嚴(yán) 威，王志偉

（1.海河水利委員會海河下游管理局，天津 300061；2.天津生物化學(xué)制藥有限公司，天津 300368）

1 水利事業(yè)單位內(nèi)部會計控制的必要性

1.1 內(nèi)部會計控制的定義

有關(guān)內(nèi)部會計控制的定義，中外會計理論界有許多論述和爭議。大體來說內(nèi)部控制分為內(nèi)部會計控制和內(nèi)部管理控制。內(nèi)部會計控制是指被審計單位為了保證業(yè)務(wù)活動的有效進(jìn)行，保護(hù)資產(chǎn)的安全和完整，防止、發(fā)現(xiàn)、糾正錯誤與舞弊，保證會計資料的真實、合法、完整而制定和實施的政策和程序。

1.2 內(nèi)部會計控制的目的

從國內(nèi)外的實踐情況看，內(nèi)部會計控制的作用表現(xiàn)在內(nèi)外兩個方面：對內(nèi)有助于單位經(jīng)營目標(biāo)的實現(xiàn)和資產(chǎn)的安全和完整，有利于提高單位內(nèi)部財務(wù)管理水平；對外則有助于國家法律、法規(guī)、政策的貫徹執(zhí)行，有利于社會經(jīng)濟秩序的健康發(fā)展。水利事業(yè)單位強化內(nèi)部會計控制主要是為了用好各項財政資金，提高資金使用效益，保證國有資產(chǎn)的保值增值。歸納起來，體現(xiàn)在以下3個方面。

（1）水利經(jīng)濟管理的需要。在經(jīng)濟高速發(fā)展的今天，特別是在新舊體制轉(zhuǎn)換過程中，經(jīng)濟環(huán)境趨于復(fù)雜，一些單位內(nèi)部控制薄弱、管理松弛的現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)出來，如利用辦理采購、投資、招標(biāo)等業(yè)務(wù)來損公肥私等。通過加強內(nèi)部控制，可以有效地避免或降低風(fēng)險。

（2）提高單位管理水平的需要。在市場經(jīng)濟條件下，科學(xué)、合理地組織單位的各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)，確保其正常運轉(zhuǎn)，是單位得以生存和發(fā)展的重要前提。健全的內(nèi)部控制制度能夠處理好單位內(nèi)部各部門及人員之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，從而有力地推動單位整體管理水平的提高，保證單位經(jīng)營管理目標(biāo)的實現(xiàn)。

（3）規(guī)范會計人員行為的需要。會計工作的產(chǎn)生與發(fā)展、會計工作在單位管理工作中的核心地位以及會計人員對單位信息的擁有量決定了會計人員是內(nèi)部會計控制的最佳實施者。通過建立嚴(yán)格、規(guī)范的內(nèi)部會計控制制度，能在很大程度上防止錯誤和舞弊的發(fā)生。

2 水利事業(yè)單位在內(nèi)部會計控制方面存在的幾個突出問題

我國事業(yè)單位類型繁多，單位組織形式、結(jié)構(gòu)存在很大的差異。據(jù)統(tǒng)計，目前我國有130多萬個事業(yè)單位、3 000余萬職工，擁有各項資產(chǎn)3 000多億元。但是目前對事業(yè)單位內(nèi)部會計控制的運用研究還很有限。在中國期刊網(wǎng)上輸入題名“內(nèi)部會計控制”，查詢1990—2006年發(fā)表的論文共有2 214篇，再輸入“事業(yè)單位”只有53篇，二者的比例為100∶2.3。由此可見，內(nèi)部會計控制理論對事業(yè)單位的研究明顯不足。目前，水利事業(yè)單位資金大多來源于財政預(yù)算撥款，在資金使用中，不講經(jīng)濟效益，不進(jìn)行成本核算，花錢向上要，不夠再追加，內(nèi)部沒有資金使用來源的壓力，外部沒有有效的社會審計、監(jiān)督，從而使很多單位對會計內(nèi)部控制缺乏足夠的重視，導(dǎo)致問題叢生。2006年9月11日，國家審計署在2006年第5號審計公告中公布了“42個部門、單位2005年度預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果”。其中，每個單位都存在不同程度的違法、違規(guī)行為，而且不乏一些一級預(yù)算單位。僅以水利行業(yè)為例，2006年3月審計署發(fā)布2006年第1號審計公告，公布了部分水利建設(shè)資金和水利項目審計結(jié)果。除此前已披露的違法違規(guī)使用財政資金、亂收費等問題外，審計結(jié)果還進(jìn)一步揭示出當(dāng)前國有資產(chǎn)投資決策失誤、財政資金使用效益不高和損失浪費嚴(yán)重等問題。一方面是大批水利建設(shè)項目因配套資金未落實而無法如期完成，另一方面卻有大量資金被滯留、擠占挪用和損失浪費。剖析個中緣由，單位管理制度不健全、內(nèi)部控制缺失或弱化，不能不說是其中的一個重要因素?？梢哉f，在單位建立、完善內(nèi)部控制體系過程中，會計控制是基礎(chǔ)。

