趙向華

（山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 信息學(xué)院，山西 太谷030801）

關(guān)于我國(guó)城鎮(zhèn)化有序發(fā)展的思考

趙向華

（山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 信息學(xué)院，山西 太谷030801）

介紹了我國(guó)城鎮(zhèn)化的概況，分析了城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在的土地權(quán)屬管理、農(nóng)民工和戶(hù)籍制度改革、新城鎮(zhèn)就業(yè)、資源環(huán)境等主要問(wèn)題，并提出了遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律、完善土地制度、推進(jìn)戶(hù)籍制度改革、創(chuàng)造新城鎮(zhèn)就業(yè)崗位、加強(qiáng)對(duì)資源、環(huán)境破壞方面的評(píng)價(jià)和考核體系等相應(yīng)的改進(jìn)建議。

城鎮(zhèn)化 ；有序發(fā)展 ；思考

“三農(nóng)”問(wèn)題是由我國(guó)特殊的歷史進(jìn)程和現(xiàn)階段的國(guó)情所決定的，是在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中逐漸突顯并日益嚴(yán)峻的問(wèn)題，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中迫切需要解決的重大問(wèn)題。而 “三農(nóng)”問(wèn)題的根本癥結(jié)，又在于我國(guó)城鎮(zhèn)化的嚴(yán)重滯后。因此，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路。對(duì)于破解 “三農(nóng)”難題以及和諧社會(huì)建設(shè)具有重要的意義。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨也曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：影響21世紀(jì)人類(lèi)社會(huì)進(jìn)程的兩件最深刻的事情是：以美國(guó)為首的新技術(shù)革命和中國(guó)的城鎮(zhèn)化，并認(rèn)為城鎮(zhèn)化是新世紀(jì)對(duì)中國(guó)的第一大挑戰(zhàn)。

一、我國(guó)城鎮(zhèn)化的概況

回顧我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程，［1］大致可以分為以下三個(gè)階段：第一個(gè)階段1949～1957年的初步發(fā)展階段。第二個(gè)階段1958～1978年的停滯發(fā)展階段。第三個(gè)階段是改革開(kāi)放以來(lái)的迅速發(fā)展階段。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力進(jìn)城從事第二、三產(chǎn)業(yè)。這為農(nóng)村小城鎮(zhèn)的孕育、成長(zhǎng)創(chuàng)造了必要的機(jī)會(huì)和條件，我國(guó)城鎮(zhèn)化加速發(fā)展。從2000年到2009年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率由36.2%提高到46.6%，年均提高約1.2個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)人口由4.6億增加到6.2億，凈增1.6億人。從我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)看，預(yù)計(jì)到2020年，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平為60.57%，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平。

二、我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問(wèn)題

（一）城鎮(zhèn)化進(jìn)程相對(duì)滯后、發(fā)展水平存在虛高

首先我國(guó)城鎮(zhèn)化低于相同發(fā)展階段國(guó)家的平均水平。截止到2009年末，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率為46.6%，是不完全的城鎮(zhèn)化率，低于與我國(guó)人均實(shí)際收入大體相當(dāng)?shù)膰?guó)家55%的平均水平。其實(shí)，真實(shí)情況至少要降低10個(gè)百分點(diǎn)左右。因?yàn)槌擎?zhèn)化水平存在虛高問(wèn)題。有些地方單純通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整來(lái)擴(kuò)大轄區(qū)面積，增加城市人口，其結(jié)果是城鎮(zhèn)化數(shù)字上去了，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并未優(yōu)化，非農(nóng)就業(yè)崗位并未增加，就業(yè)結(jié)構(gòu)并未轉(zhuǎn)變。按現(xiàn)在的統(tǒng)計(jì)口徑，雖然有很多人被統(tǒng)計(jì)在城鎮(zhèn)人口中，但由于戶(hù)籍制度限制、公共服務(wù)不足等原因，一些人并沒(méi)有真正融入到城市生活中，沒(méi)有享受到城市現(xiàn)代文明的成果。

（二）土地權(quán)屬管理混亂，管理制度不健全

在農(nóng)村和小城鎮(zhèn)中土地市場(chǎng)不完善，市場(chǎng)行為極不規(guī)范，不僅土地征用和出讓的一級(jí)市場(chǎng)沒(méi)管好，土地出讓金隨意減免，資產(chǎn)流失嚴(yán)重，而且在具體的土地管理工作中行政意志干預(yù)過(guò)多?！锻恋毓芾矸ā访鞔_了國(guó)有土地所有權(quán)只能由中央政府代表行使，但地方政府代理和承擔(dān)著城市土地開(kāi)發(fā)的事權(quán)和義務(wù)，再加上在現(xiàn)行財(cái)政體制下，使得城市政府從自身利益最大化出發(fā)，盡量多的占用土地或者 “以地生財(cái)”，造成城市土地粗放使用。

