□ 王麗萍

(湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校,湖南 長沙 410116)

稅務(wù)行政處罰聽證技巧探析＊

□ 王麗萍

(湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校,湖南 長沙 410116)

稅收行政處罰過程中,在稅務(wù)機(jī)關(guān)送達(dá)《稅務(wù)行政處罰事項(xiàng)告知書》后,在法定時(shí)效內(nèi),當(dāng)事人申請聽證的寥寥無幾,甚至放棄聽證權(quán);很多稅務(wù)機(jī)關(guān)對舉行聽證會也沒有把握,不知道自己在執(zhí)法過程中有無瑕疵或者差錯(cuò),也不清楚聽證會流程及技巧。掌握、提高稅務(wù)行政處罰聽證技巧是組織好聽證會的關(guān)鍵。從多次組織稅務(wù)行政處罰聽證模擬的實(shí)訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)中,根據(jù)聽證會流程從聽證會的幾個(gè)階段來對聽證技巧作一探析,并具體提出如何提高稅務(wù)行政處罰聽證技巧的建議。

稅務(wù)行政處罰;聽證階段;聽證技巧

稅務(wù)行政處罰聽證,是在稅務(wù)機(jī)關(guān)作出行政處罰決定之前,按當(dāng)事人要求舉行,指派專人組織主持聽取調(diào)查人員、當(dāng)事人及其利害關(guān)系人的陳述、申辯以及質(zhì)證,從而使稅務(wù)機(jī)關(guān)最終作出的處罰決定更加公正、合理的程序。聽證,對于稅務(wù)機(jī)關(guān)來說,是法定的義務(wù);對于當(dāng)事人來說,則是法定的權(quán)利。聽證程序是事中監(jiān)督機(jī)制,也是當(dāng)事人的行政救濟(jì)途徑之一,其實(shí)質(zhì)在于給當(dāng)事人一個(gè)陳述自己意見的機(jī)會,一是有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)全面客觀地查清稅務(wù)違法事實(shí),使稅務(wù)行政處罰建立在公開、公正、合法的基礎(chǔ)上;二是有利于減少稅務(wù)行政爭議;三是可以形成公民對稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)督和強(qiáng)化稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我約束。聽證程序改變了傳統(tǒng)行政法上以“行政效率優(yōu)先”的行政法原則,確立了以保障公民基本權(quán)利和對行政權(quán)力的行使加以控制的行政法原則。

稅收實(shí)踐中,在稅務(wù)機(jī)關(guān)送達(dá)《稅務(wù)行政處罰事項(xiàng)告知書》后,在法定時(shí)效內(nèi),當(dāng)事人申請聽證的寥寥無幾,甚至放棄聽證權(quán),很多當(dāng)事人之所以放棄聽證權(quán),主要顧慮有:一是怕提出申請后被拒絕,二是認(rèn)為聽證只是形式,不如用聽證的費(fèi)用找熟人托關(guān)系;三是怕聽證會加重處罰、怕得罪稅務(wù)干部遭“秋后算帳”等等。另外,也有稅務(wù)機(jī)關(guān)的原因,很多稅務(wù)機(jī)關(guān)對舉行聽證會沒有把握,不知道自己在執(zhí)法過程中有無瑕疵或者差錯(cuò),也不清楚聽證會流程及技巧。其實(shí),聽證制度不僅僅有利于及時(shí)、有效地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,其對于提高行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平,比如證據(jù)的收集與運(yùn)用,法律的適用與闡述等都有直接而明顯的作用,更重要的是,通過聽證,如果擬作的稅務(wù)行政處罰決定的確正確,那么無疑對當(dāng)事人開展了一場生動的稅法宣傳課,如果擬作的決定的確存在問題,那么就能使稅務(wù)機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并有機(jī)會予以糾正,從而最大限度地避免行政復(fù)議、行政訴訟甚至敗訴的發(fā)生,與其將稅務(wù)爭議交由法院去審,自己被動地當(dāng)被告,不如本著開誠布公、有錯(cuò)必糾的原則通過聽證制度自己來審。因此,掌握、提高稅務(wù)行政處罰聽證技巧便成為組織好聽證會的關(guān)鍵,本文根據(jù)聽證會流程從聽證會的幾個(gè)階段來對聽證技巧作一探析,以期拋磚引玉。

