郭清娥

（山西呂梁學(xué)院 思政部，山西 離石033000）

試論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的幾種關(guān)系

郭清娥

（山西呂梁學(xué)院 思政部，山西 離石033000）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是關(guān)于農(nóng)村發(fā)展和穩(wěn)定的重大問(wèn)題，急切冒進(jìn)有可能造成嚴(yán)重的后果；消極回避無(wú)助于問(wèn)題的解決。因此，必需準(zhǔn)確理解十七屆三中全會(huì)精神，正確認(rèn)識(shí)和處理土地流轉(zhuǎn)中的諸種復(fù)雜關(guān)系，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作健康有序開(kāi)展。

土地流轉(zhuǎn)；關(guān)系；認(rèn)識(shí)處理

所謂 “土地流轉(zhuǎn)”是指農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流通及轉(zhuǎn)移。流轉(zhuǎn)的是農(nóng)民對(duì)集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益，而非土地本身。流轉(zhuǎn)的對(duì)象，僅僅是農(nóng)業(yè)內(nèi)部的個(gè)人或合作組織，而非城市工商資本。流轉(zhuǎn)的用途，也被嚴(yán)格界定為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)本身，而不是建設(shè)用地。［1］

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是黨中央的一貫政策，是改革開(kāi)放以來(lái)黨和國(guó)家有關(guān)農(nóng)村土地承包法律政策的重要組成部分。十七屆三中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》明確指出加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。實(shí)踐證明，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可以避免以家庭為單位的極小規(guī)模的分散經(jīng)營(yíng)方式的局限，可以推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，可以提高土地利用率和產(chǎn)出率，繼而達(dá)到實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目的。

目前，就整體情況而言，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處在初級(jí)階段。面對(duì)這事關(guān)農(nóng)村發(fā)展和穩(wěn)定、事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題，急切冒進(jìn)有可能造成嚴(yán)重的后果；消極回避無(wú)助于問(wèn)題的解決。因此，必需準(zhǔn)確把握十七屆三中全會(huì)精神，以積極的態(tài)度、冷靜的頭腦判斷形勢(shì)、分析矛盾，特別是要理順土地流轉(zhuǎn)中的諸種復(fù)雜關(guān)系，因勢(shì)利導(dǎo)，因地制宜，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作健康有序開(kāi)展。具體而言，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中需要我們科學(xué)認(rèn)識(shí)把握、妥善應(yīng)對(duì)處理的重要關(guān)系主要有下列幾種。

一、土地流轉(zhuǎn)與土地收益

推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作健康有序開(kāi)展，要做的工作很多，但關(guān)鍵是要保證流轉(zhuǎn)土地收益的提高。在兼顧國(guó)家社會(huì)利益的基礎(chǔ)上，讓轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方都有利可圖，農(nóng)村土地才能真正流轉(zhuǎn)起來(lái)。土地流轉(zhuǎn)應(yīng)把握這樣一個(gè)度：農(nóng)民收入長(zhǎng)期增長(zhǎng)。

首先，土地流轉(zhuǎn)要保障轉(zhuǎn)出戶(hù)的收益。土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民的基本生存保障。中國(guó)農(nóng)民有著非常濃烈的戀土情結(jié)。改革開(kāi)放之后，許多農(nóng)民外出謀生，盡管種地的比較效益低下，又給他們帶來(lái)了種種拖累，但是他們依然不愿放棄土地，因?yàn)槟鞘撬麄冏詈蟮姆谰€。目前，許多農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)有種種疑慮和擔(dān)憂(yōu)，他們擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)之后自己的收益降低，擔(dān)心流轉(zhuǎn)合同不能夠嚴(yán)格有效地履行，擔(dān)心土地流出后收益的穩(wěn)定性，擔(dān)心流出易，收回難，擔(dān)心為了眼前收益損害長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，擔(dān)心流入方對(duì)土地進(jìn)行掠奪性經(jīng)營(yíng)。