（三）農(nóng)民工問(wèn)題

中國(guó)進(jìn)城農(nóng)民工已超過(guò)2億人，但農(nóng)民工的利益和基本權(quán)利得不到保障。首先是農(nóng)民工子女教育問(wèn)題。［2］在這2億人的背后，有7000多萬(wàn)他們的孩子，這其中包括跟隨父母在他鄉(xiāng)的，1400多萬(wàn)隨遷子女，5800多萬(wàn)留守兒童，最突出的是義務(wù)教育問(wèn)題。其次是農(nóng)民工社保問(wèn)題。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)字顯示，外來(lái)農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的比例分別只有3.4%和2.7%。主要原因是現(xiàn)行城保制度的有些政策難以完全適應(yīng)農(nóng)民工的特點(diǎn)。目前農(nóng)民工參加保險(xiǎn)主要有兩難：一是繳費(fèi)難。二是轉(zhuǎn)移難。還有就是農(nóng)民工安居問(wèn)題。據(jù)對(duì)上海和北京流動(dòng)人口的住房專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查，兩市擁有房屋所有權(quán)的流動(dòng)人口比例不足1%，多數(shù)流動(dòng)人口不得不住在面積狹小、配套設(shè)施差的住房中，其人均住房面積不到城市居民人均住房面積的三分之一。

（四）新城鎮(zhèn)就業(yè)問(wèn)題

我國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)形勢(shì)一直不容樂(lè)觀，全國(guó)城鎮(zhèn)年平均新增加的就業(yè)人口就達(dá)到600多萬(wàn)。而且，近幾年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率一直居高不下，大約為3%左右。如果加上 “隱性”失業(yè)，數(shù)字將會(huì)更大。因此，需要新增的就業(yè)崗位將更多。所以，我們必須大力發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，以工業(yè)發(fā)展為龍頭，加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并積極開(kāi)拓新的產(chǎn)業(yè)，來(lái)提供更多的就業(yè)崗位

（五）戶(hù)籍制度改革問(wèn)題

當(dāng)前的戶(hù)籍制度使一些過(guò)去的問(wèn)題顯性化，中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所發(fā)布的 《中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告2010／2011》認(rèn)為，受中國(guó)城鄉(xiāng)分割以及戶(hù)口制度的約束，這種城鎮(zhèn)化尚是一種 “偽城鎮(zhèn)化”。大量的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)工人，雖然居住在城市并被計(jì)算為城市人口，但其并不能同等享受到城市的各類(lèi)公共服務(wù)，其收入水平、消費(fèi)模式無(wú)法等同于一般城市人員。我國(guó)現(xiàn)有城市化率的統(tǒng)計(jì)口徑，包括了1.45億左右在城市生活6個(gè)月以上，但沒(méi)享受到和城市居民等同的公共福利和政治權(quán)利待遇的農(nóng)民工，也包括約1.4億在鎮(zhèn)區(qū)生活但從事務(wù)農(nóng)的農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口，這些并沒(méi)有真正轉(zhuǎn)變身份的人口約占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘囊话?。因此，目前中?guó)的城鎮(zhèn)化更多地表現(xiàn)為一種“偽城鎮(zhèn)化”，未來(lái)政策上重要的是消除這種 “偽城鎮(zhèn)化”，必需進(jìn)行戶(hù)籍制度改革。

（六）資源環(huán)境問(wèn)題

1.土地資源的承載壓力加大。一些地區(qū)城在鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，忽視了對(duì)土地的有效開(kāi)發(fā)利用，違背了節(jié)約土地、集約發(fā)展，合理布局的原則。2.水資源短缺和破壞現(xiàn)象并存。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)人口將不斷增加，人均水資源占有量將相對(duì)減少，城鎮(zhèn)生活污水和工業(yè)廢水排放量集聚增加，造成水資源缺乏和水環(huán)境的日益惡化。3.加劇了環(huán)境污染。一些企業(yè)技術(shù)含量低、高能耗、高排放環(huán)境污染問(wèn)題突出，導(dǎo)致 “十一五”時(shí)期主要污染物排放總量每年減排2%的目標(biāo)沒(méi)有完成。癌癥的發(fā)病率正在以年均30%的速度增長(zhǎng)。4.礦產(chǎn)、能源問(wèn)題也很?chē)?yán)峻。每年新增的城鎮(zhèn)人口使得對(duì)電、燃?xì)?、石油等能源消耗產(chǎn)生巨大的發(fā)展需求。導(dǎo)致我國(guó)未來(lái)的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程將面臨來(lái)自有限資源環(huán)境基礎(chǔ)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