一 聽證開始階段

1、聽證會的目的。

整個(gè)稅務(wù)行政處罰聽證會應(yīng)充分聽取申請人的意見,稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅務(wù)工作人員要組織好聽證會就應(yīng)緊緊圍繞這一點(diǎn),掌握如何當(dāng)好主持人以及調(diào)查人如何規(guī)范執(zhí)法。主持人在整個(gè)聽證會中的作用很關(guān)鍵,能不能對雙方爭議的案件事實(shí)、證據(jù)、依據(jù)等調(diào)查清楚,基本取決于主持人。主持人必須熟悉整個(gè)聽證流程,特別是對于聽證流程中的重要環(huán)節(jié)要做到心中有數(shù),同時(shí)能準(zhǔn)確把握雙方爭議的焦點(diǎn)問題,適當(dāng)?shù)剡m時(shí)地詢問、引導(dǎo)、提醒,游刃有余地控制整個(gè)聽證程序。這就對主持人提出了較高的要求,除了要求掌握法律、稅收、會計(jì)等相關(guān)知識外,還要求具備較好的業(yè)務(wù)能力以及豐富的經(jīng)驗(yàn)、閱歷等。另外,要想讓申請人心服口服稅務(wù)機(jī)關(guān)的處罰,調(diào)查人除了聽證會前的規(guī)范執(zhí)法外,還要熟知聽證會中如何陳述、舉證質(zhì)證、辯論等。

國家稅務(wù)總局頒布的 1996年 10月 1日起施行的《稅務(wù)行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法(試行)》(以下簡稱為總局《聽證辦法》)第七條規(guī)定:“稅務(wù)行政處罰的聽證,由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定的非本案調(diào)查機(jī)構(gòu)的人員主持,當(dāng)事人、本案調(diào)查人員及其他有關(guān)人員參加。聽證主持人應(yīng)當(dāng)依法行使職權(quán),不受任何組織和個(gè)人的干涉?！笔裁词欠潜景刚{(diào)查機(jī)構(gòu)的人員?實(shí)際中各地做法不一,有的地方的聽證會主持人由稅務(wù)局的法規(guī)部門的人員擔(dān)任,而有的地方的聽證會主持人則由稽查局的審理人員擔(dān)任。出現(xiàn)這種不同做法的主要原因是人們對“本案調(diào)查機(jī)構(gòu)”的理解不一,如將其理解為稽查局,主持人自然只能由與稽查局平行的法規(guī)部門的人員來擔(dān)任;如將其理解為稽查局的調(diào)查部門,主持人則由稽查局的審理人員來擔(dān)任。應(yīng)該說,后一種做法是真正意義上將稽查局視為獨(dú)立執(zhí)法主體。因此,總局頒布的 2010年 1月 1日起執(zhí)行的新《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》第五十三條第一款對稅務(wù)行政處罰聽證會的主持人予以了明確,應(yīng)由稽查局的審理人員擔(dān)任:“被查對象或者其他涉稅當(dāng)事人要求聽證的,應(yīng)當(dāng)依法組織聽證。聽證主持人由審理人員擔(dān)任?！?/p>

2、聽證會場的擺設(shè)。

記錄員的位置應(yīng)在主持人前面、申請人旁邊,以便聽得更清楚。這樣的擺設(shè)是在貫徹一種聽證的理念:稅務(wù)機(jī)關(guān)在做出處罰決定之前充分聽取申請人的意見,讓申請人心服口服,提高申請人的稅收遵從度。因?yàn)閮A向于申請人其實(shí)就是傾向稅務(wù)機(jī)關(guān),減少了稅務(wù)爭議也是減少了稅務(wù)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。因此,不能把聽證會開成對申請人的審判會。否則,聽證的理念便無法得到實(shí)現(xiàn)。

聽證員可設(shè)也可不設(shè),如設(shè),則分別坐在主持人的兩旁,為聽證會的工作人員,主要是主持人的助手,負(fù)責(zé)文書、證據(jù)等的傳遞工作。

3、主持人核對當(dāng)事人身份時(shí),法定代表人除了出示法定代表人證明書外,還應(yīng)出示身份證明書。

4、如控辯雙方申請證人到場,主持人應(yīng)先請證人到隔壁休息室等候通知。目的是防止證人在聽取各方發(fā)言后改變其作證的內(nèi)容、方式等。

5、主持人詢問申請人是否申請回避時(shí),申請人應(yīng)注意語言表達(dá):“我方不申請回避”。

如申請人當(dāng)場提出申請回避,如何處理?總局《聽證辦法》第 9條規(guī)定:“當(dāng)事人認(rèn)為聽證主持人與本案有直接利害關(guān)系的,有權(quán)申請回避?；乇苌暾?應(yīng)當(dāng)在舉行聽證的 3日前向稅務(wù)機(jī)關(guān)提出,并說明理由。聽證主持人是本案當(dāng)事人的近親屬,或者認(rèn)為自己與本案有直接利害關(guān)系或其他關(guān)系可能影響公正聽證的,應(yīng)當(dāng)自行提出回避?！彪m規(guī)定應(yīng)當(dāng)在聽證會前 3日提出,但聽證會中,申請人能否提出?筆者認(rèn)為這是申請人的權(quán)利,也是稅務(wù)機(jī)關(guān)的義務(wù)。