面對(duì)這種狀況，我們要做好宣傳教育解釋引導(dǎo)工作，提高廣大農(nóng)民群眾的思想認(rèn)識(shí)水平，讓他們真正理解掌握黨和國(guó)家的方針政策；同時(shí)要通過(guò)實(shí)地參觀考察、精心組織試點(diǎn)等措施，增加農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的感性認(rèn)識(shí)，發(fā)揮好榜樣的帶動(dòng)作用。更為重要的是，我們要進(jìn)一步建立健全能夠保障土地流轉(zhuǎn)各方權(quán)益的政策、制度、法律體系，提高其權(quán)威性、約束力與執(zhí)行力，形成良好的制度、法律環(huán)境和科學(xué)有效的管理機(jī)制，使廣大農(nóng)民真正擁有 “護(hù)身符”，吃上 “定心丸”。對(duì)于轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶(hù)要給予一定的補(bǔ)助，扶持其進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)業(yè)，并從扶持資金、稅收政策、技術(shù)指導(dǎo)等方面給予傾斜。要讓土地流轉(zhuǎn)建立一個(gè)價(jià)格增長(zhǎng)機(jī)制。農(nóng)民在流轉(zhuǎn)時(shí)可采取兩個(gè)措施，一個(gè)是直接在合同中按年度約定價(jià)格增長(zhǎng)幅度，另一個(gè)是在合同中約定到一定期限后調(diào)整價(jià)格，這樣的條款有利于保障農(nóng)民利益。土地流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)根據(jù)土地質(zhì)量、產(chǎn)出水平和物價(jià)變動(dòng)等因素，合理確定流轉(zhuǎn)價(jià)格。流轉(zhuǎn)期限超過(guò)5年的，應(yīng)當(dāng)建立價(jià)格調(diào)整機(jī)制，明確約定調(diào)整時(shí)限和幅度，分時(shí)段確定流轉(zhuǎn)價(jià)格。流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)對(duì)各種政策性補(bǔ)貼、流轉(zhuǎn)期滿(mǎn)后地上物權(quán)屬及補(bǔ)償辦法、土地征占應(yīng)得補(bǔ)償?shù)臍w屬等做出明確約定。同時(shí)，公共財(cái)政要為此設(shè)立地租風(fēng)險(xiǎn)基金，以保障轉(zhuǎn)出戶(hù)在任何情況下都能如期獲得足夠的地租收入。同時(shí)，對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民必須納入城市保障體系，即使喪失了勞動(dòng)能力，也有社會(huì)保障安全網(wǎng)保底。

其次，土地流轉(zhuǎn)要保障轉(zhuǎn)入戶(hù)的收益。目前農(nóng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)少之又少，企業(yè)不愿到農(nóng)村來(lái)投資。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)業(yè)是兼有自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，近年來(lái)，種子、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資價(jià)格不斷上漲，種糧成本不斷提高，同時(shí)農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)常受結(jié)構(gòu)性、低水平過(guò)剩的影響，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大，價(jià)格相對(duì)偏低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低下，一些涉農(nóng)企業(yè)、種糧大戶(hù)對(duì)大規(guī)模承包土地搞農(nóng)業(yè)種植積極性不高。在沒(méi)有完善的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制下，土地的有償流轉(zhuǎn)就會(huì)因巨大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)而難以推行，即使推行也難以達(dá)到預(yù)期的目的。

推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不是目的，只是手段，目的是促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，［2］建設(shè)高效生態(tài)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，幫助農(nóng)民增收。在推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，一定要高度重視農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的培植和發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。為此，要引導(dǎo)和扶持各類(lèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地規(guī)模化發(fā)展區(qū)域特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，要引導(dǎo)同村同組農(nóng)戶(hù)以互換形式進(jìn)行土地連片集中，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高機(jī)械耕作水平和耕種效率。要引導(dǎo)種養(yǎng)大戶(hù)、龍頭企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社連片開(kāi)發(fā)流轉(zhuǎn)土地，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。要圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品，興辦農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，在家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，通過(guò)統(tǒng)一作物布局、統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一農(nóng)資采購(gòu)供應(yīng)、統(tǒng)一品牌、統(tǒng)一銷(xiāo)售等途徑，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。要加大招商引資力度，建立激勵(lì)、保障機(jī)制，出臺(tái)一系列有利于企業(yè)入駐農(nóng)村、有利于土地向種糧大戶(hù)集中的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)有愿望、有實(shí)力、有前景的企業(yè)前來(lái)投資，解決企業(yè)用地、用人、生產(chǎn)資料、資金等方面的問(wèn)題，積極推廣“公司＋合作社＋農(nóng)戶(hù)”的新型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。特別是要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，幫助龍頭企業(yè)和種糧大戶(hù)規(guī)避和化解經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。在提高規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、現(xiàn)代化管理、科技化種植、市場(chǎng)化運(yùn)作水平的同時(shí)，政府要對(duì)種糧大戶(hù)，尤其是對(duì)發(fā)展優(yōu)質(zhì)糧食的農(nóng)戶(hù)從信息服務(wù)、技術(shù)咨詢(xún)、政策指導(dǎo)、信貸扶持、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等方面給予全方位支持，同時(shí)加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的力度，提高農(nóng)業(yè)比較效益，使農(nóng)業(yè)企業(yè)和種糧大戶(hù)能夠有作為、有利潤(rùn)、有奔頭。

