殷海善，劉軍芳

（1.山西省農業(yè)科學院農業(yè)資源綜合考察研究所，山西太原030006；2.山西省國土資源調查規(guī)劃院，山西太原030024）

耕地保護是我國當前一項重要的戰(zhàn)略任務。我國采取了國際上最嚴格的耕地保護制度，但從全國第二次農村土地調查的初步結果來看，耕地保護并沒有達到預期的效果，耕地保護形勢嚴峻，因此，如何有效保護耕地成為一個重大的課題。2008年10月黨的十七屆三中全會通過的“中央推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定”提出，要劃定永久基本農田保護區(qū)。湖北省監(jiān)利縣已經開始制訂劃定和保護永久性基本農田試點工作方案，開始了對我國永久性基本農田保護的探索[1]。本研究以耕地中的優(yōu)質耕地為對象進行探索，根據(jù)其特點和重要性提出優(yōu)質耕地永久、剛性保護的觀點，這或許是有效保護耕地的可行方法。

1 優(yōu)質耕地的特征

1.1 數(shù)量很少

耕地質量高低，主要依據(jù)所處的地理環(huán)境條件及耕地的水、肥、氣、熱、土等因素的組合狀況來衡量，山西省特殊的地理生態(tài)環(huán)境導致了耕地質量總體上比較差，其特征為旱耕地多、低產田多。按照全國農用地分等成果，全國農用地（指耕地和后備耕地資源）分為優(yōu)等地、高等地、中等地和低等地4等，優(yōu)等地占全國農用地評定總面積的2.67%，高等地占全國農用地評定總面積的29.98%，優(yōu)等地和高等地占農用地的30.65%[2]。

山西耕地總體等級水平低于全國耕地的平均水平。按照《山西省農用地分等定級技術規(guī)定》指標參數(shù)要求分等和等別綜合的結果，全省耕地等別分布在3～26等，其中，11～26等分別為具備灌溉條件的溝川地、灘地、盆地，作為高等地占全省耕地面積的14.25%；7～10等為勉強能夠灌溉的各類耕地，作為中等地占全省耕地面積的20.09%；3～6等分別為石質坡耕地、石質梯田上的旱地、黃土梯田上的旱地，作為低等地占全省耕地面積的65.65%[3]。從山西省耕地等別與面積關系中可看出，山西耕地絕大部分是3～6等的低等地，等別比較高的11～26等的耕地僅占山西耕地面積的14.25%，高等別耕地非常稀缺。

1.2 產量極高

高等別耕地的自然條件好、基礎設施齊全，農作物產量高，這一點是中等地、低等地無法比擬的。按照農用地自然質量分等和標準糧產量的關系，高等耕地的產量是低等耕地的5.29倍[3]。如果考慮到成本收益和自然風險，高等別地的優(yōu)勢遠高于低等別地。這就印證了民諺“一畝川頂十畝山”、“寧種一畝川，不種一畝山”的正確性。

1.3 易占用

山西省耕地中的優(yōu)等地和高等地，主要分布于地勢平坦開闊、水資源豐富、光照充足的晉南盆地等幾個盆地。該區(qū)土地肥沃，灌溉發(fā)達，光溫水資源組合相對較好，農耕歷史悠久，農業(yè)生產發(fā)達，是山西省最重要的糧棉菜產區(qū)。但該區(qū)域土地平坦、交通方便、人口稠密、勞動力豐富，也正是各類非農建設占用的首選目標，也是調整農業(yè)產業(yè)結構發(fā)展果樹的首選目標。而邊遠的坡耕地、劣質梯田，并不是各項非農業(yè)建設占地的目標。因此，耕地保護與非農建設占地、農業(yè)結構調整占地的矛盾，集中表現(xiàn)在高等別耕地上?？梢哉f，優(yōu)等地保護是耕地保護的重點和難點，是保護糧食生產能力的關鍵，則耕地保護的緊迫任務是保護優(yōu)質耕地。

建設占用可灌溉耕地是一個帶有普遍性的嚴重問題[4]。根據(jù)山西省農業(yè)統(tǒng)計資料，從1996年到2005年，山西省有效灌溉面積從80.37萬hm2降低到72.57萬hm2，10年時間里降低了9.70%。農業(yè)結構調整占用優(yōu)質耕地的情況同樣比較嚴重?，F(xiàn)在以臨猗縣農業(yè)產業(yè)結構調整為例說明。臨猗縣是山西省農業(yè)生產條件最好的一個縣，全省的20等地僅分布在臨猗縣境內，該縣氣候溫和，土壤肥沃，光照充足，灌溉便利，農業(yè)生產條件得天獨厚。從20世紀90年代開始調整農業(yè)生產結構后，土地利用結構和農業(yè)生產結構都發(fā)生了巨大變化。調整產業(yè)結構以前，臨猗縣商品糧和商品棉曾分別占到山西省總量的1/7和1/8；調整產業(yè)結構以后，臨猗縣成為全國水果十強縣。用2005年和1980年比較，臨猗縣耕地面積減少30.01%，其中小麥面積降低58.22%，而水果產量擴大97.28倍，果園用地面積增加很多。高等別耕地較多的縣，從耕地到園地的轉變非常巨大，耕地保護形勢嚴峻。

