高青

（中共宜昌市委黨校，湖北宜昌443000）

當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的難點(diǎn)及對策

高青

（中共宜昌市委黨校，湖北宜昌443000）

目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展迅速，呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，同時也存在流轉(zhuǎn)秩序混亂、制度不完善、市場中介組織匱乏、效益低、監(jiān)管機(jī)制不健全及擅自改變農(nóng)村土地用途等問題。為此，必須按照黨的十七大和十七屆三中全會要求，建立流轉(zhuǎn)制度，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)確立規(guī)范；健全服務(wù)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)培育良好的市場環(huán)境；完善社會保障體系，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)奠定“放心磚”；加強(qiáng)政府引導(dǎo)和服務(wù)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)明確方向。

土地；承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)

黨的十七屆三中全會明確提出要大力推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新，搞活農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。這是適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的一項(xiàng)重要舉措，這對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，對社會主義新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)具有重大意義。然而，從當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀來看，還存在諸多問題及難點(diǎn)，不利于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的順利流轉(zhuǎn)。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展迅速，主要呈現(xiàn)出以下幾個特點(diǎn)：

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模加大，速度加快。近年來，由于工業(yè)化和城市化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整加快，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷上升，速度有所加快。2007年末，全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)6372萬畝，比2006年增長14.8%，占全國家庭承包耕地總面積的5.2%。2008年以來，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，截至2008年8月底，全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)到1.06億畝，比2007年增長66%；占承包耕地總面積的8.7%，比2007年提高了3.5個百分點(diǎn)。[1]

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式漸趨多樣，仍以轉(zhuǎn)包和出租為主。全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)由早期的農(nóng)戶間的代耕、無償或倒貼轉(zhuǎn)包等形式，逐步發(fā)展到有償轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、土地股份合作等多種流轉(zhuǎn)方式。但轉(zhuǎn)包和出租仍是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要形式，全國2007年轉(zhuǎn)包和出租占總流轉(zhuǎn)面積的78%，比2003年提高了10.6個百分點(diǎn)。[1]其中，轉(zhuǎn)包又是最主要的形式。根據(jù)四川報告,截至2006年底,四川全省以轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)的耕地面積為253.22萬畝,占耕地流轉(zhuǎn)總面積的49%,比例遠(yuǎn)高于以出租(占耕地流轉(zhuǎn)總面積的25.5%)、轉(zhuǎn)讓(占耕地流轉(zhuǎn)總面積的12.6%)、入股(占耕地流轉(zhuǎn)總面積的1.9%)、互換(占耕地流轉(zhuǎn)總面積的2.7%)等方式流轉(zhuǎn)的土地。根據(jù)一份對重慶部分市縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查報告,自從2003年《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施后至今,轉(zhuǎn)包一直是主體的流轉(zhuǎn)方式,涉及轉(zhuǎn)包的農(nóng)戶大約占流轉(zhuǎn)量的53.16%；涉及出租的農(nóng)戶約占流轉(zhuǎn)量的20.11%；涉及代耕的農(nóng)戶約占流轉(zhuǎn)量的19.26%；涉及互換的農(nóng)戶約占流轉(zhuǎn)量的6.42%；涉及入股的農(nóng)戶約占流轉(zhuǎn)量的1.05%。[2]

（三）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)途徑增多，渠道多樣。從以前的轉(zhuǎn)出戶與轉(zhuǎn)入戶自行協(xié)商進(jìn)行，發(fā)展到現(xiàn)在的委托他人或集體組織流轉(zhuǎn)，從自主型流轉(zhuǎn)到自主型和委托型流轉(zhuǎn)并存。如：浙江省2007年通過委托村集體或其他服務(wù)組織等委托流轉(zhuǎn)的面積180萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的33.6%，涉及流出農(nóng)戶數(shù)100多萬戶，占土地流出總農(nóng)戶數(shù)的36.2%。[3]