筆者將目前水利事業(yè)單位在內(nèi)部會計控制方面存在的一些突出問題歸納如下：

（1）組織機構(gòu)不健全。有些單位具備單獨設(shè)置會計機構(gòu)的條件，但出于某些原因，不設(shè)置單獨的會計機構(gòu)，并且其會計崗位由非專職會計人員擔(dān)任。這種情況在一些規(guī)模較小的基層單位較為突出。還有一種較為普遍的現(xiàn)象就是，不執(zhí)行會計人員的回避及內(nèi)部牽制制度。目前，許多單位的會計均由領(lǐng)導(dǎo)的直系親屬擔(dān)任，并且對出納的崗位限制也不能很好地執(zhí)行。很多單位在成立臨時機構(gòu)時受人數(shù)所限，往往由出納擔(dān)任收入和費用等賬簿的記賬工作，造成很大管理漏洞。

（2）內(nèi)控制度流于形式。近幾年，財政部每年都要求各級預(yù)算單位對本年度預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行自查，其中一條“是否建立了各項規(guī)章制度”就是自查工作的一個內(nèi)容。從實際情況看，各單位也能按照要求制訂本單位、本部門的一些規(guī)章制度，但往往只是“寫在紙上，掛在墻上”，流于形式，疏于執(zhí)行。如，各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)的處理不能按照規(guī)定的業(yè)務(wù)流程處理，往往是一張單據(jù)未經(jīng)會計審核，經(jīng)辦人直接找領(lǐng)導(dǎo)簽字后到財務(wù)報銷，使得“財務(wù)審核”形成虛設(shè)，還容易在各部門之間造成矛盾和誤解。

（3）財務(wù)管理不規(guī)范。一是對年度預(yù)算的執(zhí)行存在一定的盲目性，一方面不能使有限的資金用在刀刃上，另一方面又存在著資金使用超支，不能很好地統(tǒng)籌安排。二是收支管理不嚴(yán)，任意擴大開支標(biāo)準(zhǔn)和開支范圍，擅自調(diào)整項目建設(shè)內(nèi)容和資金使用計劃，巧立名目，擠占資金，對項目資金的使用未能做到?？顚Ｓ?。三是現(xiàn)金管理不嚴(yán)，現(xiàn)金開支范圍不符合國家有關(guān)規(guī)定，套取大額現(xiàn)金、坐支現(xiàn)金、白條抵庫、私設(shè)“小金庫”等現(xiàn)象時有發(fā)生。四是資產(chǎn)管理不嚴(yán)，由于事業(yè)單位在會計上沒有成本核算要求，而輕視了財產(chǎn)物資的核算和管理。部分事業(yè)單位將大量非經(jīng)營性資產(chǎn)無償轉(zhuǎn)作經(jīng)營性資產(chǎn)，形成產(chǎn)權(quán)歸屬不清、國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象，并造成資產(chǎn)賬實不符、家底不清和單位會計信息失真。還有部分事業(yè)單位在資產(chǎn)購置中不從實際出發(fā)，盲目攀比，造成浪費。

（4）會計信息失真。目前，會計信息失真主要有兩方面的原因。一是會計人員受業(yè)務(wù)能力所限，在編制會計憑證、登記會計賬簿或報送會計報表時 “無意”所犯的過錯，屬工作中的失誤。二是部分會計人員在種種壓力之下，不敢堅持原則，并與單位負(fù)責(zé)人串通一氣，對外提供虛假數(shù)據(jù)，是“有意”而為之。