第三，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，必須維護(hù)好國(guó)家和社會(huì)的利益。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，要特別注意防止耕地挪作他用，以保證不突破十八億畝耕地紅線，［3］保證國(guó)家的糧食安全。同時(shí)，要防止對(duì)自然生態(tài)的破壞，對(duì)土地的掠奪性經(jīng)營(yíng)。

二、土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民就業(yè)

實(shí)際上，農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程是一個(gè)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口城市化的過(guò)程，是一個(gè)農(nóng)業(yè)比重不斷減少，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重不斷提高的過(guò)程。工業(yè)化和城市化是實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的根本動(dòng)力，要通過(guò)工商業(yè)資本，吸收大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力。目前我國(guó)還有9億人口生活在農(nóng)村，［4］可見(jiàn)，在未來(lái)的社會(huì)發(fā)展中，我國(guó)面臨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的巨大壓力。推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，務(wù)須以農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移為前提。并且在轉(zhuǎn)移后，農(nóng)民收入會(huì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)。如果只片面追求土地流轉(zhuǎn)速度與效率，忽視了土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)，勢(shì)必導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力失業(yè)或就業(yè)不足，進(jìn)而造成社會(huì)不穩(wěn)定和失地農(nóng)民的貧困化。

目前，由于種種原因，農(nóng)民離土出路不暢，制約了農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。一是部分農(nóng)民不愿離開(kāi)土地。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地多的地方，農(nóng)民的溫飽問(wèn)題能夠解決，這些農(nóng)民小富即安，創(chuàng)業(yè)動(dòng)力不足。二是農(nóng)民工再就業(yè)環(huán)境不理想。農(nóng)民工的工資得不到保障，拖欠農(nóng)民工工資現(xiàn)象比比皆是。三是城鎮(zhèn)生活成本太高，農(nóng)民安家落戶(hù)面臨住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等實(shí)際困難難以解決，許多農(nóng)民對(duì)此望而生畏。四是農(nóng)民外出從業(yè)的組織化程度較低。農(nóng)民外出從業(yè)主要是以自行外出和親友介紹為主，經(jīng)政府組織、市場(chǎng)中介等方式出去的較少。在流動(dòng)方式上存在很大程度的盲目性。農(nóng)民就業(yè)不充分、就業(yè)質(zhì)量低、就業(yè)成本高，大量外出務(wù)工屬于 “二兼戶(hù)”，［5］他們的打工收入難以維持在城鎮(zhèn)的生活，只能青壯年男子在外打工，將婦女、老人、兒童留在農(nóng)村。這種狀況，影響了土地利用效率，又帶來(lái)了許多社會(huì)問(wèn)題。

沒(méi)有農(nóng)民的轉(zhuǎn)移就不會(huì)有土地的流轉(zhuǎn)，因此，必須堅(jiān)持一手抓土地流轉(zhuǎn)，一手抓農(nóng)民轉(zhuǎn)移，使土地流轉(zhuǎn)與轉(zhuǎn)移農(nóng)民同步進(jìn)行。轉(zhuǎn)移農(nóng)民除了要保障農(nóng)民的土地收益之外，要特別抓好農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，消除農(nóng)民就業(yè)的種種有形無(wú)形障礙，使大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力能夠順利進(jìn)入城鎮(zhèn)、進(jìn)入二三產(chǎn)業(yè)。

