富和貧困的世襲累積,導致精英“寡頭化”和底層人群“固化”,阻礙社會和諧發(fā)展。

顯然,市場機制本身不僅無法解決由受教育條件不平等引發(fā)的社會問題,而且可能強化社會不公,激發(fā)社會矛盾。相當長一段時間內,我國還無法也不宜提供義務高等教育,因此,政府必須對國家助學貸款適時進行調控,解決市場不完善帶來的問題,保障國家助學貸款制度目標的實現(xiàn),保障人本意義上的社會公平和社會整體健康發(fā)展這一根本利益。

(二)化解國家助學貸款與商業(yè)銀行經(jīng)營目標沖突

國家助學貸款在貸款主體、期限及其他相關規(guī)定等方面與一般商業(yè)性銀行貸款均有所不同。首先,一般銀行貸款對借款人申請貸款規(guī)定了一些條件,只有符合條件的借款人才能獲得貸款,其特點是對借款人區(qū)別對待、擇優(yōu)扶植,同時實行嚴格的資信擔保;而國家助學貸款適用于我國(不含香港和澳門特別行政區(qū)、臺灣地區(qū))普通高等學校中經(jīng)濟確實困難的全日制本、專科學生,研究生和第二學士學位學生,且無擔保要求。商業(yè)銀行追求風險的最小化,但國家助學貸款僅靠個人信用擔保,而大學生一般尚未建立個人財金信用,對銀行來說屬于高風險貸款。

其次,一般銀行貸款遵循信貸資金按期歸還、收取利息、不得豁免的原則;而國家助學貸款學生在讀期間100%財政貼息,特定情況下還實行貸款歸還優(yōu)惠政策,甚至由財政代償。商業(yè)銀行追求效率最高化,但國家助學貸款的財政貼息須教育、財政部門層層核算審批,往往難以及時到位,影響銀行當期收益,增加會計核算難度。

再次,國家助學貸款由商業(yè)銀行提供貸款本金,并承擔貸款逾期的風險。商業(yè)銀行以追求利潤最大化為經(jīng)營目標,投資收益率的大小將直接決定其再投資的積極性。國家助學貸款業(yè)務具有單筆金額小、業(yè)務量大和貸款回收期長、利率低的特點,再加上貸后管理、跟蹤追償及風險承擔的投入,商業(yè)銀行經(jīng)營成本遠高于其他貸款,致使該項業(yè)務投入收益率低,甚至虧本。

由此可見,現(xiàn)行的國家助學貸款與商業(yè)銀行經(jīng)營目標存在嚴重沖突,必須通過政府調控加以化解。

(三)構建國家助學貸款內生發(fā)展機制

國家助學貸款在我國已開辦十年,期間國家出臺了一系列措施予以推進和扶持,但至今仍處于不推不動的狀況,不具備內生發(fā)展能力。究其原因,現(xiàn)行國家助學貸款制度與商業(yè)銀行經(jīng)營目標嚴重沖突這一根本問題未能解決,銀行作為交易主體的一方缺乏自愿參與的積極性,商業(yè)銀行至今沒有一個開放的、完全社會化的國家助學貸款業(yè)務平臺。

目前,實現(xiàn)國家助學貸款交易都是以學校為“中介”。中央和部分地方高校因財資狀況較好而成為商業(yè)銀行青睞的客戶,銀行往往在與學校達成其他金融服務協(xié)議的同時,作為優(yōu)惠條件承辦該校的助學貸款業(yè)務,學生能否順利獲得國家助學貸款因校而異,別無選擇。這種交易因借貸雙方缺少相互選擇和必要溝通,完全屬于“盲目借貸”。對銀行而言,借款學生畢業(yè)后還款能力和信用狀況存在高變異風險,而要發(fā)放既無任何財產(chǎn)抵押、又無個人信用評估和履約保證的純信用貸款,高風險預期不言而喻。2003年以來,國家助學貸款不良率一直保持在20%以上也證明了這一點。對受助學生而言,貸款是通過學校辦理的,放款銀行只是一個沒有情感因素的符號,沒有還款壓力。

上述狀況使國家助學貸款的處境日趨尷尬,根本不具備內生發(fā)展能力。要使國家助學貸款步入健康發(fā)展的軌道,政府必須發(fā)揮調控作用,兼顧交易雙方的利益,構建國家助學貸款適應市場經(jīng)濟的內生發(fā)展機制。

