朱新華，馬璐璐，陳利根

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095；2.四川農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，四川 雅安 625014）

1 引言

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)廣東、浙江、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村相繼出現(xiàn)了土地股份合作制，它是按照農(nóng)戶(hù)自愿原則，在穩(wěn)定農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上，將農(nóng)戶(hù)承包土地或集體非農(nóng)建設(shè)用地，聯(lián)合資金、設(shè)備、技術(shù)等其他生產(chǎn)要素，建立起一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的股份合作制度。近年來(lái)，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中，各地進(jìn)一步加快了土地股份合作制改革的步伐，以成都市為例，2007年底，全市農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織共有2649個(gè)，其中，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社（協(xié)會(huì)）1911個(gè)，成員20.7萬(wàn)人；以集體資產(chǎn)為紐帶成立的新型集體經(jīng)濟(jì)組織738個(gè)，參股入股的農(nóng)戶(hù)14.1萬(wàn)戶(hù)①數(shù)據(jù)來(lái)源：《成都市農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織情況調(diào)查》，http://njs.ndrc.gov.cn/xncjs/t20090430_276180.htm.。

很多學(xué)者對(duì)農(nóng)村土地股份合作制的產(chǎn)生動(dòng)因、企業(yè)內(nèi)涵、產(chǎn)權(quán)安排、治理機(jī)制、收益分配等方面展開(kāi)廣泛研究，認(rèn)為土地股份合作制是一種自下而上的誘致性制度創(chuàng)新［1］，潛在的土地增值收益是土地股份合作制創(chuàng)新的主要誘因［2］，而且地方政府和農(nóng)民在制度創(chuàng)新過(guò)程中達(dá)到一致同意［3］。但另一方面，土地股份合作制度規(guī)則內(nèi)含的矛盾又可能導(dǎo)致效率損失［4］。那么土地股份合作制的效率究竟如何？提高土地股份合作制效率的方法是什么？綜觀現(xiàn)有研究，學(xué)者們大多運(yùn)用成本效益分析法和交易費(fèi)用理論對(duì)制度效率進(jìn)行評(píng)價(jià)，在此評(píng)價(jià)中也沒(méi)有提出提高土地股份合作制效率的方法。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在制度效率分析中通過(guò)對(duì)國(guó)家、產(chǎn)權(quán)和契約要素的考察不僅能夠判斷制度效率，而且可以發(fā)現(xiàn)提高制度效率的方法。因此，本文試圖從國(guó)家、產(chǎn)權(quán)和契約的視角對(duì)土地股份合作制的效率進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)解讀，探討蘊(yùn)含其中的理論價(jià)值和政策含義。

2 國(guó)家、產(chǎn)權(quán)、契約與制度效率：理論分析

制度效率是制度賴(lài)以存在的前提和基礎(chǔ)，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家從不同的角度對(duì)制度的效率加以分析，弗魯博頓和芮切特［5］、柯武剛和史漫飛［6］等將帕累托改進(jìn)成最優(yōu)和具有普適性、開(kāi)放性作為制度效率的判斷標(biāo)準(zhǔn)；威廉姆森和科斯［7］、布羅姆利［8］、趙德起［9-10］等人則通過(guò)分析制度中交易成本、契約、產(chǎn)權(quán)、國(guó)家等要素來(lái)判定制度的效率。

