郭漸強(qiáng)，李芳慧

（湖南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410082）

當(dāng)代中國(guó)公共行政的倫理語境
——大部制背景下的行政改革

郭漸強(qiáng)1，李芳慧2

（湖南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410082）

“倫理是一種特殊的社會(huì)意識(shí)形態(tài)，是依靠社會(huì)輿論、傳統(tǒng)習(xí)俗和人們內(nèi)心的信念來維系的，表現(xiàn)為善惡對(duì)立的心理意識(shí)、原則規(guī)范和行為活動(dòng)的總和”［1］。行政倫理是行政管理領(lǐng)域中的角色倫理，是行政主體行為所遵循的倫理原則和價(jià)值規(guī)范。行政倫理被認(rèn)為是行政管理的靈魂。

縱觀我國(guó)30年行政改革的歷程，行政倫理失范的普遍存在極大地阻礙了行政改革的推進(jìn)和行政倫理建設(shè)的進(jìn)程。本文從行政倫理失范現(xiàn)象的行政體制原因入手，分析大部制改革對(duì)行政倫理建設(shè)的影響，進(jìn)而結(jié)合大部制改革，相應(yīng)地提出加強(qiáng)行政倫理建設(shè)的對(duì)策建議。

一、行政倫理失范現(xiàn)象的行政體制原因

行政倫理建設(shè)的途徑主要包括構(gòu)建行政倫理自律機(jī)制和構(gòu)建行政倫理他律機(jī)制兩個(gè)方面。行政倫理自律機(jī)制是指通過道德的說服力、引導(dǎo)力來影響和提高行政主體的倫理道德覺悟，使其能自覺地遵守行政行為規(guī)范，它是一種調(diào)節(jié)行政行為的內(nèi)在約束機(jī)制。行政倫理他律機(jī)制則是運(yùn)用法律制度等外在強(qiáng)制手段來構(gòu)建行政倫理規(guī)范，它是一種規(guī)范行政主體行為的外在約束機(jī)制。

行政體制是行政倫理的他律機(jī)制之一。行政倫理是一個(gè)有機(jī)的體系，主要包括體制倫理、政策倫理和職業(yè)倫理三大類型，這三大類型的倫理是行政倫理的有機(jī)統(tǒng)一體，體制和政策是由人制定的，人歸根到底是受制于體制和政策的，歸結(jié)起來，行政倫理的有效運(yùn)作與這三大倫理之間的和諧配合是密不可分的。行政體制是指政府職能界定、權(quán)責(zé)劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制等各種關(guān)系和制度的總和。構(gòu)建行政體制倫理是指將行政倫理的理念融會(huì)貫通到行政體制之中，即要以公共性價(jià)值規(guī)定政府職能的倫理內(nèi)容，以公共利益為價(jià)值導(dǎo)向來劃定各級(jí)政府主體之間的權(quán)限和責(zé)任，通過合理協(xié)調(diào)利益分配關(guān)系來設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，并要健全政府的公共倫理監(jiān)督機(jī)制。從1978年以來我國(guó)30年行政體制改革的歷程來看，以往行政改革未能形成克服行政倫理建設(shè)障礙的行政體制，成為行政倫理失范的重要原因。

（一）以效率為價(jià)值導(dǎo)向偏離了行政倫理的基礎(chǔ)價(jià)值觀

20世紀(jì)二三十年代的西方公共行政主張行政的價(jià)值訴求是效率，以效率為中心著實(shí)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，但也不可避免地造成失業(yè)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等嚴(yán)重的社會(huì)問題。此后，奉行凱恩斯主義的西方國(guó)家加大了國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面干預(yù)，一定程度上緩解了經(jīng)濟(jì)危機(jī)的壓力，但是后來政府過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活也帶來了一系列的弊端。到了20世紀(jì)70年代，西方許多國(guó)家的經(jīng)濟(jì)陷入“滯脹”的困境，應(yīng)運(yùn)而生的“新公共行政”的價(jià)值訴求由效率轉(zhuǎn)向公平，把公眾的需求作為行政組織生存和發(fā)展的前提，強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)職能并著力改善公共服務(wù)的質(zhì)量。20世紀(jì)80年代以來盛行的新公共管理運(yùn)動(dòng)倡導(dǎo)的服務(wù)化、社會(huì)化、分權(quán)化的理念推動(dòng)了公共行政從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)型。而20世紀(jì)90年代以來提出的“新公共服務(wù)”更是倡導(dǎo)維護(hù)公共利益，努力解決公共服務(wù)的問題。從西方國(guó)家公共行政理論價(jià)值導(dǎo)向的演變過程來看，從效率主義到公平主義，進(jìn)而轉(zhuǎn)向公共服務(wù)的理念，與行政倫理倡導(dǎo)的公平性、服務(wù)意識(shí)形成了內(nèi)在的一致性。