（四）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體多元化，經(jīng)營規(guī)模化。目前參與土地流轉(zhuǎn)的主體除農(nóng)民外，很多農(nóng)業(yè)科技人員和擁有資金、管理優(yōu)勢的現(xiàn)代企業(yè)參與到土地流轉(zhuǎn)中，還有工商企業(yè)、城鎮(zhèn)居民、科研機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、外資企業(yè)以及個人等。據(jù)調(diào)查，目前全國土地承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)的占64%，受讓方為企業(yè)等其他主體的已占到36%。[1]一些專業(yè)大戶、龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體采取多種形式集中連片流轉(zhuǎn)土地，擴(kuò)大生產(chǎn)基地，大力調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)營出現(xiàn)了規(guī)?；厔?。江蘇省到2008年底，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營面積達(dá)2286萬畝，占耕地總面積的32.7%。[4]

（五）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制市場化，管理規(guī)范化。在土地流轉(zhuǎn)過程中，流轉(zhuǎn)雙方以市場為導(dǎo)向，根據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)的供求關(guān)系和所經(jīng)營產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，在自愿基礎(chǔ)上協(xié)商確定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格，簽訂契約，實(shí)現(xiàn)土地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，使得土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價值得到了充分體現(xiàn)。特別是受國家惠農(nóng)政策、農(nóng)民收入增長等因素拉動，近幾年土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格以每年10%的速度上漲。正確規(guī)范的合同交易方式被普遍采用，2007年全國簽訂穩(wěn)定流轉(zhuǎn)合同份數(shù)比上年提高了28%，合同簽訂率達(dá)60%以上。[1]

（六）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策引導(dǎo)、服務(wù)和激勵措施不斷完善。近年來，不少地方積極為土地流轉(zhuǎn)提供多種服務(wù)方式，逐步建立了縣、鄉(xiāng)、村流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了良好的服務(wù)環(huán)境。據(jù)調(diào)查，全國有86%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托農(nóng)村經(jīng)營管理部門建立了流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，主要向農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地提供流轉(zhuǎn)信息、法律政策咨詢、價格評估、指導(dǎo)合同簽訂、協(xié)調(diào)利益關(guān)系和調(diào)處流轉(zhuǎn)糾紛等服務(wù)。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)比較活躍的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣鸩桨阎С趾凸膭钔恋爻邪?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)納入支農(nóng)項(xiàng)目，發(fā)揮了引導(dǎo)作用。據(jù)21個省區(qū)、市）初步調(diào)查統(tǒng)計(jì)，目前已有11%的縣（市）拿出專項(xiàng)資金用于流轉(zhuǎn)土地整理和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有5%的縣（市）拿出專項(xiàng)資金對流轉(zhuǎn)雙方給予適當(dāng)補(bǔ)貼。[1]

（七）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在東西部的差異性，且地域性特征明顯。

從大范圍來看，土地流轉(zhuǎn)區(qū)域由沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向內(nèi)陸落后地區(qū)擴(kuò)張。2007年，全國東、中、西部地區(qū)流轉(zhuǎn)面積占總承包面積比重分別為5.9%、4.8%和5.3%；其中東部地區(qū)有一半的省（直轄市）流轉(zhuǎn)比重高于全國平均水平。[1]從小范圍來看，土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域由村內(nèi)擴(kuò)張到村外，城鄉(xiāng)接合部地帶的流轉(zhuǎn)頻率高，部分偏僻地區(qū)流轉(zhuǎn)次數(shù)多。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在的主要問題