1.4 難補償

目前，耕地占補平衡主要是靠開發(fā)后備資源實現(xiàn)的，而山西省耕地后備資源比較短缺，尤其是集中連片的耕地后備資源已經所剩無幾。當前在生態(tài)保護的要求下，耕地后備資源中灘涂地和沼澤地多被列入濕地保護區(qū)，開發(fā)受到限制。山西省受到水資源缺乏限制，荒草地開發(fā)和新的水澆地建設難度很大、成本很高[5，6]?？梢哉f，山西省耕地后備資源數(shù)量和質量的限制，不能夠承擔耕地占補數(shù)量平衡的重任，更難承擔耕地占補質量平衡的重任。

耕地中的優(yōu)等地、高等地，甚至有配套水利設施的水澆地、水田、菜地，具有特別高的土地生產力。而通過占補平衡雖然一般能夠實現(xiàn)耕地數(shù)量的平衡，卻難以實現(xiàn)耕地占補質量的平衡。因此，珍貴的優(yōu)質耕地具有永久保護的必要。

2 優(yōu)質耕地永久保護區(qū)劃定的探索

2.1 保護范圍

劃定優(yōu)質耕地保護區(qū)的標準是根據(jù)耕地的質量和等級，綜合考慮地塊大小、交通和水利等因素，劃定最值得保護的土地，包括一切最優(yōu)質的農用地。

優(yōu)質耕地永久保護區(qū)的內核是優(yōu)質耕地。由于質量的相對性，優(yōu)質耕地又包括2個層次。優(yōu)質耕地的核心是依據(jù)山西省農用地分等成果，將高等地和優(yōu)等地全部保護起來，這一部分面積約占山西省耕地總面積的14%；優(yōu)質耕地的主體是山西省配套有水利灌溉設施、具備灌溉條件的水澆地、菜地和水田，按照全省農用地分等定級成果，面積約為50.76萬hm2。殷海善等[7]認為，可以把園地列入優(yōu)質耕地特別保護區(qū)的范圍內，原因是土地平坦、具備水利灌溉設施、光熱資源適宜，且高等級園地是由高等級耕地轉變過來的，同樣具有永久保護的價值。山西省優(yōu)質耕地永久保護區(qū)，主要分布在晉南盆地、上黨盆地、晉中盆地、忻定盆地、大同盆地。

此外，地級市還可以根據(jù)各市的具體情況劃定地方的優(yōu)質耕地保護區(qū)，如陽泉市，可以將對桃河灌區(qū)、娘子關灌區(qū)以及郊區(qū)蔬菜基地三片優(yōu)質農地劃為優(yōu)質耕地保護區(qū)。

2.2 保護內容

優(yōu)質耕地永久保護的內容包括三方面：一是免于開發(fā)，數(shù)量不能少；二是免于破壞，質量不能降；三是要持續(xù)建設，質量能穩(wěn)定提高。優(yōu)質耕地免于開發(fā)是指優(yōu)質耕地應該只能從事農業(yè)生產或與農業(yè)生產有關的活動，嚴禁各類非農建設。優(yōu)質耕地免于破壞是指優(yōu)質耕地不僅禁止非農業(yè)建設占用，還限制一定范圍內的工業(yè)項目，尤其是采礦、焦化等工業(yè)項目，保護水系不被破壞，保護水土不被污染。優(yōu)質耕地建設是指對于優(yōu)質耕地永久保護區(qū)，要通過實施土地整理項目，完善生產基礎設施，穩(wěn)定提高耕地質量。

2.3 保護方法

因為優(yōu)質耕地是稀缺的，而建設用地是可選擇的，因此，在建設用地避讓的情況下，做到優(yōu)質耕地剛性保護。

優(yōu)質耕地永久保護的方法是“強高壓線”，一切建設項目都要回避，即城鎮(zhèn)建設要避讓，工礦建設要避讓，交通建設要避讓，即使是對國家經濟社會有重大影響的重點交通、水利、能源、軍事項目也要避讓；地方政府沒有批準占用的權力，國務院同樣也沒有批準占用的權力；規(guī)劃修編不能夠調整優(yōu)質耕地永久保護區(qū)，以往借助規(guī)劃修編調整優(yōu)質耕地保護區(qū)的范圍和用途的途徑要堵死，使其成為真正的永久保護區(qū)。

3 優(yōu)質耕地永久保護與基本農田保護的關系

基本農田保護是耕地保護的內容，優(yōu)質耕地永久保護與基本農田保護的目的是一致的，都是為了我國的糧食安全，但是優(yōu)質耕地永久保護與基本農田保護是有細微差異的，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