與西方國(guó)家相比較，我國(guó)行政改革的價(jià)值導(dǎo)向也在經(jīng)歷從效率主義到公平主義的演變過程。改革開放以來較長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)政府的工作重心放在經(jīng)濟(jì)上，實(shí)行管制型的政府管理模式，以效率為價(jià)值導(dǎo)向，政府長(zhǎng)期主導(dǎo)資源配置或者直接進(jìn)行投資和建設(shè)，確實(shí)實(shí)現(xiàn)了GDP的快速發(fā)展。雖然效率中心主義能夠加快社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，但是政府過分注重追求行政效率提高的工具理性，必然忽視對(duì)社會(huì)公平的關(guān)注的價(jià)值理性。直到科學(xué)發(fā)展觀提出以后，政府才意識(shí)到偏向以效率為中心的行政改革導(dǎo)致了許多惡果，造成利益分配不均，收入分配差距不斷擴(kuò)大而導(dǎo)致的兩極分化，社會(huì)就業(yè)率降低以及社會(huì)保障體系建設(shè)明顯滯后等有關(guān)民生利益的重大問題。由此看出，我國(guó)行政改革的效率主義導(dǎo)向偏離了行政倫理公共性、公平性等基礎(chǔ)價(jià)值觀，造成政府權(quán)力的異化，導(dǎo)致行政倫理失范現(xiàn)象的普遍存在。

（二）職能定位的偏差忽視了公共服務(wù)

政府職能是政府依法對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能的總和。政府應(yīng)該履行全面的職能，它涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、公共服務(wù)等社會(huì)生活的各方面。

長(zhǎng)期以來我國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中扮演著重要角色，以效率為價(jià)值導(dǎo)向造成了政府在職能內(nèi)部出現(xiàn)了職能定位主次不分的現(xiàn)象，使得政府把經(jīng)濟(jì)職能置于政府職能的首位，甚至唯GDP至上。政府主次職能的不平衡，使改革過分重視了政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管方面的職能，而忽視了政府的社會(huì)管理職能和公共服務(wù)職能。當(dāng)政府職能過多地傾向于經(jīng)濟(jì)職能的時(shí)候，GDP成為衡量政府績(jī)效的主要標(biāo)準(zhǔn)，政府財(cái)政過多地傾斜于提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支出項(xiàng)目中，必然減少對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等方面的投入，改革的成果無法惠及廣大的人民群眾，這與我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)是背道而馳的。而政府過多地介入經(jīng)濟(jì)，也為行政主體的腐敗提供了可能。政府運(yùn)用行政手段過多地干預(yù)市場(chǎng)，阻礙了市場(chǎng)機(jī)制作用的正常發(fā)揮，造成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中權(quán)責(zé)主體不對(duì)等，使得行政主體將公共責(zé)任市場(chǎng)化，可能因追逐私人利益而忽視了公共利益，極易造成行政主體道德失范。

政府最本質(zhì)的職能是公共服務(wù)職能，因?yàn)檎袑?shí)履行公共服務(wù)職能不僅是實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和正義、促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步、維護(hù)人民的根本利益的保障，也是推進(jìn)行政倫理建設(shè)的關(guān)鍵所在。因此，政府對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)的職能定位只有從管制轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，并以公共性價(jià)值規(guī)定政府職能的倫理內(nèi)容，才能促進(jìn)政府職能的真正轉(zhuǎn)變。