總局《聽證辦法》第 10條規(guī)定:“聽證主持人的回避,由組織聽證的稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定。對駁回申請回避的決定,當(dāng)事人可以申請復(fù)核一次。”對于申請人的當(dāng)場回避申請,稅務(wù)機(jī)關(guān)作出決定并沒有要求必須作出書面決定的相關(guān)規(guī)定,因此,如果申請人的證據(jù)確鑿、理由成立,聽證會應(yīng)先暫時(shí)中止,另行再通知。如果申請人的證據(jù)不確鑿、理由不成立,主持人可以電話聯(lián)系負(fù)責(zé)人,負(fù)責(zé)人應(yīng)可口頭決定駁回申請回避,聽證會繼續(xù)進(jìn)行。

6、聽證會場紀(jì)律要求聽證的人員未經(jīng)許可不準(zhǔn)照相、錄音、攝像、采訪,如果申請人要求媒體參加聽證會并攝像、錄音等,是否允許?這涉及到對聽證會公開進(jìn)行的理解。總局《聽證辦法》第 11條規(guī)定:“稅務(wù)行政處罰聽證應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行。但是涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的,聽證不公開進(jìn)行。對公開聽證的案件,應(yīng)當(dāng)先期公告當(dāng)事人和本案調(diào)查人員的姓名、案由和聽證的時(shí)間、地點(diǎn)。公開進(jìn)行的聽證,應(yīng)當(dāng)允許群眾旁聽。經(jīng)聽證主持人許可,旁聽群眾可以發(fā)表意見。對不公開聽證的案件,應(yīng)當(dāng)宣布不公開聽證的理由?！边@一規(guī)定應(yīng)該說非常明確地闡述了聽證會如何公開進(jìn)行。我國三大訴訟法中都規(guī)定人民法院獨(dú)立審判案件,不受任何行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉。聽證雖公開進(jìn)行,但在聽證會中主持人如認(rèn)為媒體可能影響到聽證的進(jìn)行,可以不允許媒體攝像、錄音等。

二 聽證陳述階段

1、陳述階段與調(diào)查階段、辯論階段的區(qū)分。

陳述階段控辯雙方只需提出自己的主張和觀點(diǎn),不需要列舉支持這些觀點(diǎn)和主張的證據(jù),列舉證據(jù)在調(diào)查階段進(jìn)行。而辯論階段則是對案件事實(shí)、證據(jù)、依據(jù)、觀點(diǎn)等方面綜合地、全面地、詳細(xì)地進(jìn)行互辯。

陳述階段,先是調(diào)查人發(fā)表陳述意見,就申請人的具體違法事實(shí)予以指控并提出行政處罰建議。此階段不需調(diào)查人拿出證據(jù),僅陳述申請人有哪些具體違法事實(shí)、依據(jù)哪些規(guī)定擬對其作出哪些處罰便可。當(dāng)然,為了陳述語言上的震撼有力,可以在陳述申請人的每一個(gè)違法事實(shí)時(shí),可以表達(dá)“我方有……證據(jù)予以佐證申請人有前述違法事實(shí),我方將在調(diào)查階段舉示這一/(些)證據(jù)?！?/p>

調(diào)查人陳述后,申請人進(jìn)行申辯,申辯應(yīng)針對調(diào)查人對自己的指控與處罰表明觀點(diǎn),不需列示證據(jù)、表明理由,列示證據(jù)、表明理由可放在調(diào)查、辯論階段進(jìn)行。申請人可表明調(diào)查人認(rèn)定事實(shí)有誤、處罰過重、程序違法、法律適用不對等等。如:“我方認(rèn)為調(diào)查人認(rèn)定某一事實(shí)有誤,認(rèn)定 2000元不對,應(yīng)該認(rèn)定 1500元?！被蛘呤恰案揪筒荒苷J(rèn)定我方有這一事實(shí)?！?/p>

如果雙方提前舉示證據(jù),或者申請人針對調(diào)查人的陳述詳細(xì)地解釋、說明,甚至反駁、辯論,主持人則應(yīng)適當(dāng)提醒雙方在陳述階段表明觀點(diǎn)、說清事實(shí)即可。