二 國家助學貸款中政府調控權行使面臨的問題

就我國目前的實際情況觀察,國家助學貸款中,政府調控權的行使面臨的主要問題有二:

(一)法律規(guī)制缺失

關于國家助學貸款,目前僅有部門規(guī)章及行政規(guī)范性文件規(guī)定。具體而言,1999年6月,中國人民銀行、教育部、財政部頒布了《關于國家助學貸款的管理規(guī)定(試行)》,以中國工商銀行為貸款行,在北京等8個城市進行試點。為了規(guī)范操作,同年8月教育部印發(fā)了《國家助學貸款管理操作規(guī)程(試行)》。自2000年國務院辦公廳轉發(fā)《關于助學貸款管理若干意見的通知》后,全國各國有控股銀行開始辦理國家助學貸款業(yè)務。至2002年底,有關部門相繼出臺了《關于助學貸款管理的補充意見》、《中國人民銀行助學貸款管理辦法》、《中國人民銀行等部門關于推進助學貸款管理業(yè)務發(fā)展的通知》、《助學貸款呆壞帳損失核銷規(guī)定》、《關于切實推進國家助學貸款工作有關問題的通知》及《關于建立國家助學貸款學生個人信息查詢系統(tǒng)的通知》等政策規(guī)定。2004年6月,教育部、財政部、中國人民銀行及銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關于進一步完善國家助學貸款工作的若干意見》(以下簡稱《若干意見》),印發(fā)了《國家助學貸款風險補償專項資金管理辦法》、《國家助學貸款財政貼息管理辦法》和《國家助學貸款招投標辦法》,對國家助學貸款政策作出重大調整。2006年9月,財政部和教育部聯(lián)合頒布了《高等學校畢業(yè)生國家助學貸款代償資助暫行辦法》。

上述規(guī)章和規(guī)范性文件對推進助學貸款工作發(fā)揮了積極作用,“打補丁”式地解決了一些問題。但是,國家助學貸款自實行以來,一直沒有保障其實施的法律法規(guī),如《國家助學貸款法》或國務院的《國家助學貸款實施條例》一類。目前,政府調控權在國家助學貸款中的行使,實際上處于缺乏堅實而明確法律依據(jù)的狀況,實施調控的部門獲得了過大的自由裁量權,其調控政策具有相當?shù)碾S意性。

建設有中國特色社會主義法治國家的根本性舉措之一就是構造充分必要“依法行政”的政府行為機制,建立政府在法的規(guī)范下的行政機制。政府的一切權力需由法律予以明確授權,政府必須及時充分行使法律授權,政策的法律空白必須予以填補。

(二)政府角色迷失

我國助學貸款制度萌芽于1986年對人民助學金制度的改革。當時規(guī)定,國家向學生提供無息貸款,用于幫助解決家貧學生在校期間生活費用的困難,由學校而不是銀行負責貸款發(fā)放和催還等全部管理工作。1989-1993年期間,高校進行增強辦學自主權的改革,收費標準大幅提高,政府以撥出?？顚Σ糠旨彝ソ?jīng)濟困難的學生給予資助的方式予以應對。1999年第一部關于助學貸款的法規(guī)《關于國家助學貸款的管理規(guī)定》終于出臺,工商銀行作為貸款行開始試點發(fā)放助學貸款,標志著我國國家助學貸款正式起步。2000年,貸款行擴大到農(nóng)業(yè)銀行、建設銀行和中國銀行并在全國鋪開。在政府的大力推動下,兩三年內助學貸款余額快速增長,但商業(yè)銀行的經(jīng)營風險卻無人顧及。

2003年以后,助學貸款不良率大幅上升,全國許多地區(qū)銀行開始停辦助學貸款,也有部分地區(qū)著手探索助學貸款的新模式,如由國家開發(fā)銀行介入的“河南模式”。2004年,對國家助學貸款制度作出重大修改的《若干意見》等文件出臺,向尊重市場機制方面邁出了步伐,但由于層面不高和力度不夠,特別是缺乏后續(xù)跟進措施,國家助學貸款至今的發(fā)展狀況并不理想。

上述情況表明,經(jīng)濟轉型中的政府既是制度轉型的發(fā)起者,同時還要做調節(jié)者和管制者,需要適時適度處理好調、管、放三者關系。在法規(guī)體系不完備的情況下,政府角色迷失也就不足為奇了。