（三）部門利益的形成和膨脹侵蝕了公共利益

“小部門制”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，“小部門制”行政機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)是：窄職能、小部門、多機(jī)構(gòu)。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置存在著諸多弊端：機(jī)構(gòu)林立和某些宏觀管理部門權(quán)力過于集中，容易造成宏觀職能微觀化，影響政府服務(wù)水平；職能交叉、政出多門、相互推諉責(zé)任等問題，致使部門權(quán)責(zé)脫節(jié)，極大地影響了行政機(jī)構(gòu)的辦事效率。而最大的弊端莫過于部門利益的形成，因?yàn)椴块T利益既是行政機(jī)構(gòu)低效與行政主體權(quán)力尋租行為的源頭，又成了進(jìn)一步深化行政改革的絆腳石。同時(shí)，過多地注重部門利益的追逐，行政主體必定會(huì)忽視倫理道德對(duì)行為的約束作用，弱化了政府的自律性，極大地影響了對(duì)公共利益的尋求。改革開放以后，在歷次行政改革中也一直有精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)方面的措施，特別是1988年的行政體制改革，針對(duì)政府機(jī)構(gòu)龐大臃腫的現(xiàn)狀，對(duì)專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)部的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮喜⒉脺p，但是從歷次改革的效果來看卻始終沒有改變小部門制的狀況。

部門在競(jìng)相追逐各自的利益過程中，使部門成為一種特殊的利益集團(tuán)，弱化了廉潔自律的意識(shí)，模糊了部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，致使部門的行政官員做出損害公共利益的行為，極易造成行政倫理失范。同時(shí)，過分追求部門利益，使得我國(guó)歷次政府機(jī)構(gòu)改革始終走不出“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的循環(huán)怪圈。而且，“以部門主導(dǎo)的公共政策過程，使權(quán)力部門化、部門利益化、利益法定化更加突出，部門利益已經(jīng)凌駕于公共利益甚至國(guó)家利益之上，從而導(dǎo)致了公正政策的扭曲、變異”［2］。

（四）決策、執(zhí)行、監(jiān)督一體化的運(yùn)行機(jī)制制約了行政倫理他律機(jī)制的有效性

經(jīng)歷了歷次行政改革，行政管理體制中仍存在濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象。這與行政運(yùn)行過程中對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制仍不完善是休戚相關(guān)的，最主要問題在于行政行使的是決策、執(zhí)行、監(jiān)督一體化的運(yùn)行機(jī)制。集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身的“三權(quán)合一”的體制，造成了政府部門的決策職能與執(zhí)行職能和監(jiān)督職能不分的現(xiàn)象，使得權(quán)力過分集中，權(quán)力無法得到有效的控制，政策執(zhí)行不力與不到位，而監(jiān)督停留在一種形式化的狀態(tài)，這極大地影響了決策的科學(xué)性、執(zhí)行的有力性和監(jiān)督的有效性。政府部門往往是自己決策、自己執(zhí)行和自己監(jiān)督自己，而且政府官員也是交叉任職，身兼三權(quán)，結(jié)果失去了他律和外部制約監(jiān)督，極易造成行政倫理失范。

監(jiān)督機(jī)制缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，極大地影響了監(jiān)督的有效性，缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督和制約機(jī)制是行政倫理失范的客觀條件。監(jiān)督的不力和失效使得行政倫理的有效推進(jìn)缺乏了制度上的保障，嚴(yán)重地制約了行政倫理他律機(jī)制的有效性。另外，我國(guó)還沒有形成貫穿權(quán)力運(yùn)行全過程的整體監(jiān)督，致使監(jiān)督往往只停留在其中的某一個(gè)環(huán)節(jié)，在決策和反饋的環(huán)節(jié)上監(jiān)督不力甚至沒有監(jiān)督，導(dǎo)致行政主體濫用行政權(quán)力的行為得不到有效地監(jiān)督和制約。

二、大部制改革對(duì)行政倫理的影響

（一）建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)彰顯了行政倫理的價(jià)值導(dǎo)向

黨的十七大報(bào)告首次提出了“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。溫家寶總理曾談到，服務(wù)型政府是“為市場(chǎng)主體服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)，最終是為人民服務(wù)”，而大部制改革的目標(biāo)指向是構(gòu)建服務(wù)型政府。與管制型政府相對(duì)應(yīng)，服務(wù)型政府的價(jià)值理念在于政府要為公民和社會(huì)利益工作，而相對(duì)于以效率為價(jià)值導(dǎo)向，建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)旨在塑造政府以人為本、執(zhí)政為民、公平正義等倫理品格，這與行政倫理的價(jià)值導(dǎo)向形成了內(nèi)在的一致性。大部制改革正在努力強(qiáng)化行政主體的服務(wù)意識(shí)，以公共利益為價(jià)值導(dǎo)向來劃定各級(jí)政府主體之間的權(quán)限和責(zé)任，把公共利益最大化作為衡量公共服務(wù)水平的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