2、進(jìn)入陳述階段,雙方開始發(fā)言時(shí) (核對身份后的第一次發(fā)言)應(yīng)注意與在場的所有與會人員打招呼,以示禮儀。后面階段則可有針對性地稱呼。如:“尊敬的主持人、聽證員、記錄員、申請人以及各位觀眾,大家上午好……”

三 聽證調(diào)查階段

1、調(diào)查階段的意義。

聽證程序是稅務(wù)行政處罰一般程序中的一個(gè)特殊環(huán)節(jié),屬于調(diào)查取證范疇?？梢?調(diào)查階段是聽證會的一個(gè)重要環(huán)節(jié),為了能調(diào)查清楚,主持人可適當(dāng)放慢這一階段的節(jié)奏。

2、所有與認(rèn)定案件主要事實(shí)有關(guān)的證據(jù)都必須在這一階段出示,并經(jīng)質(zhì)證、辯論后被確認(rèn)。

雖然稅務(wù)行政處罰聽證程序中并未規(guī)定案卷排他性原則,但在依法行政的理念下,聽證程序也應(yīng)貫徹這一原則。所謂案卷排他性原則即行政機(jī)關(guān)按照正式聽證程序作出的決定只能以案卷為根據(jù),不能在案卷以外,以申請人未知悉和未論證的事實(shí)為依據(jù)。目的是保障申請人有效行使陳述意見的權(quán)利和反駁不利于已證據(jù)的權(quán)利。(2005年 7月 1日實(shí)施的《行政許可法》已確立這一原則。這是稅務(wù)行政處罰聽證與稅務(wù)行政許可聽證的最大區(qū)別,《行政許可法》第 48條第 2款明確規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄,作出行政許可決定。”)案卷排他性原則是避免聽證流于形式的最重要原則,是聽證的核心。美國、奧地利、德國、日本等國都將聽證筆錄作為處罰決定的唯一依據(jù)。在我國,目前還難以做到,當(dāng)事人放棄聽證的情形,聽證后稅務(wù)機(jī)關(guān)重新調(diào)取證據(jù)、重新認(rèn)定事實(shí)的難以避免,等等,都很難將聽證案卷作為處罰決定的唯一依據(jù)。這也是聽證流于形式、聽證會極少的關(guān)鍵原因。

如果稅務(wù)機(jī)關(guān)在聽證后根據(jù)新證據(jù)作出處罰決定,那么由于該新證據(jù)未經(jīng)申請人質(zhì)證,申請人的意見可能未得到充分聽取,將會從根本上有悖于聽證是“聽取申請人意見”的實(shí)質(zhì),行政處罰決定的作出就可能失去公正、公平?！缎姓V訟法》已規(guī)定人民法院只能以經(jīng)過當(dāng)事人質(zhì)證之后的案卷材料作為證據(jù)。

3、調(diào)查開始時(shí),主持人應(yīng)先總結(jié)雙方在陳述階段所爭議的焦點(diǎn)問題,并要求雙方在調(diào)查階段圍繞爭議的焦點(diǎn)問題進(jìn)行舉證、質(zhì)證。

4、雙方舉證要圍繞案件涉及的事實(shí)和依據(jù)來進(jìn)行。聽證會前、聽證會中都要圍繞案件事實(shí)本身充分準(zhǔn)備、綜合考慮已方應(yīng)如何舉證、舉哪些證據(jù)、對方是否異議、如果對方異議已方如何解釋說明?對方將如何舉證、舉哪些證據(jù)、已方可以提出哪方面的異議、已方如何有針對性有說服力地進(jìn)行異議?等等。雙方均要有一定的換位思考,才能真正做到充分聽取意見。

5、一方舉示證據(jù)時(shí),“根據(jù)有關(guān)規(guī)定,我方舉證如下……”,首先要說清楚是什么證據(jù),如是一份一份的證據(jù),則一份一份說,“我方舉示的第一份證據(jù)是……?！比缡且唤M一組的證據(jù),則一組一組說,“我方舉示的第一組證據(jù)共……份,包括……?！比缓笮枰f清楚這份/組證據(jù)證明了什么,“我方舉示的這份/組證據(jù)證明了申請人/調(diào)查人……?！苯又鴮⒆C據(jù)按份或按組舉示給對方、主持人及在場所有人員并經(jīng)聽證員(如設(shè)有聽證員)傳遞給主持人、對方。主持人要注意按一方舉示的一份或一組證據(jù)詢問另一方是否有異議,而不是在一方將所有的證據(jù)全舉示完畢后才詢問另一方是否有異議。否則,在證據(jù)較多的情形下,另一方不知道該對哪一份或哪一組證據(jù)有異議,案件事實(shí)就將難以調(diào)查清楚。