當(dāng)前，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的4個(gè)主要方面（交易成本、契約、產(chǎn)權(quán)和國(guó)家）中的國(guó)家、產(chǎn)權(quán)和契約是制度結(jié)構(gòu)的核心要素。這三要素運(yùn)行的直接目標(biāo)是降低制度的交易成本，交易成本的高低直接決定了制度效率的高低。因此，三個(gè)要素的協(xié)調(diào)運(yùn)行會(huì)最大化制度效率，其中某一個(gè)或某些要素的“失靈”會(huì)導(dǎo)致制度效率出現(xiàn)“短板”，影響制度的效率［9］。通過(guò)對(duì)國(guó)家、產(chǎn)權(quán)和契約要素的分析不僅能夠判斷制度效率，還可以發(fā)現(xiàn)提高制度效率的方法。第一，國(guó)家在制度中的作用包括［11］：國(guó)家憑借其暴力潛能和權(quán)威在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)所有權(quán)，有利于降低產(chǎn)權(quán)在界定和轉(zhuǎn)讓中的交易費(fèi)用；其作用大小取決于國(guó)家權(quán)力介入產(chǎn)權(quán)安排的方式和程度。國(guó)家對(duì)于制度效率而言實(shí)際上是一把“雙刃劍”，一方面，國(guó)家憑借其暴力潛能和權(quán)威以最小的成本實(shí)現(xiàn)利益在全社會(huì)范圍內(nèi)的合理配置；另一方面，由于偏好差異和利益追求，國(guó)家不可能“中立”，從而導(dǎo)致制度的低效率或無(wú)效率。然而，中國(guó)近50年來(lái)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷表明：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度效率與國(guó)家對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)干預(yù)力度基本上呈負(fù)相關(guān)關(guān)系［10］。第二，道格拉斯·C·諾斯指出：“理解制度結(jié)構(gòu)的兩個(gè)主要基石是國(guó)家理論和產(chǎn)權(quán)理論?！保?2］產(chǎn)權(quán)能夠減少不確定性和降低交易費(fèi)用，能夠?qū)⑼獠啃詢(xún)?nèi)部化，從而對(duì)產(chǎn)權(quán)主體產(chǎn)生激勵(lì)作用。第三，契約作為影響制度效率的基本要素，契約的完備度越高，契約水平越高，越能產(chǎn)生較高的制度效率。

綜上所述，產(chǎn)權(quán)、契約要素與制度效率呈正相關(guān)關(guān)系，且產(chǎn)權(quán)的重要性（對(duì)制度效率的貢獻(xiàn)）大于契約；國(guó)家要素與制度效率呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。將國(guó)家、產(chǎn)權(quán)、契約與制度效率放在一個(gè)坐標(biāo)圖中分析，產(chǎn)權(quán)、契約函數(shù)的斜率為正，且產(chǎn)權(quán)函數(shù)斜率大于契約函數(shù)；國(guó)家函數(shù)的斜率為負(fù)。圖1顯示了三要素水平與制度效率的關(guān)系，假設(shè)產(chǎn)權(quán)水平線、契約水平線和國(guó)家水平線相交于A點(diǎn)。當(dāng)要素各自水平均位于E點(diǎn)時(shí)，產(chǎn)權(quán)要素產(chǎn)生的制度效率為IE1，契約要素產(chǎn)生的制度效率為IE2，國(guó)家要素產(chǎn)生的制度效率為IE4。由于產(chǎn)權(quán)要素的“短板”，使得三要素的整體制度效率停留在IE1上。這樣，對(duì)于契約和國(guó)家這兩個(gè)要素來(lái)說(shuō)就存在著要素價(jià)值的無(wú)謂損失。國(guó)家的損失最大，為IE4-IE1；契約的損失較小，為IE2-IE1?？倱p失為（IE4-IE1）+（IE2-IE1）=IE4+IE2-2IE1。同理，當(dāng)三要素水平均位于G點(diǎn)時(shí)，產(chǎn)權(quán)和契約要素存在著價(jià)值的無(wú)謂損失。只有當(dāng)三條水平線交于一點(diǎn)（圖中為A點(diǎn)）時(shí)，三要素水平均為F，這種無(wú)謂損失才會(huì)消失，制度要素整體水平達(dá)到其維持制度有效率運(yùn)行的臨界點(diǎn)。進(jìn)一步地，為了使制度要素整體水平達(dá)到IE4，且沒(méi)有一個(gè)要素出現(xiàn)無(wú)謂損失，就必須對(duì)產(chǎn)權(quán)和契約這兩個(gè)“短板”進(jìn)行治理，使得產(chǎn)權(quán)水平提高到G點(diǎn)，契約水平提高到H點(diǎn)。

圖1 制度效率三變量水平線Fig.1 Levels of three variables in system efficiency

3 土地股份合作制的效率分析

土地股份合作制首先崛起于廣東南海。1992年前后，南海經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求與土地家庭承包之間的矛盾變得日益突出。為了化解矛盾，將外部性?xún)?nèi)部化，股份制被引入了農(nóng)村土地制度建設(shè)。

3.1 國(guó)家要素的“失靈”導(dǎo)致土地股份合作制效率出現(xiàn)“短板”