建設(shè)服務(wù)型政府，在倫理上的首要要求就是政府應(yīng)該具備以人為本的理念，而大部制改革也正在致力于政府工作應(yīng)該順應(yīng)民意、關(guān)注民生、保障民權(quán)，這也是此次改革最顯著的特色之一。新組建的許多部門都在致力于解決關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大問題，例如：就業(yè)乃民生之本，新組建的人力資源和社會(huì)保障部，目的在于完善就業(yè)和社會(huì)保障體系；組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，加快建立住房保障體系和加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)籌；針對(duì)業(yè)已存在的食品、藥品安全監(jiān)管問題，將國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理，旨在為人民提供安全的食品和藥品。

（二）實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變促進(jìn)了行政倫理公共性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)

政府職能是行政體制的核心內(nèi)容，但是長(zhǎng)期以來我國(guó)政府在職能定位上的偏差，弱化了政府的公共服務(wù)職能和公共服務(wù)能力。大部制改革的關(guān)鍵在于正確實(shí)現(xiàn)政府的職能定位和部門間職能整合，從而真正實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。大部制改革突出強(qiáng)調(diào)了政府的公共服務(wù)職能的作用和地位，并用行政倫理的公共性價(jià)值規(guī)定了政府職能的倫理內(nèi)容。

黨的十六大提出了“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的十六字方針，對(duì)政府職能做了全面、科學(xué)的描述，也明確了政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。在順應(yīng)大部制改革的要求下，轉(zhuǎn)變政府職能就是擺正政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的位置，從而實(shí)現(xiàn)管理行政向服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府必須對(duì)自身有明確的定位，分清政府、社會(huì)、市場(chǎng)的職責(zé)，使政府不再直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而主要進(jìn)行宏觀調(diào)控，通過完善機(jī)構(gòu)設(shè)置來加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)政企分開，而職能轉(zhuǎn)變最為關(guān)鍵的是政府應(yīng)該特別增強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。這就意味著，政府必須將公共資源更多地投入有關(guān)社會(huì)發(fā)展的領(lǐng)域，更加重視有關(guān)國(guó)計(jì)民生的公共利益和公共服務(wù)，從而促進(jìn)行政倫理公共性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

（三）大部制的運(yùn)行機(jī)制能提高行政倫理他律機(jī)制的有效性

針對(duì)決策、執(zhí)行、監(jiān)督一體化的運(yùn)行機(jī)制所導(dǎo)致的問題，大部制改革著力推進(jìn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的適當(dāng)分開。2007年黨的十七大報(bào)告指出要建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互分離、相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力關(guān)系。建立與健全良好的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制能有效地提高對(duì)于權(quán)力的監(jiān)督水平，對(duì)防治行政倫理失范具有非常積極的作用。

從西方各國(guó)的改革成效來看，政府改革充分地發(fā)揮著大部門制的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化綜合性政府機(jī)構(gòu)，絕對(duì)不僅僅是部門機(jī)構(gòu)之間的簡(jiǎn)單合并，而是政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組，其國(guó)家機(jī)器在運(yùn)行過程中實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分離的模式。在西方國(guó)家，重大決策由專門的大部委制定，由中介組織或獨(dú)立機(jī)構(gòu)執(zhí)行，另外有獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從而確保監(jiān)督有力，杜絕行政主體權(quán)力尋租行為的產(chǎn)生，從外部保證政府更好地履行公共服務(wù)的職能。

借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)在大部制改革中主張成立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，使得決策機(jī)關(guān)只有決策權(quán)而無執(zhí)行權(quán)，執(zhí)行機(jī)關(guān)只有執(zhí)行權(quán)而無決策權(quán)，在職能上不讓決策機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)重疊交叉，讓執(zhí)行機(jī)構(gòu)與決策部門間形成明晰的責(zé)任關(guān)系，以責(zé)任強(qiáng)化行政主體倫理自律的意識(shí)。同時(shí)，努力健全各部門、系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力的合理配置和使用權(quán)限，形成部門內(nèi)部的權(quán)力制約與協(xié)調(diào)機(jī)制。而監(jiān)督機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)置，與決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)相分離，將監(jiān)督落實(shí)到行政運(yùn)行的始終，特別是加強(qiáng)對(duì)決策和反饋環(huán)節(jié)上的監(jiān)督，從外部約束政府官員的行為，強(qiáng)化行政倫理的他律機(jī)制。這樣的運(yùn)行機(jī)制能確保決策科學(xué)、執(zhí)行有力和監(jiān)督有效，能明顯減少因權(quán)力過分集中而導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象。