3.1 設立原則不同

依據(jù)《基本農田保護條例》第二條規(guī)定，基本農田是指按照一定時期人口和社會經濟發(fā)展對農產品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地，標準是客觀的，不因人為因素而調整，可以確保為子孫留下保命田。

3.2 保護數(shù)量不同

從耕地保護的角度講，全部基本農田變成永久基本農田是很好的，但是保護耕地的目標包括保障吃飯和保障發(fā)展2個方面，由于經濟建設和城鎮(zhèn)建設必然要占用土地（包括耕地），因此占耕地面積80%以上的基本農田全部劃成永久保護區(qū)恐怕有一定困難。而優(yōu)質耕地保護區(qū)僅限于具備水利設施的優(yōu)質耕地和優(yōu)質園地，面積約占耕地總面積的30%，數(shù)量比較少，容易保護。

3.3 保護強度不同

當前，建設占用耕地實行先行補充耕地制度，經過一定程序，基本農田的用途也可以改變，即符合法定條件、確需改變和占用基本農田的，經國務院批準可以占用。這說明所謂耕地保護紅線是有彈性的，所謂基本農田保護高壓線有時是“不帶電”的[8]。而優(yōu)質耕地永久保護是剛性的，執(zhí)行最堅決的保護制度，任何非農建設項目都不得占用，任何一級政府都沒有權力占用。

4 配套政策

優(yōu)質耕地永久保護區(qū)建設需要調動直接耕種耕地的農民和管理耕地的地方政府的積極性，即一要給農民補貼，提高農民保護耕地的積極性，二要給地方政府補貼，提高地方政府保護耕地的積極性。

按照基本農田保護條例，基本農田保護區(qū)內不能種樹、挖塘，限制了農民調整農業(yè)生產結構，農民缺乏保護耕地的積極性。國家要解決好保護耕地和增加農民收入的關系，而農民要承擔保護耕地、保障糧食安全的社會責任，理應得到社會補償。通過耕地保護補貼，使農民在永久優(yōu)質耕地上安心種好以糧食為主的農作物，確保國家糧食安全。美國的《農地保護政策法》規(guī)定，對納入保護計劃耕地的所有者給予補貼，這可以給中國提供借鑒。我國從2004年開始實施對農業(yè)生產補貼，并且隨著各級政府財政實力的增強，農業(yè)補貼的力度將逐年提高，國家對農業(yè)補貼的制度也已經建立，以后應逐步完善。

此外，有必要對糧食主產區(qū)采取適當補助的政策。糧食主產區(qū)一般是糧食生產多、財政收入低，由于追求地方政績和地方財政收入，地方政府成為我國占用耕地發(fā)展非農經濟的積極推動者。因為耕地保護具有外部性，所以應該對糧食主產區(qū)給予利益補償，讓糧食主產區(qū)的地方政府一心一意發(fā)展農業(yè)生產。好在“建立健全糧食主銷區(qū)對主產區(qū)利益補償機制，支持主產區(qū)發(fā)展糧食生產”已經列入《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》[9]，且有望逐步得到落實。而永久保護的優(yōu)質耕地面積比較少，國家承擔的經濟負擔比較小。

5 結語

一定數(shù)量的優(yōu)質耕地得到永久保護，可以保證國家具備比較穩(wěn)定的糧食生產能力，從而保證食物供給的持續(xù)生產能力。不論是高等別的耕地，還是一般具備水利設施的耕地和園地，山西省有灌溉條件的優(yōu)質農用地非常珍貴，值得永久保護，需要永久保護，也能夠永久保護。

［1］ 黃建平，柳建軍.彰顯保護的剛性——劃定與保護永久性基本農田的思考[J].中國土地，2009（3）：54-56.

［2］ 國土資源部土地利用管理司，中國土地勘測規(guī)劃院，國土資源部土地整理中心.全國農用地（耕地）分等十年礪劍結碩果[N].中國國土資源報，2009-09-28.

［3］ 山西省國土資源廳.山西省農用地分等技術報告[M].北京：中國大地出版社，2010.

［4］ 梁建川，王彥平.對山西省1992年建設占用水澆地的調查報告[J].水利經濟，1993（3）：4-5.

［5］ 謝勝波，閆永康.山西水資源可持續(xù)利用分析[J].山西農業(yè)科學，2008，36（2）：3-6.

［6］ 池寶亮.山西旱地農業(yè)發(fā)展的水問題 [J].山西農業(yè)科學，2010，38（1）：31-34.

［7］ 殷海善，劉軍芳.基本農田概念的梳理 [J].資源與產業(yè)，2008（2）：76-79.

［8］ 王傳元.基本農田保護高壓線不能缺電 [N].中國國土資源報，2009-09-15.

［9］ 國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020年）[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/8338354.html/2008-11-14.