三、有序地推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的幾點(diǎn)建議

（一）遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，把握城鎮(zhèn)化發(fā)展節(jié)奏

我國(guó)國(guó)情決定了城鎮(zhèn)化進(jìn)程必須把握節(jié)奏、循序漸進(jìn)、穩(wěn)步發(fā)展。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快慢、轉(zhuǎn)移人口規(guī)模的大小，主要取決于兩個(gè)前提條件：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。二是工商業(yè)發(fā)展水平。我國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)人口5億多，城鎮(zhèn)化水平每提高一個(gè)百分點(diǎn)，就要增加1 300萬(wàn)到1 500萬(wàn)左右的城鎮(zhèn)人口。面對(duì)如此龐大的農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化任務(wù)，如果不實(shí)行積極的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，必然滯緩整個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程；但如果農(nóng)民進(jìn)城速度過(guò)快、規(guī)模過(guò)大，城鎮(zhèn)無(wú)論就業(yè)還是公共設(shè)施都難以承受。因此，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，應(yīng)全面考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、市場(chǎng)條件和社會(huì)可承受的程度，注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合效益，注重發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，總體規(guī)劃，科學(xué)引導(dǎo)，逐步推進(jìn)。

（二）完善土地制度，促進(jìn)用地節(jié)約

為了保障多元化小城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)的運(yùn)行，［3］應(yīng)完善和實(shí)行一系列嚴(yán)格的配套制度建設(shè)：一是加強(qiáng)土地管理基礎(chǔ)制度建設(shè)。包括土地產(chǎn)權(quán)登記制度，土地評(píng)估制度，土地價(jià)格公告制度，土地信用制度，土地交易制度、土地合同 管理制度等。二是明確集體土地所有權(quán)主體。綜合考慮土地配置的效益和小城鎮(zhèn)發(fā)展要求，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體定位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)比較適宜。三是加強(qiáng)相關(guān)法制化建設(shè)，規(guī)范多元化土地市場(chǎng)的運(yùn)轉(zhuǎn)。特別要在集體土地流轉(zhuǎn)法人主體、對(duì)象、范圍、形式、年限、價(jià)格評(píng)估、收益分配等事項(xiàng)作明確規(guī)定。四是加大土地整理力度。不僅要包括鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)用地整理，也包括區(qū)域土地整理和農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理。

（三）推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，農(nóng)民工市民化

第一徹底打破城鄉(xiāng)分割的二元戶(hù)口管理結(jié)構(gòu)。［4］按照在居住地登記戶(hù)口的原則，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記管理制度。逐步取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口、非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的二元戶(hù)口制度，實(shí)現(xiàn)公民身份平等。第二逐步放寬戶(hù)口遷移的限制。以具有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來(lái)源為基本落戶(hù)條件，調(diào)整城市戶(hù)口遷移政策，根據(jù)社會(huì)發(fā)展的客觀需要和社會(huì)的綜合承受能力，最終實(shí)現(xiàn)戶(hù)口自由遷徙。第三把戶(hù)籍制度改革同勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障制度等各項(xiàng)社會(huì)改革結(jié)合起來(lái)。關(guān)鍵在于取消城市戶(hù)口背后各種復(fù)雜的附加利益，逐步取消城鄉(xiāng)之間利益分配的差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。一方面要認(rèn)真清理在就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面的歧視性政策。另一方面要建立與戶(hù)籍管理制度改革相配套的失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保障等制度。第四逐步縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)上的差別。應(yīng)加大農(nóng)村和落后地區(qū)的基本公共服務(wù)投入，要盡可能做到全國(guó)各地協(xié)調(diào)發(fā)展，避免地區(qū)之間的差距過(guò)分懸殊。