（四）大部制改革的可能性負(fù)面影響

首先，大部制改革的確可以在一定程度上打破業(yè)已存在的部門間利益爭(zhēng)奪的局面，能整合一些職能相近的部門，但是，大部門的形成也會(huì)帶來部門內(nèi)部協(xié)調(diào)的困難。若新整合的部門內(nèi)部之間沒有形成一種良性的合作關(guān)系，使得內(nèi)部矛盾沖突難以協(xié)調(diào)，容易造成行政主體以不正當(dāng)?shù)姆绞街\取私利，由此導(dǎo)致一系列行政倫理失范行為的發(fā)生，也會(huì)影響行政機(jī)構(gòu)運(yùn)作的效率。

其次，在大部制改革之前，各個(gè)部門處于一種林立的狀態(tài)，造成權(quán)力的相對(duì)分散和利益的相對(duì)分割，這在一定程度上發(fā)揮著權(quán)力相互制衡的作用。而大部制改革也極有可能將從前分散的部門利益聚積成更大、更集中的部門利益，這勢(shì)必會(huì)加大行政權(quán)力監(jiān)督的難度，為行政尋租行為提供更大的空間。所以，大部制改革如何消除由此對(duì)行政倫理所造成的負(fù)面影響，更好地協(xié)調(diào)部門利益，更有效地發(fā)揮監(jiān)督的作用，將是改革成敗與否的關(guān)鍵問題之一。

三、以大部制改革為契機(jī)，加強(qiáng)行政倫理建設(shè)的對(duì)策建議

（一）以服務(wù)型政府蘊(yùn)涵的倫理精神為導(dǎo)向，加強(qiáng)行政主體的倫理建設(shè)

大部制改革重在把追求公共利益和履行公共服務(wù)作為服務(wù)型政府的本質(zhì)，因此，服務(wù)型政府就必須牢牢把握以人為本的服務(wù)理念，把握公共化和服務(wù)化的角色定位，以維護(hù)公共利益為行為宗旨，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義為目的。石國(guó)亮（2009）認(rèn)為，與服務(wù)型政府相應(yīng)的倫理精神應(yīng)當(dāng)包含五大方面：公正精神、責(zé)任精神、自律意識(shí)、協(xié)調(diào)精神和寬容精神。必須以服務(wù)型政府蘊(yùn)涵的這些倫理精神為導(dǎo)向，加強(qiáng)行政主體的倫理建設(shè)。

首先，行政主體在履行自己的職責(zé)的時(shí)候往往會(huì)遇到有關(guān)道德義務(wù)的矛盾，產(chǎn)生角色沖突的問題，陷入為公眾謀利還是為個(gè)人謀利的角色沖突，使行政主體常面臨著艱難的倫理選擇。因此，在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，要不斷地對(duì)行政主體進(jìn)行行政倫理道德教育，使之改造自己的主觀世界，樹立正確的利益觀和權(quán)力觀，從而將自己的倫理角色準(zhǔn)確定位為“公共人”。其次，通過廣泛培訓(xùn)的方式，培養(yǎng)行政主體的行政倫理情感和信念，強(qiáng)化行政主體的倫理責(zé)任意識(shí)，促使行政官員自覺地將“官本位”意識(shí)轉(zhuǎn)化為“民本位”意識(shí)，自覺履行對(duì)實(shí)現(xiàn)公共利益的責(zé)任。除此之外，可以將政府工作人員選派到改革和建設(shè)的一線，到人民群眾最需要的基層，去接受艱苦的磨礪和考驗(yàn)，以培養(yǎng)公務(wù)員的公共服務(wù)精神。這些措施能從不同的方面提高行政主體的倫理自律意識(shí)，加強(qiáng)行政主體的倫理建設(shè)。

（二）加快職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，強(qiáng)化政府職能的倫理內(nèi)容

加快政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，促使政府的職責(zé)和功能按照行政倫理的要求實(shí)行相應(yīng)的變化，從而切實(shí)以公共性價(jià)值為導(dǎo)向，強(qiáng)化政府職能的倫理內(nèi)容。