農(nóng)業(yè)和勞動(dòng)就業(yè)部門(mén)要負(fù)責(zé)引導(dǎo)、扶持、規(guī)范農(nóng)村勞務(wù)輸出中介組織的建立和發(fā)展，為農(nóng)民工提供就業(yè)信息、進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)、提高其組織化程度。

城市的大門(mén)應(yīng)該進(jìn)一步為農(nóng)民打開(kāi)。要加快城市化進(jìn)程，擴(kuò)大就業(yè)需求，提高對(duì)外來(lái)農(nóng)業(yè)人口的吸納能力。要在住房、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面給予農(nóng)民相應(yīng)的待遇，破除城鄉(xiāng)分割二元體制，降低農(nóng)民轉(zhuǎn)移的高額成本，讓城市同樣也成為轉(zhuǎn)移農(nóng)民的家園，真正能夠扎下根來(lái)。

同時(shí)加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，充分利用本地的資源優(yōu)勢(shì)，引進(jìn)勞動(dòng)密集型企業(yè)到小城鎮(zhèn)，提高小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力。小城鎮(zhèn)是實(shí)現(xiàn)城市化的重要路徑。我國(guó)多數(shù)小城鎮(zhèn)現(xiàn)有人口規(guī)模小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間較大，吸納就業(yè)能力較強(qiáng)，農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)成本低，可以為農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供現(xiàn)實(shí)需求。多數(shù)農(nóng)民是在搞好土地承包經(jīng)營(yíng)的同時(shí)兼營(yíng)二、三產(chǎn)業(yè)，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村勞動(dòng)力還不具備離開(kāi)土地進(jìn)入離家很遠(yuǎn)的大、中城市的條件。小城鎮(zhèn)具有與農(nóng)村聯(lián)系緊密的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，便于直接發(fā)揮輻射和帶動(dòng)功能。促進(jìn)水利、道路、環(huán)保、農(nóng)電和通訊等農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。讓大多數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)力仍舊居住在村里，讓那些在村外工作的人每天往返上班，比單純將勞動(dòng)力從農(nóng)村遷移到新建的小城市和城鎮(zhèn)更加便捷、有效。發(fā)展小城鎮(zhèn)要以現(xiàn)有的縣城和有條件的建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，有計(jì)劃有步驟地實(shí)施，體現(xiàn)特色，注重質(zhì)量，逐步完善，把擴(kuò)大就業(yè)需求，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移作為優(yōu)先目標(biāo)。為此，要大力發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，完善農(nóng)村市場(chǎng)體系，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和社會(huì)化服務(wù)。立足本地資源優(yōu)勢(shì)，以產(chǎn)業(yè)為依托，培育龍頭企業(yè)，大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，逐步擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模。完善小城鎮(zhèn)的投融資、用地、戶(hù)籍、購(gòu)房、發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)等相關(guān)政策，拓寬小城鎮(zhèn)投融資渠道，吸引民間資金、企業(yè)、外商以多種方式參與小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，發(fā)展小城鎮(zhèn)的各項(xiàng)公益事業(yè)。

在農(nóng)民轉(zhuǎn)移過(guò)程中，我們既要擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)門(mén)路，又要提高農(nóng)民就業(yè)質(zhì)量，增加農(nóng)民收入，使他們能夠由目前的單個(gè)轉(zhuǎn)移變?yōu)榧彝マD(zhuǎn)移，由目前的相對(duì)優(yōu)質(zhì)的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移變?yōu)橐话銊趧?dòng)力、普通人口的轉(zhuǎn)移，由目前的短時(shí)期不穩(wěn)定轉(zhuǎn)移變?yōu)殚L(zhǎng)期穩(wěn)定的轉(zhuǎn)移。

在推進(jìn)農(nóng)民由農(nóng)村向城鎮(zhèn)異地轉(zhuǎn)移的同時(shí)，我們也應(yīng)努力引導(dǎo)留守農(nóng)民拉長(zhǎng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，從多方面吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。

