□周建國

論農(nóng)地征收對農(nóng)村耕地的危害及法律對策
——從立法和執(zhí)法的角度

□周建國

耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的基本生產(chǎn)資料,是人類生存和社會發(fā)展的基礎。征地導致農(nóng)村耕地減少,危害糧食安全及生態(tài)安全。其主要原因有立法上的農(nóng)地發(fā)展權的缺失和征地法律法規(guī)的不健全及執(zhí)法上的行政執(zhí)法的不嚴等。因此,必須采取相應的法律對策予以解決。

征地;耕地減少;危害;農(nóng)地發(fā)展權;執(zhí)法

耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的基本生產(chǎn)資料 ,是人類生存和社會發(fā)展的基礎。我國人口眾多,人均耕地資源少,解決全國人民的溫飽問題一直是國家的工作重點之一。2005年 10月,《中共中央關于制定十一五規(guī)劃的建議》中提出“堅持最嚴格的耕地保護制度”,2008年國務院通過《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》,其中把“嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田”作為保障國家糧食安全的首要原則,《土地管理法》及三輪土地規(guī)劃的編制,都把耕地保護作為立法和制定規(guī)劃的首要價值目標。這些耕地保護政策法律對于加強土地管理,切實保護耕地起到了一定的積極作用,但地方政府的實施結果并未實現(xiàn)現(xiàn)有的農(nóng)村土地保護政策的預期目標[1]。因此,農(nóng)村土地征收已成為近些年學術界極其關注的熱點問題,學者們多從維護農(nóng)民權益的角度進行研究。筆者試圖從立法和執(zhí)法的角度,從征地對農(nóng)村耕地危害的表現(xiàn)、原因分析及如何采取相應的法律對策等三方面進行研究,希望達到有效規(guī)范征地,保護農(nóng)村耕地和農(nóng)民權益,維護社會穩(wěn)定,促進和諧社會健康發(fā)展的目的。

一、征地對農(nóng)村耕地的危害

（一）導致耕地減少

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快,客觀上造成了對土地的巨大需求。各地政府部門依據(jù)《土地管理法》中的“國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用”規(guī)定,對“公共利益”作擴大化理解。實踐中,地方政府經(jīng)常憑借這條依據(jù)強行征收農(nóng)民集體土地,損害農(nóng)民利益。中央財經(jīng)領導小組辦公室有關負責人一針見血地指出：“現(xiàn)在的問題是,不論投資主體、投資目的,誰都可以強行征用集體土地。有占必征,使公共利益的內(nèi)涵被無限擴大。”[2]因此,一些個人或集團的商業(yè)行為也加入了征地行列,征收耕地動輒上千畝,甚至上萬畝,80%用的是農(nóng)村集體土地。不僅導致城市規(guī)模盲目擴大,各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)過多過濫,而且致使耕地面積大量減少。據(jù)統(tǒng)計,1997-2003年底 7年間耕地減少了 0.067億 hm2,2003年建設占用的耕地 22.9萬 hm2,實毀耕地 5萬 hm2[3]目前,全國已有 666個縣 （區(qū)）人均耕地面積低于國際上公認的 0.053 hm2的警戒線。

（二）危害糧食安全

耕地是人類生產(chǎn)最基本、最主要的生產(chǎn)資料,是生產(chǎn)糧食、棉花、蔬菜等農(nóng)副產(chǎn)品的基地,對于保障國家的糧食安全至關重要?？墒?我國耕地面積僅為 1.33億 hm2,人均占有量為 0.12hm2,僅為世界水平的 1/3?！氨Ｗo耕地,就是保護農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,就是保障國家糧食安全”因此,為保障國家糧食安全,我國將“十分珍惜和合理利用每寸土地,切實保護耕地”作為國家的一項基本國策,并制定出了一系列保護耕地的法律和制度。根據(jù)我國現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和科技水平,要增產(chǎn)糧食,至少有 30%-40%還要靠擴大播種面積來實現(xiàn)。[4]可是,征地導致農(nóng)村耕地大量減少。耕地資源不足,我國中長期糧食安全隱患可能日益凸現(xiàn)。隨著人口持續(xù)增長與膳食結構不斷改善,糧食需求量將剛性增長,而耕地資源的不足將抵消土地生產(chǎn)力的提高,最終影響糧食供給,轉而依賴國際糧食市場,這是必須引起警惕的!保護國家糧食安全的重點應立足于土地生產(chǎn)能力,即耕地資源的保護。美國世界觀察研究所的布朗先生曾于 1994年在《世界觀察》雜志上發(fā)表題為“誰來養(yǎng)活中國?”一文,認為中國自己養(yǎng)活不了自己,必須大量進口糧食,從而引發(fā)糧食危機,并對世界發(fā)展中貧糧和低收入國家構成威脅。[5]從此,中國糧食安全問題受到全世界的廣泛關注。雖然,該觀點有點消極悲觀,但必須肯定的是耕地保護對于糧食安全問題的重要意義。耕地保護是糧食安全的基礎保障,如果不能有效地遏制耕地急劇減少的勢頭,我國未來糧食安全形勢的確將會發(fā)生逆轉,中華民族可能會失去安身立命的根基。