（5）會計人員素質(zhì)參差不齊。在一些單位，會計崗位成了一個照顧性質(zhì)的工作崗位，一些不具備會計專業(yè)技能的人充斥其中，他們后門很硬，業(yè)務(wù)不精，責(zé)任心不強，不但降低了本單位財務(wù)管理水平，還對整個會計隊伍建設(shè)帶來一定的負(fù)面影響。

3 解決存在問題的對策

水利事業(yè)單位作為一個預(yù)算管理級次多、分布地域廣、情況復(fù)雜的部門，既帶有特殊性又帶有普遍性，其內(nèi)部會計控制的構(gòu)建應(yīng)依據(jù)國家的有關(guān)法律法規(guī)、內(nèi)部會計控制理論體系以及單位的實際情況而建立；其內(nèi)部會計控制的范圍，應(yīng)當(dāng)涵蓋單位內(nèi)部涉及會計工作的各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)及相關(guān)崗位，并針對業(yè)務(wù)處理過程中的關(guān)鍵控制點落實到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各項環(huán)節(jié)。內(nèi)部會計控制應(yīng)由組織機構(gòu)控制、不相容職務(wù)分離、授權(quán)批準(zhǔn)控制、信息質(zhì)量控制（具體又包括原始憑證生成和傳遞控制、憑證審查控制、賬務(wù)處理程序與核對控制三方面內(nèi)容）、預(yù)算控制、實物安全控制、文件記錄控制、業(yè)績報告控制、內(nèi)部審計以及職工素質(zhì)控制、對外投資控制、資產(chǎn)處置控制、分配制度控制等多方面構(gòu)成。加強水利事業(yè)單位內(nèi)部會計控制，確保財政資金的使用安全，是當(dāng)前各級財務(wù)部門和廣大財會人員所面臨的一項新的研究課題和重要工作任務(wù)。

3.1 加強組織機構(gòu)控制

各單位應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟活動的需要設(shè)立獨立的會計機構(gòu)，如不具備單獨設(shè)置會計機構(gòu)條件的，應(yīng)當(dāng)在有關(guān)機構(gòu)中配備專職會計人員。同時，根據(jù)國際國內(nèi)審計協(xié)會的解釋，建立內(nèi)部審計機構(gòu)是單位內(nèi)部會計控制的另一個重要方面。以此來有效地解決目前事業(yè)單位中會計機構(gòu)不健全、會計人員配備不合理等現(xiàn)象。

3.2 加強制度控制

進(jìn)一步建立、健全崗位責(zé)任制，針對工作中的重點和難點將制度層層落實到人，使各項制度切實成為衡量工作質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 加強財務(wù)內(nèi)部控制

主要通過加強對會計業(yè)務(wù)控制、資金控制、合同控制、預(yù)算控制、資產(chǎn)控制等方面的工作，有效地避免預(yù)算執(zhí)行無計劃、收支管理不嚴(yán)、資產(chǎn)賬實不符、家底不清等財務(wù)管理不規(guī)范現(xiàn)象的發(fā)生，同時也可以進(jìn)一步完善單位內(nèi)部控制制度。

3.4 加強會計信息質(zhì)量控制

一是提高領(lǐng)導(dǎo)思想認(rèn)識。明確單位領(lǐng)導(dǎo)人的會計責(zé)任，改變部分單位負(fù)責(zé)人只重視會計信息的“數(shù)量意義”、對其質(zhì)量的關(guān)注只停留在文件和會議上的現(xiàn)象。二是提高會計人員業(yè)務(wù)水平。按照財政部《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》的要求，各單位應(yīng)制定會計業(yè)務(wù)處理流程并明確相關(guān)責(zé)任人，切實做到會計工作有章可循。

3.5 加強職工素質(zhì)控制

財務(wù)會計工作是一項政策性、專業(yè)性很強的工作，沒有一定的業(yè)務(wù)水平和很高的職業(yè)道德是難于勝任的。因此，加強對會計人員專業(yè)知識的培訓(xùn)，使廣大會計人員樹立終生學(xué)習(xí)的意識，是提高會計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的一項十分重要的工作。

通過建立和完善單位內(nèi)部會計控制體系并付諸實施，可加強單位內(nèi)部管理，提高職工的思想認(rèn)識，提高單位的財務(wù)管理水平，最終發(fā)揮其在防范管理風(fēng)險、提高會計信息質(zhì)量、維護(hù)財產(chǎn)安全等方面的巨大作用。