6、另一方質(zhì)證時(shí),如對對方舉示的證據(jù)有異議,應(yīng)圍繞證據(jù)的真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性、合法性展開異議。不要提前進(jìn)入辯論階段(注意調(diào)查階段與 辯論階段的區(qū)別)。如:“我方對此份/組證據(jù)有異議,該證據(jù)不真實(shí)……。”“該證據(jù)在內(nèi)容上/形式上/取得的途徑上等不合法……。”“該證據(jù)不具有關(guān)聯(lián)性,不能證明我方存在違法事實(shí)……?！钡鹊?。應(yīng)該注意的是,如果雙方對證據(jù)的真實(shí)性意見不一致,如一方認(rèn)為文書的簽字是假的,另一方認(rèn)為是真的,是真是假,只有聽證會后調(diào)查、鑒定等才能清楚,便可暫時(shí)略過這一證據(jù)繼續(xù)進(jìn)行聽證會,再另行通知該證據(jù)的相關(guān)結(jié)論。

7、質(zhì)證時(shí),是否異議,除了看證據(jù)本身,也要適當(dāng)考慮為后面的辯論階段做準(zhǔn)備,以防辯論階段處于被動。

8、一方質(zhì)證提出異議時(shí),主持人應(yīng)給舉示證據(jù)的一方一個(gè)解釋說明的機(jī)會。舉示證據(jù)的一方僅對異議予以解釋說明。

9、如有證據(jù)沒有調(diào)查清楚,主持人對存疑的問題應(yīng)主動詢問直至調(diào)查清楚。

四 聽證辯論階段

1、控辯雙方在辯論階段應(yīng)對案件事實(shí)、證據(jù)、依據(jù)、觀點(diǎn)等方面綜合地、全面地、詳細(xì)地進(jìn)行互辯。首先是雙方發(fā)表辯論意見書 (調(diào)查人先發(fā)表意見);然后再針對一些有爭議的細(xì)節(jié)問題進(jìn)行辯論。雙方應(yīng)注意不要糾纏于某一問題反復(fù)、重復(fù)辯論,如雙方對前面已辯論過的問題再辯論,主持人要提醒并引導(dǎo)其回到尚未辯論的問題上來。辯論比較激烈時(shí),雙方應(yīng)注意互相尊重,不能使用謾罵等人身攻擊的語言,主持人對此要及時(shí)制止。

2、辯論階段,主持人應(yīng)保持中立,不能發(fā)表有傾向性的語言,對雙方辯論意見表述不清楚的,要予以詢問。

3、辯論階段雙方不應(yīng)該提出新證據(jù),如果雙方在辯論階段提出新的證據(jù),或者提出調(diào)查階段舉證時(shí)遺漏了證據(jù),主持人可以暫時(shí)停止辯論階段,臨時(shí)再恢復(fù)到調(diào)查階段進(jìn)行舉證質(zhì)證。因?yàn)槁犠C會的目的就是充分聽取申請人的意見。

4、如果聽證會持續(xù)的時(shí)間較長,并且有必要的話,主持人可以考慮聽證會中間宣布休息一會。

五 申請人最后陳述

申請人的專有權(quán)利,申請人應(yīng)作一個(gè)簡單的突出重點(diǎn)的總結(jié)發(fā)言,提出要求并做基本表態(tài),從法律的角度、從感情的角度,曉之以理、動之以情地進(jìn)行最后陳述。申請人應(yīng)注意最后陳述時(shí)語言表達(dá)的針對性與有力性,讓在場所有人員都覺得陳述意見充分、準(zhǔn)確并有激情。

六 聽證結(jié)束

整個(gè)聽證會的全部活動由記錄員作成《聽證筆錄》。聽證會結(jié)束后,記錄員須將《聽證筆錄》遞交給申請人及其代理人、調(diào)查人、主持人分別審閱簽字,記錄員本人亦須簽名。經(jīng)審閱,如果有遺漏或者差錯(cuò)的,要予以補(bǔ)充或更正,并在每一個(gè)補(bǔ)充或者更正處簽名或押上手印。經(jīng)審閱,如果沒有遺漏或者差錯(cuò)的,則在《聽證筆錄》的每頁空白處簽名或押上手印。最后再由主持人向有關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告整個(gè)聽證情況直至依法作出有關(guān)處罰決定并及時(shí)通知申請人。

DF432

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1008-4614-(2010)04-0044-04

2010-07-26

王麗萍(1973-),女,湖南新化人,湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校副教授,法學(xué)碩士。