我們應(yīng)當(dāng)看到，農(nóng)民轉(zhuǎn)移受益的不僅是農(nóng)民及其后代，更重要的是國(guó)家和整個(gè)社會(huì)。所以，在農(nóng)民轉(zhuǎn)移這個(gè)社會(huì)大變革的過(guò)程中，國(guó)家和社會(huì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，付出理應(yīng)付出的補(bǔ)償。把農(nóng)民轉(zhuǎn)移和農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題擺在解決三農(nóng)問(wèn)題的重要位置上。

三、土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村教育

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)信息社會(huì)，是一個(gè)知識(shí)經(jīng)濟(jì)方興未艾的社會(huì)，是一個(gè)學(xué)習(xí)化社會(huì)。農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收與發(fā)展農(nóng)村教育密切相關(guān)。推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，也離不開(kāi)教育。只有使農(nóng)民掌握一定的文化知識(shí)和現(xiàn)代工商服務(wù)業(yè)實(shí)用技術(shù)，他們才能夠順利走入城鎮(zhèn)就業(yè)，獲得相對(duì)穩(wěn)定的勞動(dòng)報(bào)酬，促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中、轉(zhuǎn)移，從而使土地流轉(zhuǎn)起來(lái)；只有使農(nóng)民掌握一定的文化知識(shí)和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)，才能使農(nóng)村擁有一批具有創(chuàng)業(yè)精神和經(jīng)營(yíng)頭腦的農(nóng)業(yè)大戶(hù)、種植能手，擁有一批質(zhì)量合格、技術(shù)熟練的農(nóng)業(yè)工人，提高流轉(zhuǎn)后土地的科技含量和規(guī)模效益。

目前，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處于起步階段，什么時(shí)候流轉(zhuǎn)，怎么流轉(zhuǎn)不是看中央是否允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，而要看農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r，要看農(nóng)民的素質(zhì)。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該把培養(yǎng)農(nóng)民、提高農(nóng)民素質(zhì)作為前提。

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村的基礎(chǔ)教育薄弱，農(nóng)民的孩子上高中的比例都很小，上大學(xué)的那更是少而又少。大多數(shù)農(nóng)村青年為了生活只好年紀(jì)輕輕外出打工，但由于科學(xué)技術(shù)水平低，在城市只能做苦力活，當(dāng)然，工資很低只能養(yǎng)活自己根本不能帶全家人進(jìn)城。所以家中的承包地根本不敢流轉(zhuǎn)出去，還得依靠土地解決吃飯問(wèn)題。改革開(kāi)放幾十年大量的農(nóng)民進(jìn)入城市打工，可真正融入城市工商業(yè)的寥寥無(wú)幾。

理論和實(shí)踐都證明，在收入分配領(lǐng)域，受教育水平越高收入也越高，教育水平與收入呈正相關(guān)。據(jù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家D.GaleJohson分析，中國(guó)農(nóng)民在校時(shí)間每增加一年，其收入就可增長(zhǎng)3.6%～5.5%，如第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員受教育水平達(dá)到城市人口受教育水平，城鄉(xiāng)居民收入差距可縮小15～20個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)民的收入就會(huì)大幅度提高。［6］