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序混亂，存在無序性和隨意性。當(dāng)前發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)多是農(nóng)民自發(fā)的、私下進(jìn)行的，絕大多數(shù)采用口頭協(xié)議的形式，不依法簽訂土地流轉(zhuǎn)合同或契約，往往是廉價、無償甚至是倒貼著將承包地轉(zhuǎn)讓給自己的親朋好友等其他農(nóng)戶或外來戶等耕種。少數(shù)雖簽有合同，條款也多不規(guī)范，內(nèi)容簡單，對雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任，承租土地上附著物處置、有關(guān)賠償措施等缺乏明確具體的規(guī)定。不少地方土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，基本上處于無序狀態(tài)，在流轉(zhuǎn)程序的規(guī)范化、制度化、公開化等方面也存在不少問題。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度不完善，缺乏明確統(tǒng)一的法律規(guī)范。這主要表現(xiàn)在：雖然我國現(xiàn)行法律、法規(guī)允許農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)土地，但是對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體、范圍、程序、價格、監(jiān)督與管理缺乏明確的規(guī)定，過于籠統(tǒng)，可操作性低，致使現(xiàn)實(shí)中土地流轉(zhuǎn)經(jīng)常出現(xiàn)許多不良現(xiàn)象。缺少專業(yè)的管理、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和組織，相關(guān)文件沒有進(jìn)行登記和備份，流轉(zhuǎn)程序缺乏法律的保護(hù)，缺乏完整的土地測量評級、土地估價、土地信用、土地交易和土地合同管理等制度體系，對流轉(zhuǎn)時限和回收條款等土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵性要素也還沒有進(jìn)行明確統(tǒng)一的規(guī)定，易造成糾紛。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場中介組織匱乏，交易成本高，流轉(zhuǎn)難度大。這主要表現(xiàn)在：缺少收集、發(fā)布土地流轉(zhuǎn)供需信息的服務(wù)機(jī)構(gòu)，信息傳播范圍有限，供需雙方信息有效對接機(jī)制還沒有形成；缺少相應(yīng)的專業(yè)土地和地價評估機(jī)構(gòu)，土地流轉(zhuǎn)價格形成機(jī)制不完善，土地價格容易被扭曲；缺少為大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)提供資金支持的金融機(jī)構(gòu)、土地法律事務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)以及保險機(jī)構(gòu)。這都直接降低了土地流轉(zhuǎn)的速度與效率，影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和質(zhì)量。

（四）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效益低，流轉(zhuǎn)糾紛多，農(nóng)民利益無保障。絕大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)主要是農(nóng)戶之間短期性的相互流轉(zhuǎn)，一般都是無償?shù)?，只有少?shù)給予了少量的費(fèi)用。由于流轉(zhuǎn)的不規(guī)范性操作，流轉(zhuǎn)中途要求中止合同或重新約定流轉(zhuǎn)內(nèi)容的情況時有發(fā)生，易引起流轉(zhuǎn)利益糾紛。有的地方進(jìn)行強(qiáng)制性流轉(zhuǎn)，補(bǔ)償費(fèi)用低，損害了農(nóng)民利益，甚至造成一部分農(nóng)民失去土地，成為無業(yè)游民，導(dǎo)致上訪的事件逐年增加，影響社會穩(wěn)定。

（五）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制不健全，基層政府定位不當(dāng)。一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有專人負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)承包合同管理工作，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)放任自流，流轉(zhuǎn)行為無人監(jiān)管，流轉(zhuǎn)糾紛無人受理，從而留下許多弊端和隱患，有的已成為農(nóng)村不穩(wěn)定的因素。甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采用行政手段，違背農(nóng)民意愿，無償或低價強(qiáng)行推動土地流轉(zhuǎn)，侵犯農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。[5]

（六）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有擅自改變農(nóng)村土地用途的現(xiàn)象，存在著“非糧化”傾向。由于種糧比較利益偏低，個別地方借土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之名，繞過國家土地法規(guī)，隨意改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途，或修房筑院，或種樹挖魚塘，以發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等名義違法搞非農(nóng)建設(shè)，逐步將流轉(zhuǎn)土地“非農(nóng)化”。據(jù)調(diào)查，目前農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)土地用于種糧的比重占72%，而流轉(zhuǎn)入企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營主體的土地用于種糧的比重僅6%。[1]這一問題的出現(xiàn)，從宏觀上來看，將直接影響到我國的糧食安全。