（三）危害生態(tài)安全

耕地是特殊的生態(tài)系統(tǒng),是人工培育下的土地生態(tài)系統(tǒng),介于自然生態(tài)系統(tǒng)和人工生態(tài)系統(tǒng)之間的一種特殊生態(tài)形式,因而被稱為“自然——經(jīng)濟——社會”復合生態(tài)系統(tǒng)。它具有生態(tài)功能,且是所有生態(tài)生產(chǎn)型土地中生產(chǎn)力最大的一類,其生態(tài)承載力不可估量。耕地作為生態(tài)系統(tǒng),具有巨大的生態(tài)價值,除能凈化空氣、防止水土流失、改善區(qū)域氣候外,耕地還是一種特殊的景觀。耕地的生態(tài)效益是顯而易見的,當然也是不可估量的。[6]農(nóng)村土地征收為影響水土生態(tài)的一般開發(fā)、生產(chǎn)和建設活動[7],不僅損害了征收后耕地的生態(tài)價值,更嚴重的是破壞生態(tài)系統(tǒng),導致水土破壞或水土流失、區(qū)域氣候變化,危害生態(tài)安全。

二、征地危害農(nóng)村耕地的原因分析

（一）立法層面

1.農(nóng)地發(fā)展權的立法缺失

其一,憲法缺失規(guī)定。我國解決三農(nóng)問題促進農(nóng)村發(fā)展,核心在于促進農(nóng)民主體性發(fā)展。作為農(nóng)民發(fā)展客體的土地是農(nóng)民生存和發(fā)展的根本資源,夯實農(nóng)民的農(nóng)地發(fā)展權,對于保護農(nóng)民作為價值主體的發(fā)展具有極為深遠的意義。但是,作為農(nóng)民生存和發(fā)展的物質基礎的土地發(fā)展權,卻未寫入憲法。

其二,土地管理法律法規(guī)也缺乏規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定：“征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償?！钡诙钜?guī)定：“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍?！钡谒氖邨l還規(guī)定：“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！睆囊幌盗幸?guī)定可以看出,征收農(nóng)地的補償標準的計算是基于農(nóng)業(yè)用途的土地收益,在此情形下集體土地所有者能獲得的補償僅限于基于農(nóng)業(yè)用途的土地價值征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。由此可見,國家對被征收土地的補償僅僅是對土地使用權的補償,而沒有包括對農(nóng)地發(fā)展權的補償。此外,《土地管理法》對征地補償?shù)囊?guī)定中并沒有區(qū)分公共利益性質的征地補償和非公共利益的征地補償。

其三,《物權法》同樣缺乏規(guī)定?！段餀喾ā返谒氖l第一款規(guī)定：“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地。”第二款規(guī)定：“征收集體所有的土地,應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用,安排被征地農(nóng)民的社會保障費用,保障被征地農(nóng)民的生活,維護被征地農(nóng)民的合法權益。”由此可見,《物權法》同樣缺乏土地征收中農(nóng)地發(fā)展權的規(guī)定,無論從補償方式還是從補償數(shù)額來看,其現(xiàn)實結果只能是農(nóng)地的部分補償。

2.征地法律法規(guī)的不健全

其一,“公共利益”法律規(guī)定的模糊性。國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用或征收。然而,公共利益是一個“不確定的概念”[8],其本身的確切范圍含糊不清,并因各個時期各個法律領域而有所差異,這是我國憲法規(guī)定公益要件而現(xiàn)實中不能貫徹公益原則的重要原因。因此,現(xiàn)實中許多征地行為正是打著“公共利益”之名行商業(yè)行為之實導致“征非所用”現(xiàn)象普遍存在。