1992年，南海土地股份合作制的做法并沒(méi)有遇到太大的政策阻力，因?yàn)樗c當(dāng)時(shí)的法律并不相違背［13］，1988年4月第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)將《憲法》第10條第4款“任何組織或個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”修改為“任何組織或個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。而且按照1988年修訂的《土地管理法》，農(nóng)村居民住宅建設(shè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)等，只要按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行即可，且縣級(jí)人民政府就有權(quán)批準(zhǔn)。1992—1997年南海市股份分紅年均增長(zhǎng)13.9％［13］。

隨著1998年《土地管理法》的實(shí)施，尤其是明確規(guī)定了“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”，農(nóng)民不能以集體非農(nóng)建設(shè)用地入股并分享股份收益，這就降低了土地股份合作制的盈利水平，1997—2006年南海市股份分紅年均增長(zhǎng)10.43％，年均增長(zhǎng)率比實(shí)行土地股份制初期下降了3.47個(gè)百分點(diǎn)［13］。

十七屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題決定》中提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。”國(guó)家在集體建設(shè)用地政策上的態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變，由嚴(yán)格限制發(fā)展為鼓勵(lì)支持。隨著政府對(duì)農(nóng)村土地制度干預(yù)力度的減小，國(guó)家要素水平又呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，土地股份合作制改革的步伐進(jìn)一步加快。

由上述分析可見(jiàn)，1998年國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)的干預(yù)力度最大，即國(guó)家要素水平最高。假設(shè)1998年國(guó)家要素在H2時(shí)，國(guó)家要素產(chǎn)生的制度效率為IE1；而此時(shí)產(chǎn)權(quán)和契約要素的水平再高，也無(wú)法提高制度的整體效率。國(guó)家要素的“短板”效應(yīng)制約了產(chǎn)權(quán)和契約要素效率的發(fā)揮，使得三要素的整體效率為IE1。因此，要提高農(nóng)村土地制度效率，就必須對(duì)國(guó)家要素進(jìn)行治理。

3.2 隨著國(guó)家要素水平的降低，土地股份合作制迅速發(fā)展并產(chǎn)生較高績(jī)效

隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的逐步推進(jìn)，國(guó)家正逐步的還權(quán)于民、還土于民，國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地的控制力度逐漸減弱，國(guó)家要素的水平逐漸降低。在此過(guò)程中，各地探索了多種土地改革模式，其中以土地股份合作制最為流行。土地股份合作制在不改變集體土地所有制的基礎(chǔ)上，讓農(nóng)民分享工業(yè)化帶來(lái)的土地級(jí)差收益，符合中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的政策取向，而且地方政府和農(nóng)民在制度創(chuàng)新過(guò)程中達(dá)到一致意見(jiàn)。

從產(chǎn)權(quán)要素層面看，中國(guó)農(nóng)村集體土地歷來(lái)產(chǎn)權(quán)主體不明確、權(quán)能殘缺不全；而土地股份合作制將農(nóng)村土地全部量化成股份，明晰每個(gè)成員的產(chǎn)權(quán)份額，農(nóng)民以其手中享有的產(chǎn)權(quán)份額分享土地的流轉(zhuǎn)收益，農(nóng)民群眾真正成為農(nóng)村土地的投資主體、決策主體和收益主體，成為農(nóng)村土地人格化的產(chǎn)權(quán)主體，產(chǎn)權(quán)要素水平大大提高。

從契約要素層面看，土地股份合作制實(shí)行股東代表大會(huì)、董（理）事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理分權(quán)的治理結(jié)構(gòu)，契約不僅能夠被很好地執(zhí)行，而且很容易被監(jiān)督，契約要素水平大大提高。

由此可見(jiàn)，隨著國(guó)家要素水平降低，國(guó)家要素“短板”效應(yīng)消失，土地股份合作制迅速發(fā)展并產(chǎn)生較高績(jī)效。

3.3 在國(guó)家要素水平的閥值范圍內(nèi)，股份合作才是農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的最適模式

圖2 土地股份合作制效率三變量水平線Fig.2 Levels of three variables in efficiency of land stock cooperative system