三 國家助學貸款中政府調控權合法行使的構想

(一)建立完善的國家助學貸款政府調控權合法行使的法規(guī)體系

通覽助學貸款的國際現(xiàn)狀,但凡推進較為順暢、開展比較成功的國家,其助學貸款法治建設都比較成熟,如美國、日本和加拿大等。美國先后頒布了《國防教育法》(1958年)、《高等教育法》(1965年)、《中等收入家庭學生協(xié)助法》(1978年)等涉及助學貸款的法律。日本有以助學貸款為主要內容的《育英會法》和《日本育英會法實施令》(1984年)。上世紀八九十年代,英國、加拿大、澳大利亞、新加坡等許多國家,以及我國香港地區(qū)都形成了各具特色的助學貸款法律制度。

相形之下,我國國家助學貸款在法律準備不足、市場化改革急催的條件下倉促起步,又面臨政府對社會公平性的考慮,因而行政主導、政策推動的特征非常明顯。“由于實施過程中的政策性與商業(yè)性矛盾,國家助學貸款制度一直在探索中前行,在動態(tài)中發(fā)展,亦步亦趨,不甚穩(wěn)定。以行政力量推動商業(yè)運作的制度缺陷,在從本質上折射法律缺位的同時,業(yè)已成為了制約國家助學貸款廣泛開展的重要瓶頸?！盵2]我國國家助學貸款的健康發(fā)展亟需法治推動已為學者關注。在政府各種調控手段的運用中,法律處于根本性地位毋庸置疑。

雖然,國家助學貸款中政府調控內容的多樣性和時效性給立法帶來難度,法律難以全面覆蓋,但是,我國國家助學貸款實行十年來,政策歷經(jīng)數(shù)次調整,已積累較豐富的經(jīng)驗。對國家助學貸款制度的原則、主體,調控行為的性質、效力、實施程序,合法化運行的協(xié)調機構等應由法律做出相應規(guī)定的時機已經(jīng)成熟。

國家助學貸款是社會主義市場經(jīng)濟活動的一部分,也應遵循市場經(jīng)濟的一般規(guī)律,即把市場調節(jié)作為基礎性的調節(jié)。凡是市場能夠解決的問題就由市場去解決,只有當市場不能有效解決以致出現(xiàn)市場失靈時,才需要也必須政府去解決。立法保障下的政府調控宜更多地運用倡導型、任意性規(guī)范。立法亦不應拘泥于整齊劃一的傳統(tǒng)公法形式或過分追求法律體系完整。

(二)確立集中決策與分權執(zhí)行的機制

與發(fā)達國家相比,我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)經(jīng)濟二元結構等問題非常突出,這勢必影響我國國家助學貸款法律制度的形成和發(fā)展。筆者認為,在吸收西方國家有關國家助學貸款制度的經(jīng)驗時,應結合我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的國情,在政府調控權行使上采取決策集中、執(zhí)行和監(jiān)督分權的配置原則,合理厘定權限,調動各級各方的積極性。

當前,國家助學貸款的財政貼息按學校隸屬關系,部屬高校由中央財政承擔、地方高校由地方財政承擔。部屬高校占比不足8%,所以財政貼息資金大部分由地方承擔。發(fā)達地區(qū)地方財力雄厚,居民亦較富裕;欠發(fā)達地區(qū)地方財力較為困難,當?shù)鼐用褚蚕鄬ω毨?。地方院校以當?shù)卣猩鸀橹?這就導致了國家助學貸款的地方財政支持能力與貸款需求量呈負相關關系。

因此,政府調控權行使必須充分尊重我國區(qū)域經(jīng)濟和地方財力差異巨大的現(xiàn)實,以在全球范圍內獲得廣泛認同的準公共產(chǎn)品成本分擔理論為基礎,吸取財政聯(lián)邦主義①財政聯(lián)邦主義,是指各級政府為共同履行公共經(jīng)濟職能,在財政職能和收支上如何劃分,以及政府間補助如何處理的財政關系制度。它與國家政體沒有必然聯(lián)系.的合理之處,通過對地方財政給予支持并強化其責任,以提升地方政府對國家助學貸款這一準公共產(chǎn)品的支持能力。要以財權促事權,將國家助學貸款的政府調控決策權交由包括財政部、中國人民銀行在內的中央國家機關集中行使,而執(zhí)行權和監(jiān)督權則按分權原則,由中央政府與省級政府在各自職能范圍內分享,以體現(xiàn)決策中的分類指導和執(zhí)行時的靈活變通。