其二,現(xiàn)行征地法律程序存在不足之處[9]。從征地的審批過程分析,我國現(xiàn)行征地程序存在的最主要問題是征地缺乏民主參與。依據(jù)《行政許可法》規(guī)定,行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的耕地征收事項,應當向社會公告,并舉行聽證。但依據(jù)《土地管理法》第 48條和《土地管理法實施條例》第 25條規(guī)定,征地補償方案確定后,有關地方人民政府應當公告,并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見?！墩饔猛恋毓孓k法》第 9條規(guī)定：被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的,應當在征地補償、安置公告之日起 10個工作日內(nèi)向有關市、縣人民政府土地行政主管部門提出。由此可見,在土地審批之前,政府并沒有將征地信息告知被征地人的義務,被征地人對征地沒有發(fā)言權,也無法提出異議,實質上剝奪了農(nóng)民對事關自己切身利益事項聽證的權利。

（二）執(zhí)法層面

1.執(zhí)法者業(yè)務能力與素質有待提高

法律法規(guī)和政策必須依靠具體的人和組織來執(zhí)行,執(zhí)法者的素質對相關法律法規(guī)的實施有著巨大的影響。執(zhí)法者對涉及農(nóng)村土地征收的法律法規(guī)和相關政策理應熟悉并掌握,從而指導征地實踐。但是,現(xiàn)實中的征地者對土地征收的意義認識不夠,對法定的征地程序缺乏必要的了解,處理問題簡單粗暴,濫用手中的權力強行征地,損害農(nóng)民利益;對征地行為履行監(jiān)督制約的執(zhí)法者聽命于地方政府的違法征地行為,由此引發(fā)許多群體事件,嚴重地影響了社會的安定團結。

2.執(zhí)法者不依法行政

一方面,執(zhí)法者在執(zhí)行土地管理法律法規(guī)和方針政策時,往往出現(xiàn)不依法行政,對土地利用情況的真實性和合法性不負責任,玩忽職守,濫用職權,徇私舞弊,不執(zhí)行和不遵守土地管理法律規(guī)定,使有關土地征收方面的法律得不到全面的貫徹和落實。主要表現(xiàn)為：土地利用總體規(guī)劃的整體性、科學性沒有得到確立;土地利用尤其是征地計劃隨意突破;耕地征收上,常常先征后批,甚至“先開發(fā)后審批”或者根本不辦審批手續(xù)。政府征地權如沒有受到約束,就會恣意妄為,嚴重侵犯被征地農(nóng)民的土地權益?！跋日鞯?后拍賣”現(xiàn)象是行政權力濫用的結果。另一方面,土地監(jiān)察執(zhí)行不力。土地監(jiān)察代表國家行使土地管理執(zhí)法職能,其本質是國家權力的運用?，F(xiàn)行的土地監(jiān)察體制是以“塊塊”為主,與上級土地監(jiān)察部門只是業(yè)務上的指導與被指導關系,土地執(zhí)法隊伍只能聽命于地方政府,往往不務“監(jiān)察”正業(yè),淪為政府的工具。事實證明,目前土地監(jiān)察實施“塊塊”管理的傳統(tǒng)模式,勢必影響執(zhí)法的獨立性、公正性,導致執(zhí)法違法現(xiàn)象屢禁不止。地方政府之所以無視土地管理法律法規(guī),其中“塊塊”管理體制就是重要原因之一[10]。

