姚景輝，劉海濤，李麗娟

(建三江分局勝利農(nóng)場(chǎng)水務(wù)局，黑龍江 饒河156324)

1 引言

據(jù)統(tǒng)計(jì)，半個(gè)世紀(jì)以來，我國(guó)已經(jīng)建成小型水利工程2 000萬處，這些工程設(shè)置對(duì)防旱抗災(zāi)、改善農(nóng)業(yè)條件以及促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展等方面都起到了巨大的作用。同時(shí)也應(yīng)該看到，小型水利工程的管理體制與分戶經(jīng)營(yíng)的模式存在著一些矛盾，影響了其效益的發(fā)揮。繼續(xù)完善小型水利工程經(jīng)營(yíng)管理模式，以進(jìn)一步適應(yīng)水利事業(yè)的發(fā)展，是一個(gè)亟待解決的問題。

2 我國(guó)小型水利工程經(jīng)營(yíng)管理存在的問題分析

2.1 產(chǎn)權(quán)問題

自20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)小型水利工程的投資主體一直是國(guó)家和集體，由于歷史的原因，一直沒能對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰。一部分工程劃歸為個(gè)人使用，而還有一部分屬于集體管理。80年代以后，小型水利工程的投資主體中，在國(guó)家和集體之外又出現(xiàn)了群眾投資的方式，投資渠道廣泛。從政策上來講，水利設(shè)施應(yīng)該本著誰投資，誰所有、誰受益的規(guī)定，但是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)一直沒能明晰，導(dǎo)致國(guó)家作為投資主體之一，卻無法直接受益，真正的受益方是集體或群眾。此外，由于沒有針對(duì)性的政策依據(jù)，水利部門難以實(shí)現(xiàn)具體操作。許多水利工程一直由群眾免費(fèi)管理和使用。一些小型水利工程拍賣后，購(gòu)買者不主動(dòng)按照合同及時(shí)付款，造成國(guó)有資金的流失，也為國(guó)家投資回收和滾動(dòng)發(fā)展帶來了障礙。

2.2 政策問題

由于歷史原因，在很長(zhǎng)一段時(shí)期，我國(guó)的水利設(shè)施一直充當(dāng)著國(guó)家的公益項(xiàng)目角色。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的背景之下，水利事業(yè)也應(yīng)向產(chǎn)業(yè)化方向邁進(jìn)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，水利事業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施地位被進(jìn)一步明確，《水利產(chǎn)業(yè)政策》的頒布，使水利事業(yè)的發(fā)展邁向科學(xué)化的軌道。但是在實(shí)際操作的過程中卻遇到不少阻力，由于一些地區(qū)的管理者沒能深入理解發(fā)展水利產(chǎn)業(yè)的意義，依然延續(xù)著傳統(tǒng)的“國(guó)家投資、群眾受益”思想，缺乏緊迫感。在這種情況之下，由于與《水利產(chǎn)業(yè)政策》相配套的政策尚未出臺(tái)，就導(dǎo)致水利行業(yè)的發(fā)展受到重重制約，無法實(shí)現(xiàn)依法治水、依法管水。例如，一些地市曾頒布過《關(guān)于小型水利工程的投資管理辦法》等實(shí)施細(xì)則，在實(shí)際操作中卻難以推行，受到來自各部門的阻力。

2.3 配合問題

我國(guó)的小型水利設(shè)施投資主體比較多元化，通常是國(guó)家、集體與個(gè)人三方面，而國(guó)家的投資則一般涉及到多個(gè)項(xiàng)目或者部門，這就造成在小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，往往涉及到多個(gè)利益主體，難以有效盤活國(guó)有資產(chǎn)。不少地方政府出于本部門利益的考慮，消極對(duì)待水利產(chǎn)權(quán)改革，為水利事業(yè)的發(fā)展帶來許多障礙。舉例來講，許多地區(qū)的水利工程拍賣的具體程序和資金交付步驟管理方法并不統(tǒng)一，一些地方的拍賣行為主體是當(dāng)?shù)厮块T，還有一些地區(qū)則由政府進(jìn)行具體操作，資金的使用方式也各不相同，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。這就造成各自為政的局面，長(zhǎng)期發(fā)展下去，必然會(huì)對(duì)水利工程資產(chǎn)管理的健康有序發(fā)展帶來困難。

2.4 資金問題

假若小型水利工程處于人口集中、交通便利，具備較大發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，則容易拍賣或租賃，否則就需要投入大量的資金。在北方一些牧區(qū)，由于居民分散，水利工程難以實(shí)現(xiàn)效益，無法實(shí)現(xiàn)拍賣。加上不少小型水利工程已經(jīng)運(yùn)行多年，機(jī)構(gòu)變換和人員更迭很大，工程的資料一部分已經(jīng)流失，這就為資產(chǎn)的劃分和管理方式的改革帶來更大的困難。另外，小型水利工程所需的配套設(shè)施如電力設(shè)備和機(jī)泵設(shè)備等，已經(jīng)收歸相應(yīng)得的部門所有，不能劃歸成水利工程的固定資產(chǎn)，不能產(chǎn)生效益。另外由于我國(guó)的水費(fèi)計(jì)價(jià)一直偏低，沒有在水價(jià)中綜合考慮工程折舊費(fèi)及利潤(rùn)率，水利工程的改造只能通過國(guó)家的再次投入來實(shí)現(xiàn)，致使水利工程管理改革無法取得突破性的進(jìn)展。