（四）創(chuàng)造新城鎮(zhèn)就業(yè)崗位

1.抓好工業(yè)發(fā)展，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供支撐。工業(yè)化是發(fā)展中國(guó)家走向發(fā)達(dá)的必然選擇和必經(jīng)過(guò)程，沒(méi)有工業(yè)化就沒(méi)有現(xiàn)代化，沒(méi)有工業(yè)化，就沒(méi)有財(cái)力、物力來(lái)支持農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)化也不可能加快。盡管第三產(chǎn)業(yè)將會(huì)吸納越來(lái)越多的勞動(dòng)力，但是工業(yè)仍然是提供就業(yè)的一個(gè)重要領(lǐng)域，而且工業(yè)的發(fā)展水平直接關(guān)系到第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，工業(yè)是提高一個(gè)國(guó)家整體就業(yè)水平的重要基礎(chǔ)。2.加快城市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。［5］要圍繞推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化，優(yōu)先發(fā)展與之配套的交通運(yùn)輸、現(xiàn)代物流、金融服務(wù)、信息服務(wù)、技術(shù)研發(fā)、商務(wù)服務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)；積極發(fā)展為居民生活服務(wù)的商貿(mào)、房地產(chǎn)、旅游、市政公用事業(yè)、社區(qū)服務(wù)、文化體育等消費(fèi)性服務(wù)業(yè)，積極構(gòu)建現(xiàn)代服務(wù)經(jīng)濟(jì)體系。3.重視產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)集群區(qū)中數(shù)量可觀的中小企業(yè)提供了大量就業(yè)崗位。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)集聚也帶動(dòng)了資本、技術(shù)等其他生產(chǎn)要素的集聚，并進(jìn)一步推動(dòng)交通、餐飲等服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)集聚為城鎮(zhèn)化要素集聚奠定了基礎(chǔ)，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了有力的物質(zhì)支撐。

（五）加強(qiáng)對(duì)資源、環(huán)境等方面的綜合治理

一是要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。走科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少的新型工業(yè)化道路，加快轉(zhuǎn)變不可持續(xù)的生產(chǎn)和消費(fèi)方式。發(fā)展廢物回收再利用產(chǎn)業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)，提高資源生產(chǎn)率和循環(huán)利用率。二是要建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)。嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，禁止上高耗能、高耗材、高污染的建設(shè)項(xiàng)目。實(shí)施強(qiáng)制淘汰制度，對(duì)技術(shù)落后、污染環(huán)境的生產(chǎn)企業(yè)實(shí)行強(qiáng)制淘汰。三是建立和完善科學(xué)的環(huán)境監(jiān)測(cè)和考核體系。實(shí)施污染物排放總量控制制度，降低產(chǎn)品單位能耗。積極利用經(jīng)濟(jì)手段和市場(chǎng)機(jī)制，推進(jìn)企業(yè)污染成本內(nèi)部化，建立治污的懲罰和激勵(lì)機(jī)制。日本已經(jīng)成功地證明了這一政策的可行性。日本的能源價(jià)格是美國(guó)的兩倍還多，人均能源消耗尚不及美國(guó)的一半。

如何應(yīng)對(duì)我國(guó)今后的城鎮(zhèn)化，是一項(xiàng)重大的課題，也是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，需要長(zhǎng)期的研究。對(duì)于城鎮(zhèn)化，我們要以現(xiàn)有的條件為基礎(chǔ)，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，在實(shí)踐中摸索適合我國(guó)國(guó)情的道路。要消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)。我們有理由相信，我國(guó)的城鎮(zhèn)化道路會(huì)越走越好。

［1］巴圖.我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀與問(wèn)題分析 ［J］.價(jià)值工程，2010，29（6）：106－107.

［2］簡(jiǎn)新華，黃錕.中國(guó)農(nóng)民工最新情況調(diào)查報(bào)告 ［J］.中國(guó)人口資源與環(huán)境，2007，17（6）：1－6.

［3］孫碧襄，周建亮，王慎剛.我國(guó)城鎮(zhèn)總體用地集約化的內(nèi)涵及現(xiàn)狀初探 ［J］.青島理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，31（2）：44－48.

［4］楊曉，王青.在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌框架下增加農(nóng)民收入 ［J］.河北農(nóng)業(yè)科學(xué)，2008，12（11）：111－113.

［5］鄭志峰，權(quán)立波.如何建設(shè)符合我國(guó)國(guó)情的特色城鎮(zhèn)化道路 ［J］.經(jīng)濟(jì)師，2010，4（6）：76－78.

（編輯：佘小寧）

AboutChina＇s Rural Urbanization Orderly Development Thinking

ZHAO Xiang－h(huán)ua
（InstituteofInformation，ShanxiAgriculturalUniversity，TaiguShanxi030801，China）

This paper introduces the situation of Chinese urbanization，analyzed the existing in the process of urbanization，migrant workers and management of land ownership reform，new town household registration system resources and environment，such employment problems，and puts forward the economic law，perfect the land system，promote the household registration system reform，creating new jobs，strengthen urban environmental aspects of resources and the evaluation and examination system and the corresponding Suggestions for improvement.

Urbanization and orderly；Development；Thinking

F207

A

1671－816X （2010）06－0725－03

2010－10－10

趙向華 （1973－），女 （漢），山西平遙人，碩士，主要從事經(jīng)濟(jì)管理方面的研究。