(三)建立政府擔保機制,適時調控擔保比例

建立國家助學貸款的政府擔保機制,在不同地區(qū)由政府提供不同程度的擔保,一旦出現(xiàn)借款人欠貸不還的情況,由政府為貸款行提供全額或部分補貼。進一步還可引入由政府作最后擔保人的商業(yè)保險,“利用擔保的‘杠桿效應’,規(guī)避或最大程度地降低金融風險,使國家助學貸款在擔保主體的參與下真正成為金融交易行為。”[3]目前,我國在損失補償方面,“政策規(guī)定呆賬貸款稅前予以核銷,在一定程度上減少了商業(yè)銀行呆賬損失,但仍然擠占了商業(yè)銀行利潤空間,國家并沒有對大部分貸款損失予以補償(根據(jù)現(xiàn)有所得稅率計算,約彌補1/3損失)”。[4]而助學貸款在美國則是由州政府“擔保”,聯(lián)邦政府“再擔?！?如果學生違約沒有歸還貸款,死亡或因病無法還貸,州政府和聯(lián)邦政府將賠付95%的拖欠貸款。由州政府和聯(lián)邦政府提供的雙重擔保,改變了銀行自己發(fā)放貸款、自己負擔成本和承擔風險、利益無法保證的局面,有力地推動了助學貸款在美國的開展。[5]

我國政府擔保機制的具體辦法可由中央政府制定,分地區(qū)確認并適時調整政府賠付的總體比例和各級政府的分擔比例。同時規(guī)范權力種類,將政府權力限定在調控擔保制度內容的范疇內,為調控設定行權邊界。

(四)實現(xiàn)市場化交易,調控利率和還款期限

開放國家助學貸款市場,鼓勵各商業(yè)銀行自主辦理國家助學貸款業(yè)務,并自主創(chuàng)新包括借款金額、利率浮動、還款期限、還款方式等方面各有特色的助學貸款產(chǎn)品,推動商業(yè)銀行開放性、社會化提供國家助學貸款業(yè)務。借款學生直接向銀行申請貸款,形成借貸雙方直接相互選擇的市場化交易機制。

同時,在利率浮動范圍和還款期限方面相應采取調控措施?？山梃b瑞典、澳大利亞、新西蘭等國的經(jīng)驗,在東、中、西部地區(qū)分別開展收入掛鉤助學貸款(income-contingent student loans)的試點。該貸款的特點是借款人以年收入的一定比例償還貸款,因此每年還貸額是不確定的,隨年收入變化而變化,還款期限長短不一。[6]按現(xiàn)行管理辦法,我國助學貸款還款期最長為畢業(yè)后6年,僵硬的還款時間既忽視了學生未來收入的多變和還貸能力的差異,也不符合人一生的收入曲線規(guī)律。相比之下,由于還貸壓力較輕使違約率較低、貸款回收率更高,特別是收入掛鉤助學貸款較長的還貸期更有利于低收入借款人。更為重要的是,允許貸款行對不同借款學生和不同借款期限采取不同利率,可以解決當前助學貸款利率固定、商業(yè)銀行在通貨膨脹嚴重時將遭受較大損失的問題,從而引導商業(yè)銀行調整信貸投向和規(guī)模,實現(xiàn)資金的合理配置。

只有摒棄單純以保護弱勢群體利益為前提的觀念,盡可能引入市場機制,堅持市場調節(jié)的基礎性地位,才可能使放貸銀行收益與成本對稱,保證國家助學貸款在有效的市場激勵機制中實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展。

(五)盡快健全個人信用制度保障

政府在國家助學貸款工作中的另一職責,是盡快向立法機關提交個人信用法律案,通過健全個人征信系統(tǒng)以建立個人信用保障制度。

為發(fā)揮個人征信系統(tǒng)的最大作用,需要建立一個包括勞動和社會保障、稅務及其他相關個人信息在內并供各部門共享的信息系統(tǒng),這將在回收貸款和降低管理成本方面為商業(yè)銀行提供巨大幫助。例如,將借款學生的資料載入社保或稅收系統(tǒng),在用人單位制定工資標準或借款學生繳納社會保險金和稅金時,可以強制將貸款的本金和利息以合理比例扣除,避免銀行因學生畢業(yè)后下落不明導致貸款無法追回的情況發(fā)生。