為此，我們必須采取一切措施，千方百計(jì)地提高農(nóng)民素質(zhì)。一是要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)教育。農(nóng)村基礎(chǔ)教育狀況的好壞直接影響農(nóng)民文化素質(zhì)的高低。中西部貧困地區(qū)農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施落后，基礎(chǔ)教育投資嚴(yán)重不足，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)更加困難，國(guó)家和省級(jí)政府應(yīng)向農(nóng)村傾斜，加大轉(zhuǎn)移支付力度，改善貧困地區(qū)教育落后的現(xiàn)狀；二是應(yīng)大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，提高農(nóng)民的生產(chǎn)技能。同時(shí)各級(jí)農(nóng)業(yè)、教育部門(mén)要利用各自?xún)?yōu)勢(shì)，圍繞當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實(shí)際，大力開(kāi)展農(nóng)民短期實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，幫助農(nóng)民解決生產(chǎn)生活中的實(shí)際困難；三是結(jié)合 “農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽(yáng)光工程項(xiàng)目”的實(shí)施，農(nóng)業(yè)、勞動(dòng)部門(mén)要加大對(duì)輸出勞務(wù)人員的技能培訓(xùn)，進(jìn)一步提高勞動(dòng)技能素質(zhì)；四是改革和完善農(nóng)村科技推廣服務(wù)體系，加大資金投入和農(nóng)業(yè)新技術(shù)的示范推廣力度，引導(dǎo)和鼓勵(lì)廣大農(nóng)技人員在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要時(shí)節(jié)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全力以赴深入生產(chǎn)一線，手把手、面對(duì)面、心貼心地傳授實(shí)用技能，組織開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)，及時(shí)解決農(nóng)民遇到的技術(shù)難題；五是充分發(fā)揮社會(huì)各階層各部門(mén)的配合協(xié)作作用，共同做好農(nóng)民文化技術(shù)素質(zhì)的提高工作。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村教育欠賬很多，普通農(nóng)民享受的教育資源極其有限。農(nóng)村教育投入不足、質(zhì)量低下，教師、學(xué)生流失嚴(yán)重，同時(shí)存在著重應(yīng)試教育、輕職業(yè)技能教育，重適齡少年兒童教育、輕成人教育的偏向。針對(duì)這種情況，國(guó)家應(yīng)加大力發(fā)展普惠性的農(nóng)民職業(yè)技術(shù)教育，開(kāi)設(shè)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展要求相適應(yīng)的新型農(nóng)技課程，同時(shí)設(shè)置城市二三產(chǎn)業(yè)所需要的技術(shù)專(zhuān)業(yè)，為農(nóng)民敞開(kāi)大門(mén)，進(jìn)出自由，年齡不限，讓農(nóng)民按市場(chǎng)需求和自己的專(zhuān)長(zhǎng)和愛(ài)好選擇學(xué)校免費(fèi)就讀。這樣，農(nóng)民要么擁有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)，要么掌握了現(xiàn)代工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)本領(lǐng)，當(dāng)農(nóng)民達(dá)到亟待發(fā)揮專(zhuān)長(zhǎng)開(kāi)辟一片新天地之時(shí)，土地流轉(zhuǎn)自然成為必然。同時(shí)，通過(guò)培訓(xùn)就業(yè)，加強(qiáng)思想道德教育、科學(xué)文化教育和法制教育，提高人口綜合素質(zhì)，使轉(zhuǎn)移出去的村民轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲饬x上的市民。

四、土地流轉(zhuǎn)與宏觀政策

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還在初級(jí)階段，完全依賴(lài)市場(chǎng)來(lái)流轉(zhuǎn)土地遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還必須靠政府宏觀政策的扶持和引導(dǎo)，如戶(hù)籍制度改革、健全和完善農(nóng)民社會(huì)保障體系、出臺(tái)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持和獎(jiǎng)勵(lì)政策等等。由于這些政策缺位，社會(huì)保障機(jī)制不完善，流轉(zhuǎn)主體的后顧之憂(yōu)無(wú)法解決，很大程度上影響了農(nóng)村土地的健康流轉(zhuǎn)。

（一）農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策

理順農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)部的價(jià)格關(guān)系，提高糧食生產(chǎn)的比較效益。土地流轉(zhuǎn)非糧化的原因在于糧食生產(chǎn)的比較效益低。其實(shí)最大的糧食安全就是讓農(nóng)民獲得最大的糧食生產(chǎn)利益，要制定政策消除或平衡種糧與高效農(nóng)業(yè)之間的效益價(jià)差。尤其在中國(guó)要以世界7%的耕地養(yǎng)活世界22%的人口。耕地具有生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益為整個(gè)社會(huì)所享用，但體現(xiàn)不到農(nóng)地使用者和保護(hù)者的身上，這種不合理直接導(dǎo)致糧食生產(chǎn)的比較價(jià)格低下。所以，定價(jià)時(shí)應(yīng)把糧食生產(chǎn)的這些貢獻(xiàn)體現(xiàn)在價(jià)格上，另外定價(jià)時(shí)還應(yīng)把糧食、蔬菜、水果、肉、蛋、奶等在食譜中所占份額也作為定價(jià)的一個(gè)指標(biāo)，在價(jià)格上真正體現(xiàn)糧食的重要性。讓農(nóng)民覺(jué)得種糧與發(fā)展高效農(nóng)業(yè)相比種糧更合算，國(guó)家要提高糧食收購(gòu)價(jià)格和糧食保護(hù)價(jià)水平，同時(shí)加大對(duì)城市農(nóng)村低收入消費(fèi)者的補(bǔ)貼力度。今后增加的惠農(nóng)補(bǔ)貼，用于種糧大戶(hù)按其規(guī)模化種糧面積或提供的商品糧數(shù)量進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼。完善糧食價(jià)格形成機(jī)制，理順比價(jià)關(guān)系。