首先，要按照行政倫理要求從整體上重新安排政府的職能結(jié)構(gòu)，即要在全面履行政府職能的基礎(chǔ)上，突出強(qiáng)調(diào)政府的社會(huì)管理職能和公共服務(wù)職能。在社會(huì)管理職能方面，“加強(qiáng)社會(huì)管理，強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)和調(diào)節(jié)收入分配的職能，完善社會(huì)保障體系，健全基層社會(huì)管理體制，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”，一定要著眼于與公共利益切實(shí)相關(guān)的問題。政府要更加強(qiáng)化公共服務(wù)職能，加大對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等方面的投入，強(qiáng)化公共服務(wù)體系，以公共性的倫理要求貫穿于社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)的各個(gè)方面。

其次，要按照行政倫理的要求合理科學(xué)地配置政府的內(nèi)部職能，即要把政府的倫理內(nèi)容深入貫徹到各政府部門的職能之中，要求各級(jí)政府部門時(shí)刻牢記為公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重任。同時(shí)，要賦予公眾對(duì)政府決策更多的參與權(quán)，使得行使行政職能的過程是一個(gè)權(quán)力在陽光下運(yùn)行的過程，防范因權(quán)力尋租而導(dǎo)致的腐敗行為。

再次，從政府職能的倫理要求出發(fā)處理好轉(zhuǎn)變職能和機(jī)構(gòu)改革的關(guān)系，要意識(shí)到轉(zhuǎn)變職能對(duì)機(jī)構(gòu)改革所發(fā)揮的關(guān)鍵作用，因?yàn)闄C(jī)構(gòu)改革不是簡(jiǎn)單的裁減人員，而是要與職能轉(zhuǎn)變的要求一一對(duì)應(yīng)，這樣才能真正地使機(jī)構(gòu)改革走出“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的循環(huán)怪圈。

（三）加強(qiáng)行政倫理監(jiān)督，抑制大部制改革的可能性負(fù)面影響

按照大部制改革的設(shè)計(jì)，要在政府內(nèi)部逐步健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。這就要求在政府內(nèi)部合理地配置行政職權(quán)，科學(xué)地劃分決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)，優(yōu)化政府的組織結(jié)構(gòu)。

借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家加強(qiáng)行政倫理監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)法制化和制度化的約束，建立專門的行政倫理管理機(jī)構(gòu)。美國(guó)聯(lián)邦政府的倫理管理主要集中于外部控制，是著眼于組織結(jié)構(gòu)的合理安排或是通過立法、制定組織規(guī)則、設(shè)立嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等外在制度來督促行政倫理的實(shí)現(xiàn)［3］。美國(guó)主要是通過法律、制度和機(jī)構(gòu)等外部制約機(jī)制來規(guī)范行政主體的行政倫理行為。這種通過外在強(qiáng)制性手段，建立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)行政倫理立法、踐行行政行為的獎(jiǎng)懲制度的制度化形式，能加強(qiáng)和完善行政人員的監(jiān)督制約機(jī)制。而加拿大在行政倫理建設(shè)方面也有著自己特色，該國(guó)的特色之一在于建立了專門負(fù)責(zé)行政倫理事務(wù)管理的機(jī)構(gòu)——利益沖突和倫理協(xié)調(diào)委員會(huì)辦公室，從上到下設(shè)置了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一的行政倫理監(jiān)督機(jī)構(gòu)能夠有助于整合政府推進(jìn)倫理建設(shè)的力量[4]。這一經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。同時(shí)還要將行政改革的成果法制化和制度化，通過制定完備的法律法規(guī)將改革的成果上升到制度化的層面，為有效監(jiān)督提供法律保障。

[1]陳振明.公共管理學(xué)原理［M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.

[2]汪玉凱，等.中國(guó)行政體制改革30年回顧與展望[M].北京：人民出版社，2008.

[3]朱衛(wèi)卿.論共和主義政治權(quán)力觀的演變[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2009，（12）：39—42.

[4]韓瑩瑩.當(dāng)代美國(guó)聯(lián)邦政府倫理管理探析[J].行政論壇，2009，（4）：75—79.

2010-04-20

1.郭漸強(qiáng)（1962— ），男，湖南茶陵人，湖南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，行政管理系主任，研究方向?yàn)楣残姓?.李芳慧，女，湖南湘潭人，湖南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院研究生。