三、解決征地對農(nóng)村耕地危害的法律對策

（一）完善立法

1.立法明確規(guī)定農(nóng)地發(fā)展權

首先,憲法一般規(guī)定農(nóng)地發(fā)展權。發(fā)展權作為一項公民應享有的綜合性的基本人權,理應納入憲法規(guī)范中,使之獲得根本法的最高法律效力,這是發(fā)展權保障的制度基石。農(nóng)地發(fā)展權是發(fā)展權在農(nóng)地利用中的具體體現(xiàn)。只有在憲法中明確規(guī)定農(nóng)地發(fā)展權,才能夠使農(nóng)地發(fā)展權的保護在其他法律法規(guī)中具有憲法基礎。其次,土地管理法律法規(guī)及物權法等具體規(guī)定農(nóng)地發(fā)展權。農(nóng)地發(fā)展權的清晰界定是土地權利保護的前提。憲法對農(nóng)地發(fā)展權做出一般性的規(guī)定,然后由土地管理法律法規(guī)及物權法等從不同側重點對農(nóng)地發(fā)展權作具體詳細的規(guī)定,包括明確界定農(nóng)地發(fā)展權的主體是農(nóng)民集體濟組織及其農(nóng)民或國家、明確規(guī)定農(nóng)地發(fā)展權的實現(xiàn)方式等。其中,關于農(nóng)地發(fā)展權的歸屬,筆者提出,按農(nóng)地轉為不同建設用地的用途的角度區(qū)分其發(fā)展權的歸屬主體。具體而言：農(nóng)地發(fā)展權的歸屬主體應分兩種情形：一是國家因公共利益目的征收的農(nóng)地發(fā)展權屬于國家。其理由主要有：（1）我國土地管理強調土地性質、土地用途管理和規(guī)劃及農(nóng)用地轉為非農(nóng)建設用地的審批等,從某種程度上是農(nóng)用地發(fā)展權歸屬國家的一種體現(xiàn)。（2）保障農(nóng)民耕作權及其合法權益的需要,因為,農(nóng)用地發(fā)展權歸屬國家可以限制集體土地所有權的違法行使,防止集體經(jīng)濟組織及其領導干部處分農(nóng)用地權利的任意性。（3）“土地發(fā)展權創(chuàng)設的主要目的在于保護農(nóng)地”。[11]國外經(jīng)驗表明,土地發(fā)展權的設置在一定程度上達到保護耕地,保護自然資源,保護生態(tài)環(huán)境,保護社會公共利益的目的。二是國家因非公共利益目的征收的農(nóng)地發(fā)展權屬于農(nóng)民集體,可防止農(nóng)地發(fā)展權濫用和權力尋租等腐敗現(xiàn)象,以最大限度的維護農(nóng)民利益。有學者提出：“由非公共利益的征地行為產(chǎn)生的農(nóng)地發(fā)展權應歸農(nóng)民所有”[12]可能會出現(xiàn)農(nóng)地發(fā)展權的濫用從而導致土地市場失衡、農(nóng)地流失、自然生態(tài)遭受破壞等惡果。

2.完善征地法律法規(guī)

首先,在合理界定“公共利益”的前提下[13],明確區(qū)分公共利益目的和非公共利益目的兩種不同性質的征地行為。依據(jù)《憲法》第十條和《物權法》第四十二條規(guī)定,土地征收范圍僅限于公益性用地。但《土地管理法》規(guī)定,“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”。因此,土地管理法的規(guī)定與憲法和物權法的規(guī)定存在矛盾,且實踐中無論是否為“公共利益”需要,所有城市建設用地都是通過征收的方式取得。非公共利益用地也被視為公共利益需要,通過行使行政權力,按照土地原用途補償標準征收或征用,土地從農(nóng)業(yè)用途向其他城市土地用途轉換中的增值收益被地方政府和用地單位分享了,損害農(nóng)民利益。

其次,完善征地發(fā)展權的補償?！安缓侠淼难a償也是一種剝奪”非農(nóng)建設占用耕地 ,實質上是把負擔轉嫁給了農(nóng)業(yè)及農(nóng)民,所以必須給予補償。根據(jù)耕地征收后的不同用途,補償宜采用不同的標準。具體而言。一是因公共利益目的征收耕地的補償,因其農(nóng)地發(fā)展權屬于國家,國家必須合理補償農(nóng)民集體。二是因非公共利益目的征收耕地的補償,因其農(nóng)地發(fā)展權屬于農(nóng)民集體,國家必須向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織購買發(fā)展權或在補償內(nèi)容中增加農(nóng)地發(fā)展權補償一項,其補償價格按市場規(guī)則運作由獨立的土地估價機構來測算,以體現(xiàn)農(nóng)地發(fā)展權。

最后,確立耕地征收聽證程序。依據(jù)《行政許可法》規(guī)定,涉及公共利益的耕地征收,行政機關應當向社會公告,并舉行聽證。審批機構應在聽取相關土地管理者、相關機構和有關專家、群眾意見的基礎上,將申請書和附件的副本送達到項目所在地,向項目所在地的公眾公布材料,供其自由閱覽,聽取各方面的意見,最后做出決定。

（二）嚴格執(zhí)法

除加強土地法制宣傳、強化執(zhí)法者政治業(yè)務培訓與提高執(zhí)法能力之外,還應從以下幾方面嚴格執(zhí)法。

1.嚴格執(zhí)行土地利用規(guī)劃,合理有效利用土地

首先,根據(jù)當?shù)貒窠?jīng)濟、城鎮(zhèn)社會發(fā)展規(guī)劃、土地供給能力和各項建設等對土地的客觀需求,組織編制土地利用總體規(guī)劃,特別是土地征收計劃。用地總體規(guī)劃應當貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地,切實保護耕地”的基本國策。然后,依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、建設用地和土地利用的實際狀況等編制土地利用年度計劃及征地年度計劃。統(tǒng)籌安排各業(yè)用地,使征地合理有序進行,實現(xiàn)土地的科學開發(fā)和有效利用。最后,認真執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度計劃。堅決控制建設占地規(guī)模,加強耕地特別是基本農(nóng)田保護,禁止擅自將農(nóng)用地轉為建設用地。