（二）農(nóng)業(yè)社會(huì)保障政策

要建立以糧食生產(chǎn)為基礎(chǔ)的全國(guó)性耕地保護(hù)基金。有必要通過(guò)一定的經(jīng)濟(jì)手段刺激糧食生產(chǎn)。對(duì)進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的糧食種植行為給予財(cái)政補(bǔ)貼，變單一的行政性管理方式為行政性和經(jīng)濟(jì)性管理手段相結(jié)合的管理方式，間接激勵(lì)土地流轉(zhuǎn)中的糧食種植。這既可以保護(hù)糧食種植者的積極性，又能使一批流轉(zhuǎn)土地最終進(jìn)行糧食生產(chǎn)。

還必須建立基金保險(xiǎn)機(jī)制，為那些種植大戶(hù)存在的風(fēng)險(xiǎn)和較高的成本上保險(xiǎn)?？紤]到農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，要逐步建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，以避免或減少承租人無(wú)力繳納地租的現(xiàn)象。首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在著雙重風(fēng)險(xiǎn)，即自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，土地承租人常常由于遭遇風(fēng)險(xiǎn)而拖延或拒付土地租金。這時(shí)政府就應(yīng)暫時(shí)替承租方交付土地租金，并為承租方借貸下年的投資資金。其實(shí)，政府最應(yīng)該做的事情應(yīng)該是第一，分析造成承租方經(jīng)營(yíng)賠本或不盈利的風(fēng)險(xiǎn)是什么。第二，分析對(duì)策制定方案，如主要是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，那么政府就應(yīng)為農(nóng)民提供市場(chǎng)信息，培養(yǎng)農(nóng)民抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，教給農(nóng)民市場(chǎng)游戲規(guī)則。如果是自然風(fēng)險(xiǎn)，那么政府就應(yīng)區(qū)別對(duì)待，提供公共服務(wù)，比如，造林、修路、建造灌溉設(shè)施、提供優(yōu)良種子、提供銷(xiāo)路等。

（三）農(nóng)村人口社會(huì)保障政策

應(yīng)進(jìn)一步建立健全農(nóng)民工的失業(yè)保障制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，完善農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，堅(jiān)持 “個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼、以收定支、收支平衡、統(tǒng)賬結(jié)合、多繳多得”的原則，保障農(nóng)村勞動(dòng)者老有所養(yǎng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。流入地政府應(yīng)承擔(dān)起更多的責(zé)任，以增強(qiáng)農(nóng)民工抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，從而減少以保障生存權(quán)這一 “正當(dāng)理由”來(lái)破壞土地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定的可能性。

（四）城市吸納農(nóng)民的優(yōu)惠政策

農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)作為城市化的一項(xiàng)基本規(guī)律，有利于加快城市化進(jìn)程。但城市化并非就此便得以完成，更為重要的一面則在于農(nóng)民通過(guò)由農(nóng)村向城市的不斷分流、實(shí)現(xiàn)從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)不斷的職業(yè)分化過(guò)程中，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自身素質(zhì)的全面提升，從傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代公民轉(zhuǎn)變。具體則表現(xiàn)為農(nóng)民思想結(jié)構(gòu)的變遷、行為方式、生活方式、價(jià)值取向以及科技文化素質(zhì)的變化，惟有如此才是真正意義上的城市化。這要求在改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和 “城市本位主義”基礎(chǔ)上形成治理體制，不斷完善城市體系，加強(qiáng)城市建設(shè)，強(qiáng)化城市功能來(lái)增強(qiáng)城市的吸引力與吸納力，在此基礎(chǔ)上形成開(kāi)放式的城市社區(qū)治理模式。同時(shí)堅(jiān)持農(nóng)民市民化為目標(biāo)導(dǎo)向，關(guān)注進(jìn)城農(nóng)民與現(xiàn)代城市社會(huì)的文化融合，適時(shí)調(diào)整人口管理政策，實(shí)現(xiàn)由身份管理轉(zhuǎn)為職業(yè)管理，把流入城市的農(nóng)民納入到社區(qū)中來(lái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口流動(dòng)到人口遷移的大跨越。