三、當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的難點(diǎn)分析

（一）農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬模糊。一是土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)難定位。根據(jù)我國《憲法》、《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》等法律的規(guī)定，土地的所有權(quán)是國家的，承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的。承包經(jīng)營權(quán)是否可以構(gòu)成農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，目前尚無法律依據(jù)，這使得承包者很難將所承包的土地視為自己的財(cái)產(chǎn)，缺乏長遠(yuǎn)的收入預(yù)期，土地不能像普通商品一樣在市場流動，因而無法最大限度調(diào)動其通過流轉(zhuǎn)土地?cái)U(kuò)大收益的積極性。二是土地所有權(quán)主體的界定模糊。我國法律規(guī)定農(nóng)村的土地歸集體組織所有，但實(shí)際上土地所有權(quán)的絕大部分均由國家行使與掌握，農(nóng)村中的村集體在一定程度上充當(dāng)?shù)氖菄遗c農(nóng)民之間的行政牽制機(jī)構(gòu)這樣一種尷尬的角色，由此使得農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于虛化的狀態(tài)。[6]三是土地的承包期限不穩(wěn)定，不利于土地流轉(zhuǎn)。20世紀(jì)80年代農(nóng)地的承包期限為十五年不變，而90年代則為十年不變，當(dāng)上一輪合同到期時，政府則出臺相應(yīng)的文件，保持土地承包期限三十年不變。可以說，當(dāng)前我國土地承包經(jīng)營權(quán)屬性不明確的問題已經(jīng)成為土地流轉(zhuǎn)的體制性障礙。

（二）農(nóng)民承包土地的功能難以轉(zhuǎn)換。當(dāng)前農(nóng)民的承包地就是農(nóng)民的“命根子”，是農(nóng)民收入的主要來源，承擔(dān)了農(nóng)民就業(yè)、收益和基本生活保障的多種功能。特別是在就業(yè)壓力持續(xù)增大的情況下，不少農(nóng)民即便外出打工，也把家中的承包地留著作為退路，不肯輕易流轉(zhuǎn)土地。特別是當(dāng)前農(nóng)村社會保障制度的缺失，使得農(nóng)地的社會保障功能在農(nóng)民的預(yù)期中至關(guān)重要，也因此進(jìn)一步制約了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿。只有失業(yè)保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險全面建立的前提下，農(nóng)民才能放心地把承包地轉(zhuǎn)讓出去，屆時土地的生活保障功能也才會真正轉(zhuǎn)化，否則農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難以全面展開。

（三）農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)市場難以運(yùn)作。由于目前的農(nóng)民承包地還沒有完全商品化，因而運(yùn)用市場機(jī)制進(jìn)行土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的操作難度很大。雖然各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但大部分有名無實(shí)，只在農(nóng)經(jīng)部門掛掛牌子，抓抓數(shù)字統(tǒng)計(jì)，真正按照市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作要求，充當(dāng)流轉(zhuǎn)服務(wù)媒介、履行服務(wù)職能，發(fā)揮中介效能的還不多。流轉(zhuǎn)信息暢通、發(fā)布功能齊全、中介服務(wù)完善、管理規(guī)范嚴(yán)密的土地流轉(zhuǎn)市場尚未完全形成，農(nóng)村土地市場的供求機(jī)制、價格機(jī)制、競爭機(jī)制等運(yùn)作機(jī)制也未形成，市場化操作很難。

（四）農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益難以分配。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益涉及土地所有者（集體）、土地使用者、土地經(jīng)營者、中介商等諸方面的利益，但由于土地權(quán)屬關(guān)系不明確，產(chǎn)權(quán)主體不明確，各方應(yīng)獲多少也無標(biāo)準(zhǔn)可言，給流轉(zhuǎn)收益分配也帶來困難。目前土地轉(zhuǎn)讓收益本身就很少，甚至無收益，這部分收益多數(shù)歸了土地承包者，土地所有者收益不多。