2.嚴格執(zhí)行土地監(jiān)察,嚴防政府征地權的濫用

針對現(xiàn)行土地監(jiān)察部門聽命于地方政府的“塊塊”體制弊端,保證土地監(jiān)察執(zhí)法的獨立性與公正性,應改與上級土地監(jiān)察部門業(yè)務上的指導與被指導關系為直接的領導與被領導關系,即國土資源部直接設立的國家土地督察局,實行垂直領導,不受地方政府的干預。這樣土地監(jiān)察部門從事“監(jiān)察”正業(yè),有效監(jiān)督地方各級人民政府耕地保護責任制的落實情況,特別是監(jiān)督政府一把手對本行政區(qū)內(nèi)土地管理、耕地保護和土地利用年度計劃執(zhí)行情況及執(zhí)行國家土地調控政策的情況,并制約政府征地權的行使。因此,要求行政機關必須牢固樹立保護耕地,保護農(nóng)民合法權益,依法執(zhí)政的理念。[14]

3.規(guī)范政府征地行為

首先,預防違法征地。在預防違法征地,遏制亂征行為,保護耕地的過程中,應該堅持預防為主的方針,并盡快建立符合我國土地國情的違法預防征地制度。目前,第一,嚴格審批程序。為了防止政府征地權的濫用,有效規(guī)范政府征地權的行使,減少政府及其部門違法征地現(xiàn)象的發(fā)生,各級政府部門都必須嚴格按法定的審批程序征收耕地。嚴禁未批先征、邊批邊征、少批多征,把政府違法征地行為的漏洞堵死,真正使保護耕地工作落實到實處。第二,加強征地過程監(jiān)督。除了強化耕地征收的行政許可監(jiān)督及用法律約束政府征地權行使外,還要動員全社會的力量,借助新聞媒體力量,加強監(jiān)督,不斷健全征地過程監(jiān)督機制,逐步建立起符合我國土地國情的,結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的,有利于發(fā)揮輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督作用的土地違法監(jiān)督機制。

其次,查處違法征地。違法征地查處是防止征地權濫用,有效遏制征地熱的重要保障。征地違法行為能否得到及時、有效的制止和查處,是一項事關土地管理法能否得到全面實施,土地管理秩序能否實現(xiàn)根本好轉的全局性工作,更是依法征地能否實現(xiàn)的關鍵。因此,早發(fā)現(xiàn)、早處理是土地違法案件查處制度的兩個基本點。土地行政主管部門要通過多種渠道,采取多種形式及早發(fā)現(xiàn)土地違法行為,才能有效地遏制違法征地行為,切實保護好耕地。

[1]李明清,吳慶田.我國農(nóng)村土地保護機制的缺陷與土地保護信托機制[J].生態(tài)經(jīng)濟,2007,（2）：37-41.

[2]違法占地“成本低收益高”責任追究制裁威懾不足[EB/OL]. http：//www.chinanews.com.cn//estate/zcfg/news/2007/04-03/906737.sh tml.2007-04-03.

[3]李孝景,孫平,水莉.從科學發(fā)展觀淺談嚴格保護耕地[J].安徽農(nóng)業(yè)科學,2004,32（4）：819.

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[12]黃祖輝,汪暉.非公共利益性質的征地行為與土地發(fā)展權補償[J].經(jīng)濟研究,2002,（5）：71.

[13]關于“公共利益”界定,見周建國.論農(nóng)村土地征收中私有財產(chǎn)權的法律保護[J].黑龍江省政法管理干部學院學報,2009,（1）：69.

[14]劉向東.我國農(nóng)地使用權制度的法律思考[J].法學雜志,2010,（2）：62.

The cultivated land is the basic means of agricultural production and development,the human survival and social development foundation,also.The Land collection results in directly cultivated land reduced,which endangers national food security,and endangers ecological safety.The main reasons for them are thatChina’s law is shortof agricultural land right to development,the law of land collection is not strong,and without the strict enforcing law etc.So,it is resolved within the law counte rmeasures.

On Harm to the Cultivated Land for Collection of the Land and Its Law Countermeasures——From the Perspective of Legislation and Law Enforcement

ZHOU J ian-guo（40）

F323.211

A

1008-8091（2010）02-0040-05

2010-01-05

湖南文理學院法學院,湖南 常德,415000

周建國 （1969-）,男,湖南文理學院法學院講師,法學碩士,研究方向為法理學、民法學。

鄧秀麗）