（五）新型戶(hù)籍制度

我國(guó)所實(shí)行的戶(hù)籍制度在特定時(shí)期確實(shí)為國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了很大的貢獻(xiàn)。但是，隨著經(jīng)濟(jì)、政治制度的發(fā)展，以及城市化的擴(kuò)展，這一制度已經(jīng)成了制約我國(guó)城市化進(jìn)程、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)方面。幾十年前，劃出的 “農(nóng)村人”和 “城里人”的這個(gè)鴻溝已經(jīng)成了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。眾所周知，提高農(nóng)民收入的一個(gè)重要途徑就是引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城、促進(jìn)農(nóng)村富裕勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。大量人口滯留農(nóng)村的局面如不盡快扭轉(zhuǎn)，不僅直接制約農(nóng)民收入的提高、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面繁榮；還將長(zhǎng)期抑制農(nóng)村消費(fèi)需求的增長(zhǎng)，嚴(yán)重影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。所以，我國(guó)應(yīng)盡快逐步改變現(xiàn)有的落后的戶(hù)籍制度，為勞動(dòng)力的合理、有序流動(dòng)創(chuàng)造更好的制度環(huán)境。

總之，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是由錯(cuò)綜復(fù)雜的各種矛盾產(chǎn)生的派生性問(wèn)題，是一個(gè)極為復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，既涉及相關(guān)制度包括對(duì)戶(hù)籍制度、就業(yè)制度、教育制度以及社會(huì)保障制度的改革與調(diào)整，亦關(guān)涉到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府投入、農(nóng)民觀念更新素質(zhì)提高等方方面面，所以既不能急于求成，不能超越歷史階段；也不能頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，需要克服各種因素制約，統(tǒng)籌兼顧逐步穩(wěn)妥解決。

［1］周東飛.對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)勿需過(guò)度解讀 ［J］.中國(guó)農(nóng)村科技：時(shí)事聚焦，2008（10）：22.

［2］李孟然，陳川南.適度 “規(guī)模”慎防 “集中”［J］.農(nóng)村土地改革新起點(diǎn)，2008（10）：17－19.

［3］江夏.準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地制度改革的方向 ［J］.決策導(dǎo)刊，2008 （11）：17－19.

［4］郭慶海.推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本原則 ［J］.新長(zhǎng)征，2008 （11）：14－15.

［5］王國(guó)敏.中國(guó)農(nóng)村家庭生產(chǎn)方式存在和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析 ［DB／OL］.www.lwlm.com／nongcunyanjiu／200806／66820p2.htm. ［2008－06－12］［2010－11－25］

［6］吳鋼.貧困地區(qū)農(nóng)民增收問(wèn)題淺析 ［DB／OL］.http：∥www.caein.com.［2005－09－30］［2010－11－25］

（編輯：佘小寧）

On Relations in Transformation of Rural Land

GUO Qing－e
（DepartmentofThoughtandPolitics，LvliangUniversity，LishiShanxi033000，China）

The transformation in rural land is the major issue in rural development and stability with an urgent rash.The passive avoidance does not help solve the problem.Therefore，an accurate understanding of the Third Plenary Session must be helpful to understand and handle complex relationships in the land transformation in order to ensure the transformation of rural land.

Transformation；Relations；Handling

F310.0

A

1671－816X （2010）06－0651－05

2010－10－25

郭清娥 （1966－），女 （漢），山西臨縣人，講師，主要從事馬克思主義中國(guó)化方面的研究。