土地股份合作是不是中國(guó)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的最適模式？或者說(shuō)，是否可進(jìn)一步降低國(guó)家要素水平、提高產(chǎn)權(quán)和契約水平從而創(chuàng)造另一種土地產(chǎn)權(quán)模式呢？傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為：私有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)人享有剩余利潤(rùn)占有權(quán)，產(chǎn)權(quán)人有較強(qiáng)的激勵(lì)動(dòng)機(jī)不斷提高企業(yè)的效益。所以在利潤(rùn)激勵(lì)上，私有企業(yè)比傳統(tǒng)的國(guó)營(yíng)企業(yè)強(qiáng)。當(dāng)然，企業(yè)效益還與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度有關(guān)。筆者認(rèn)為如果中國(guó)農(nóng)村土地制度實(shí)行私有化改革，它將是低效率的，原因主要有三：第一，目前中國(guó)土地市場(chǎng)是由國(guó)家壟斷的，在壟斷市場(chǎng)上，土地私有化改革后的平均效益改善不明顯；第二，對(duì)國(guó)家要素水平的治理程度也是有限的，換句話說(shuō)，土地私有化不能為中國(guó)社會(huì)體制所接受；第三，當(dāng)國(guó)家要素水平足夠低時(shí)，將會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)和契約要素價(jià)值的無(wú)謂損失（圖2）。如圖2所示，土地私有化能夠使產(chǎn)權(quán)要素的水平達(dá)到H4，此時(shí)其對(duì)應(yīng)的制度效率為IE2；但是國(guó)家要素的最低水平為H3，即國(guó)家干預(yù)和容忍的最低限度為H3，此時(shí)，私有化改革所產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)貢獻(xiàn)出現(xiàn)無(wú)謂損失，損失為IE2-IE3。因此，在國(guó)家要素水平一定的情況下，即在保持現(xiàn)有集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)其他權(quán)能的組合和排列才是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的相對(duì)占優(yōu)的方案。實(shí)踐中的土地股份合作制即是在保持集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)賦予完整的使用權(quán)、明確收益分配權(quán)、構(gòu)建監(jiān)督權(quán)從而發(fā)揮較高績(jī)效，可稱(chēng)之為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的最適模式①筆者認(rèn)為最適模式并不是指當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村都應(yīng)該實(shí)行土地股分合作制改革，這只是中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的發(fā)展方向。因?yàn)橥恋毓煞莺献髦频漠a(chǎn)生需要一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，如地區(qū)二三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)、具有一定的資金力量和較高的技術(shù)水平、大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向外轉(zhuǎn)移、集體經(jīng)濟(jì)組織要有一支高素質(zhì)的干部隊(duì)伍等。。

4 結(jié)論與政策建議

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的國(guó)家、產(chǎn)權(quán)和契約理論以及交易成本理論表明，制度結(jié)構(gòu)中的三個(gè)核心要素國(guó)家、產(chǎn)權(quán)和契約共同決定了制度效率。三個(gè)要素的協(xié)調(diào)運(yùn)行會(huì)最大化制度效率，其中某一個(gè)或某些要素的“失靈”會(huì)導(dǎo)致制度效率出現(xiàn)“短板”。據(jù)此可以通過(guò)干預(yù)中國(guó)農(nóng)村土地制度結(jié)構(gòu)的各要素進(jìn)行土地資源的優(yōu)化配置。根據(jù)此邏輯，筆者嘗試在中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的背景下，通過(guò)分析國(guó)家、產(chǎn)權(quán)和契約三要素運(yùn)行狀況，進(jìn)而分析土地股份合作制產(chǎn)生的原因及其效率。筆者認(rèn)為，國(guó)家要素的“失靈”導(dǎo)致了土地股份合作制效率出現(xiàn)“短板”；隨著國(guó)家要素水平降低，土地股份合作制迅速發(fā)展并產(chǎn)生較高績(jī)效；但是，國(guó)家要素的水平也不可能無(wú)限低，在一定的國(guó)家要素水平下，股份合作制才是農(nóng)村土地制度改革最適模式。其隱含的政策含義是：應(yīng)當(dāng)采取諸如放松政府管制、規(guī)范土地股份合作制的機(jī)制建設(shè)等措施，確保國(guó)家、產(chǎn)權(quán)和契約要素的協(xié)調(diào)運(yùn)行，從而提高土地股份合作制的效率。

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