四、關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

按照黨的十七大和十七屆三中全會要求，我們應(yīng)堅(jiān)持依法自愿有償原則，嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村土地承包法律政策，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益和流轉(zhuǎn)主體地位。切實(shí)做到以下幾個方面，全面加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作，推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的健康、有序、規(guī)范、合理流轉(zhuǎn)。

（一）建立流轉(zhuǎn)制度，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)確立規(guī)范。

1.健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記制度。建議在縣一級政府設(shè)立專門的土地承包經(jīng)營權(quán)登記機(jī)關(guān),規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)的登記程序和內(nèi)容,以保證其流轉(zhuǎn)的安全有序。[7]農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記制度的建立和完善，不僅可以在法律上為所有權(quán)人提供更加充分的保障，而且可以以土地資產(chǎn)抵押，為所有權(quán)人提供更多的融資手段。這樣，能夠使農(nóng)村的土地真正“盤活”，使最有價值的土地資產(chǎn)，走向市場，從而更好地維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。

2.健全農(nóng)村征地制度。一是要制定符合農(nóng)村土地資源優(yōu)劣的補(bǔ)償辦法和標(biāo)準(zhǔn)，確保被征地農(nóng)民土地收益最大化。二是認(rèn)真落實(shí)征地補(bǔ)償費(fèi)用。確保征地補(bǔ)償安置費(fèi)用足額到位，專款專用。三是妥善解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題。優(yōu)先安排被征地農(nóng)民就業(yè)和再就業(yè)培訓(xùn)工程，通過多層次、多形式的職業(yè)培訓(xùn)，提高被征地農(nóng)民的就業(yè)本領(lǐng)。四是創(chuàng)設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“置換安置”政策制度。部分農(nóng)民的宅基地可由政府土地服務(wù)中心或農(nóng)村土地專業(yè)合作社“打包”收購，然后用于邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)或高山地區(qū)人口梯度轉(zhuǎn)移的“置換安置”。

3.規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。目前應(yīng)重點(diǎn)做好以下四方面工作：一是推行流轉(zhuǎn)合同規(guī)范文本。要按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的要求，抓緊制定規(guī)范統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合同文本，爭取盡早使用由省級統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同文本。二是認(rèn)真指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同簽訂。要根據(jù)農(nóng)民的需要，及時指導(dǎo)合同簽訂，同時開展流轉(zhuǎn)法律政策宣傳、流轉(zhuǎn)咨詢、流轉(zhuǎn)價格評估等多項(xiàng)服務(wù)，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方在充分自主協(xié)商的基礎(chǔ)上，依法建立起合理的流轉(zhuǎn)關(guān)系和利益關(guān)系，簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同。三是積極開展流轉(zhuǎn)合同鑒證。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村土地承包管理部門要建立流轉(zhuǎn)合同鑒證制度，明確專人負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作。對流轉(zhuǎn)當(dāng)事人提出的流轉(zhuǎn)合同鑒證申請，要及時予以辦理。四是健全登記備案制度。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村土地承包管理部門要對流轉(zhuǎn)合同及有關(guān)資料進(jìn)行歸案并妥善保管，建立流轉(zhuǎn)情況登記冊，及時記載和反映流轉(zhuǎn)情況。對以轉(zhuǎn)包、出租或其它方式流轉(zhuǎn)的，及時辦理相關(guān)備案登記；對以轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，及時辦理有關(guān)承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)證變更手續(xù)。[1]

4.建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仲裁制度。對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的執(zhí)行和糾紛的處理進(jìn)行跟蹤、調(diào)解和仲裁，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作公平、公正、合理，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