功能完善的個人信用制度對創(chuàng)造良好的金融生態(tài)環(huán)境具有無可替代的作用,是推動國家助學貸款穩(wěn)定發(fā)展的重要助力。

(六)依法建立健全監(jiān)督機制

政府在國家助學貸款中行使調控權僅僅有法可依是不夠的,還需要有矯正機制,使得由法律保障的個人和企業(yè)保留就政府調控措施之合法性提起訴訟的權利,并對政府部門行使的監(jiān)管和調控權力進行持續(xù)監(jiān)督和審查。

目前,國家助學貸款政策僅規(guī)定了各主體要承擔的責任,沒有明確不履行各自義務時應采取的有效懲罰措施。雖然,對商業(yè)銀行和借款學生中的失責者,可以參照民事、刑事法律的相關規(guī)定追究責任、予以懲處,然而對國家管理機關在助學貸款中的調控行為,卻因抽象在立法上欠缺可訴性,很難追究。不僅如此,調控受體對調控主體(即政府)的責任追究還存在著知識、工具、觀念以及成本等諸多方面的障礙。應當看到,由于權力膨脹或基于效率考慮,由政府部門通過準司法權前置的制度安排常使司法因素的影響“縮水”,這種現(xiàn)象在包括國家助學貸款制度在內的經(jīng)濟法律、法規(guī)實施過程中頗為常見,但這卻不是一種應然狀態(tài)。

鑒于抽象違法或不當調控行為造成的損害,從廣度和深度上都甚于商業(yè)銀行拖欠放貸或受助學生拒不還貸的具體經(jīng)濟行為,因此很有必要謀求相應的法律對策。隨著法治建設不斷發(fā)展和體制進一步完善,各主體的經(jīng)濟法律意識提高,司法審查范圍擴大,司法權對政府調控權的介入將更為積極主動,公權行使的救濟手段也將有望設立,把政府調控權和自由裁量行為納入司法審查之列應該會逐步成為現(xiàn)實。

[1] 趙建軍.國家助學貸款:實踐科學發(fā)展的一項重大決策[J].中國高等教育,2009,(15/16):65-67.

[2] 胡元林,楊亞軍.推進國家助學貸款立法的若干問題[J].教育評論,2007,(6):15-17.

[3] 廖普明.從國家助學貸款新政看其長效機制的建立[J].湖南社會科學,2007,(1):154-156.

[4] 汪 路,李大健.國家助學貸款可持續(xù)發(fā)展的思考[J].新華文摘,2004,(8):102.

[5] [美]安·瑪莉.美國助學貸款經(jīng)驗及其對中國的啟示[J].北京大學教育評論,2004,(1):18.

[6] Yvan Guillemette.The Case for Income-Contingent Repayment of Student Loans[J].C.D.Howe Institute Commentary,May 2006, (233):14.

The Legitimate Exercise of the Governmental Regulatory Authority of State Loans for Students

CHEN Jin-hong1,GUO Jing-jian2

(1.Law School,Hunan University,Changsha 410082,China; 2.Law School,Chinese University of Hong Kong,Hong Kong,China)

In order to realize the aim of the system,to guarantee fairness and basic interests in society, to resolve it in conflict with the management objectives of business banks,to establish the internal developing mechanism of state loans for students,the government has to fully exercise regulatory authority.To ensure the legitimate exercise of the governmental regulatory authority,an appropriate legal system should be established and perfected,which establishes a centralized decision-making and decentralized executing mechanism according to the national conditions.Measures including a timely construction of a governmental guarantee mechanism,and regulating investment for the system,implementing market transaction alongside regulating interest rates and repay credit expired date,improving personal credit system s,establishing and perfecting supervision mechanism s in accordance with the law,ought to be adopted to accomplish governmental regulatory goals and to promote the sustainable and healthy development of state loans for students.

state loans for students;governmental regulatory authority;centralized decision-making and decentralized executing;internal developing mechanism;market transaction

D922.29

A

1008—1763(2010)03—0148—05

2009-11-30

陳錦紅(1964—),女,湖南岳陽人,湖南大學法學院副教授.研究方向:民事程序法學,教育法學.