3 我國(guó)小型水利工程經(jīng)營(yíng)管理改革策略的探討

3.1 完善政策

1997年國(guó)務(wù)院頒布了《水利產(chǎn)業(yè)政策》，1999年水利部發(fā)布《水利產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施細(xì)則》，這些規(guī)定均明確了水利行政部門對(duì)水利工程管理的主體地位。各地應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際情況，出臺(tái)具有針對(duì)性的水利工程建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法，推進(jìn)水利工程資產(chǎn)管理方式改革，為最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)水利事業(yè)產(chǎn)業(yè)化奠定基礎(chǔ)。

3.2 理順關(guān)系

小型水利工程管理體制改革涉及到多個(gè)部門的利益，所以理順關(guān)系是最關(guān)鍵的步驟。重點(diǎn)應(yīng)該理順的關(guān)系為:①所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與管理權(quán)的關(guān)系;②國(guó)家、集體、個(gè)人的關(guān)系;③水利改革與農(nóng)村改革的關(guān)系;④保值增值與滾動(dòng)發(fā)展的關(guān)系;⑤改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系;⑥當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系。

3.3 評(píng)估資產(chǎn)

我國(guó)的小型水利工程資產(chǎn)數(shù)額比較可觀，但是因?yàn)橐恢币詠懋a(chǎn)權(quán)管理制度缺失，造成國(guó)有資產(chǎn)難以統(tǒng)一管理，甚至出現(xiàn)了不必要的流失。為進(jìn)一步推進(jìn)水利的產(chǎn)業(yè)化，使國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)保值、增值，就必須嚴(yán)格管理項(xiàng)目的投資與回收資金，由水利行政主管部門牽頭，對(duì)水利工程資產(chǎn)實(shí)施評(píng)估，小型水利設(shè)施的拍賣業(yè)要依法進(jìn)行合同簽訂和司法公證。

3.4 理順?biāo)畠r(jià)

對(duì)于工程規(guī)模較大的水利工程，應(yīng)由政府有關(guān)部門通過對(duì)工程進(jìn)行逆光企業(yè)化管理來實(shí)現(xiàn)投資的回收;對(duì)于工程規(guī)模較小的水利工程，由于其服務(wù)價(jià)格偏低，難以實(shí)現(xiàn)企業(yè)化經(jīng)營(yíng)和管理，所以應(yīng)在《水利工程供水價(jià)格管理辦法》的指導(dǎo)下，確定合理的價(jià)格，水價(jià)的制定必須考慮到供水成本的回收，在此基礎(chǔ)上還應(yīng)包括合理的利潤(rùn)空間，并把水資源提價(jià)和其他節(jié)水措施結(jié)合起來。

3.5 建立試點(diǎn)

對(duì)于新近建設(shè)的小型水利工程項(xiàng)目，應(yīng)該引入新的投入運(yùn)行機(jī)制。在新機(jī)制中，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)投入主體，明確項(xiàng)目分類。對(duì)于甲類項(xiàng)目，要明確具體的政府部門作為項(xiàng)目責(zé)任主體，對(duì)該項(xiàng)目負(fù)責(zé);對(duì)于乙類項(xiàng)目，則實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制和資本金制度。項(xiàng)目的投入方式、資金的回收方式也應(yīng)明確。由于新的投入運(yùn)行機(jī)制涉及到比較多的部門，可以先進(jìn)行試點(diǎn)運(yùn)作，積累經(jīng)驗(yàn)之后再逐步進(jìn)行推廣。

3.6 水?；?/h3>

很多地區(qū)都建有多處水利水保基地，其投資方大都為當(dāng)?shù)厮块T，不少水利水?；匾呀?jīng)具有一定的規(guī)模，對(duì)促進(jìn)我國(guó)的水利產(chǎn)業(yè)化發(fā)展起到了良好作用。水利水?；氐慕ㄔO(shè)應(yīng)該遵循國(guó)家有關(guān)政策，通過充分的論證和考察，選取擇效益高，前景好的項(xiàng)目。在資金的籌措、項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)作方面要嚴(yán)格管理，在市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)中發(fā)展壯大，使國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)增值。

3.7 完善機(jī)制

應(yīng)該在水利工程改革的基礎(chǔ)上，通過拓展運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)越性，獲取盡可能大的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。如;組建用水合作組織，聘用專業(yè)人員對(duì)組織進(jìn)行科學(xué)管理;通過承包方式，以合同的形式將工程的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)委托出去;引入租賃模式，承租人按照合同，按期繳納租金;通過股份合作，，實(shí)行按勞分配與按股分紅;還可以通過拍賣，由購(gòu)買者自主經(jīng)營(yíng)管理。

3.8 規(guī)范程序

在水利工程改革過程中，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)政策，規(guī)范化操作。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)須按照《水利工程供水價(jià)格管理辦法》有關(guān)規(guī)定，要遵守國(guó)家法律法規(guī)，在發(fā)揮工程防汛抗旱功能的前提下，適當(dāng)提高經(jīng)濟(jì)收益。

4 結(jié)束語

多年來，小型水利工程作為農(nóng)業(yè)的命脈，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮著重要的作用。進(jìn)一步理順小型水利工程經(jīng)營(yíng)管理體制是發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)的客觀要求。改革小型水利工程經(jīng)營(yíng)管理模式，將使水資源的利用效益大大提升，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向集約化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收。

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