（二）健全服務(wù)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)培育良好的市場環(huán)境。

1.建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。逐步建立縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，每一個縣設(shè)立一個服務(wù)中心，分別與縣、鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理職能部門合署辦公；村級建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)站，落實(shí)相對穩(wěn)定的人員負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)具體組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，開展土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、供求信息登記、信息發(fā)布、土地評估、法律政策咨詢、提供流轉(zhuǎn)合同范本、調(diào)解流轉(zhuǎn)糾紛、建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)檔案等，充分發(fā)揮服務(wù)引導(dǎo)作用，使土地承包經(jīng)營權(quán)從小范圍流轉(zhuǎn)擴(kuò)大到大范圍流轉(zhuǎn)，從臨時性、個體性流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)常性、整體性流轉(zhuǎn)，以推動合理流轉(zhuǎn)。

2.大力培育土地流轉(zhuǎn)的中介組織。要積極發(fā)展市場化的“土地流轉(zhuǎn)交易所”、“土地托管中心”、“托田所”等中介服務(wù)組織，為供需雙方提供流轉(zhuǎn)平臺，提供合同、法律、競價、風(fēng)險保障等服務(wù)。探索建立和完善為支持土地流轉(zhuǎn)提供資金的銀行或金融服務(wù)機(jī)構(gòu)等組織，成立“農(nóng)村用地價格評估機(jī)構(gòu)”，為土地流轉(zhuǎn)提供有效服務(wù)。健全土地糾紛調(diào)處和仲裁機(jī)構(gòu)，及時化解各種矛盾。中介組織要努力提升土地的價值評估、土地測量、合同管理以及法律咨詢等方面的業(yè)務(wù)能力，從而形成規(guī)模化土地流轉(zhuǎn)市場體系。

3.建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)。以鄉(xiāng)、村、組為單位，全面統(tǒng)計(jì)農(nóng)村土地承包、農(nóng)村勞動力、土地流轉(zhuǎn)供需情況等信息，建立土地流轉(zhuǎn)信息采集系統(tǒng)和共享平臺，逐步實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)信息的網(wǎng)絡(luò)化管理。

4.大力培育市場主體，增強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)的承接能力。扶持壯大龍頭企業(yè)，將分散的土地集中起來向龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)引導(dǎo)扶持農(nóng)村專業(yè)合作組織，鼓勵城市和外來人才、資本、技術(shù)等資源要素向農(nóng)村流動，參與農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營。

（三）完善社會保障體系，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)奠定“放心磚”。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與加強(qiáng)社會保障是緊密聯(lián)系的整體。完善社會保障，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，重點(diǎn)應(yīng)抓好以下三個方面：

1.加快健全農(nóng)村社會保障體系，逐步弱化農(nóng)村土地的福利和社會保障功能。要建立農(nóng)民社會保險體系，積極實(shí)施農(nóng)民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等制度，逐步完善和加大對農(nóng)村困難群體的救濟(jì)扶助力度，把保障救濟(jì)政策落到實(shí)處，增強(qiáng)農(nóng)民離土的安全感和穩(wěn)定感，消除其思想顧慮。

2.要推行用土地?fù)Q社保、換醫(yī)保、換低保等流轉(zhuǎn)模式。探索農(nóng)民承包地權(quán)益轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老保險、醫(yī)保的途徑，建立征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員養(yǎng)老保險、醫(yī)保辦法，鼓勵農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)收入用于參加社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險。切實(shí)解決好土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民的就業(yè)、住房、社保、就業(yè)、子女就學(xué)和其他公共服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。

3.大力發(fā)展第二三產(chǎn)業(yè),促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展。農(nóng)民之所以進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的一個重要原因就是尋求一種不同的生活方式。通過大力發(fā)展第二三產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民創(chuàng)造多種生存條件，使大量的剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，從而擺脫對土地的依賴，也能更有效地促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)。[8]

（四）加強(qiáng)政府引導(dǎo)和服務(wù)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)明確方向。

在今后相當(dāng)長的一個時期，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)將成為農(nóng)村改革的重點(diǎn)。因此，科學(xué)定位政府角色，加強(qiáng)政府引導(dǎo)和服務(wù)，充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控能力顯得尤為重要。

1.必須堅(jiān)持黨的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策。黨的十七屆三中全會《決定》中明確指出：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，這是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的底線。

2.引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方向。土地流轉(zhuǎn)的方向應(yīng)盡量與土地利用總體規(guī)劃相一致，具體來說，一產(chǎn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，在經(jīng)濟(jì)條件較好的地方應(yīng)向農(nóng)業(yè)園區(qū)和規(guī)?；⒓s化的方向發(fā)展，而在經(jīng)濟(jì)條件較差的地方，應(yīng)鼓勵向農(nóng)業(yè)大戶、示范田、種田能手流轉(zhuǎn)；二產(chǎn)用地向工業(yè)園區(qū)流轉(zhuǎn)，既擴(kuò)大工業(yè)園區(qū)規(guī)模，又可提高土地產(chǎn)出率；三產(chǎn)流轉(zhuǎn)在嚴(yán)格土地使用條件的基礎(chǔ)上，走市場化道路，采用招標(biāo)、拍賣等形式，進(jìn)入市場公開流轉(zhuǎn)。

3.加強(qiáng)對流轉(zhuǎn)土地農(nóng)業(yè)用途的監(jiān)管，確保農(nóng)地農(nóng)用。流轉(zhuǎn)的農(nóng)用地不得改變農(nóng)業(yè)用途，屬于基本農(nóng)田的，流轉(zhuǎn)后不得改變基本農(nóng)田性質(zhì)，不得從事種樹、挖魚塘、建造永久性固定設(shè)施等破壞耕作層的活動。加強(qiáng)對流轉(zhuǎn)面積大、流轉(zhuǎn)期限長且有工商企業(yè)參與流轉(zhuǎn)的監(jiān)督，有效防止改變土地農(nóng)業(yè)用途。正確引導(dǎo)和扶持規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展糧食生產(chǎn)，促使流轉(zhuǎn)土地向種糧方向發(fā)展。

4.堅(jiān)決糾正和查處流轉(zhuǎn)中的違法違規(guī)行為。要加強(qiáng)與紀(jì)檢、監(jiān)察、糾風(fēng)、司法、信訪、國土等部門的溝通協(xié)作，完善農(nóng)村土地突出問題專項(xiàng)治理工作機(jī)制，重點(diǎn)糾正和查處違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)等嚴(yán)重侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益和非法改變流轉(zhuǎn)土地農(nóng)業(yè)用途等問題。

[1]陳曉華.認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十七屆三中全會精神切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)[EB/OL].中國農(nóng)經(jīng)信息網(wǎng),2009-1-7.

[2]李軍波.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、分析及其法律思考[J].河北法學(xué),2009,（8）.

[3]孫景淼.浙江省農(nóng)業(yè)廳廳長孫景淼在全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作電視電話會議上的講話[EB/OL].浙江農(nóng)業(yè)信息網(wǎng),2009-1-15.

[4]李小敏.推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)破解保障保護(hù)兩難[EB/ OL].中國農(nóng)經(jīng)信息網(wǎng),2009-11-5.

[5]李瑞記.當(dāng)前我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì),2010,（2）.

[6]劉良軍.當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題淺析[J].中國糧食經(jīng)濟(jì),2010,（2）.

[7]宋朝暉.我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的缺陷及完善[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2009,（9）.

[8]柴振國,袁菲.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題探討[J].河北大學(xué)學(xué)報,2009,（6）.

責(zé)任編輯 姜鳳玲

F301.2

A

1003-8477（2010）08-0089-04

高青（1974—），女，中共宜昌市委黨校副教授。