鐘岷源

中國正在用圍海造地的方式開疆拓土，和引起諸多社會矛盾的拆遷相比，這種獲得土地的辦法，成本低、獲利大，其回報的驚人為臨海城市大膽向海洋擴張?zhí)峁┝藙恿Α?/p>

不可否認的是。圍海造地是人類利用海洋空間最古老的方式，是人類向海洋拓展生存空間和生產(chǎn)空間的一種重要手段，幾乎每一座臨海的城市都不缺乏自己的圍海記憶。

從1949年到上世紀末期，中國沿海地區(qū)圍填海造地面積達1.2萬平方公里，平均每年圍填海230至240平方公里。而從2002年開始，通過圍海造地新增的建設用地約占全國每年新增建設用地總面積的3％～4％，占沿海省(區(qū)、市)每年新增建設用地面積的13％～15％。

對此，國家海洋局局長孫志輝告知記者說：“現(xiàn)在，沿海地區(qū)填海造地仍然呈現(xiàn)速度快、面積大、范圍廣的發(fā)展態(tài)勢。由于其作為一種嚴重改變和干擾海域自然屬性的人類開發(fā)利用海洋資源的行為，缺乏合理規(guī)劃、過度實施的圍填?；顒铀鸬沫h(huán)境問題也日益明顯，負面影響不容忽視?！?/p>

近期的一個案例印證了孫志輝的說法。大規(guī)模填海造地的深圳市，前些時候因填海建房出現(xiàn)“樓陷陷”，一些知名樓盤地表開裂，出現(xiàn)了不同程度的沉降事件。一時間，填海造地再次成為人們熱議的焦點。

“在城市建設用地非常緊張的情況下，圍海造地是一種較有爭議的選項。”深圳市房地產(chǎn)研究中心土地所研究員羅罡輝受訪本刊記者時，即對圍海造地的做法表示異議。他所指的“爭議”，核心在于圍海造地對于近岸生態(tài)的損害，甚至是毀滅性的破壞。

擴張沖動

填海造地受的約束較少，土地用途自由度大，因此，一直被認為是一項最經(jīng)濟、最快捷、最自由的“三最”工程，而這也是人們瘋狂填海造地的原因之一。

新中國成立到上個世紀90年代中期，沿海地區(qū)先后興起了三次大的圍海造地高潮。第一次是建國初期的圍海曬鹽；第二次是60年代中期至70年代，圍墾海涂擴展農(nóng)業(yè)用地；第三次是80年代中后期到90年代中期的灘涂圍墾養(yǎng)殖熱潮。

進入21世紀，沿海地區(qū)經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展，城市化、工業(yè)化和人口集聚趨勢進一步加快，客觀上加大了對陸地土地資源供給的需求。在這樣的背景下，沿海地區(qū)興起了第四次圍填海造地熱潮，廣袤無垠的海洋似乎成了沿海地區(qū)尋求土地資源唯一的出路。

造地的原因各自不同，上海、廣東是苦于地少地貴，造地的成本要遠遠低于拆遷成本；而山東濰坊是準備建海上新城，創(chuàng)建物流中心；溫州的一個造地項目則是希望像青島人那樣擁有更漂亮的景觀大海。更為常見的是企業(yè)進行的小規(guī)模填海，也許就是要一個小碼頭，一片海域就消失了。

根據(jù)海域使用管理部門統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，自2002年《海域使用管理法》實施以來至2009年底，國務院和地方各級政府共批準實施的填海面積為741平方公里，主要用于建設臨海工業(yè)、濱海旅游區(qū)、新城鎮(zhèn)和大型港口基礎設施等。

“每平方米填海造地的成本為220元到520元之間，而陸上建筑用地的成本則高至每平方米上千元不等，所以越來越多的開發(fā)商和政府把目光投向了成本更為低廉的填海造地?！备＝ㄊ∥h校副教授謝國財這樣告知本刊記者。

近些年，沿海地區(qū)一批港口、碼頭、電廠、鋼廠等重大工程項目陸續(xù)上馬，對圍海造地的需求也就更加迫切，這些省份制訂的中長期規(guī)劃中都有大量圍海填海的項目。

比如廣東省，前兩年發(fā)布實施的《廣東省海洋功能區(qū)劃》就為“十一五”期間的30多個重大項目劃定了146平方公里的圍海造地區(qū)，面積相當于5.5個澳門，圍填海地區(qū)主要集中在珠海、汕頭、深圳等地。而河北的唐山曹妃甸則是中國最大的圍海造地工程。從北京搬遷出去的首鋼，選擇了這個原本漲潮時只有2平方公里的海島作為新的廠址，通過吹填工程，這個小島現(xiàn)在的面積已達到160平方公里，最終的目標將會是380平方公里。另外，天津也有大規(guī)模的填海造陸規(guī)劃；上海欲在杭州灣北部打造“海上城市”；東莞計劃在長安灘涂填海造地3萬畝打造“曼哈頓”；三亞正在開發(fā)“海上度假天堂”鳳凰島；連云港“吹填造陸”欲實現(xiàn)大港夢想。

對陸地上土地資源的使用，國家劃下了18億畝耕地這道絕對不可逾越的紅線。同時，近年國務院先后批準了遼寧沿海經(jīng)濟帶、河北曹妃甸循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)、天津濱海新區(qū)、江蘇沿海地區(qū)、福建海峽西岸經(jīng)濟區(qū)、廣東珠江三角洲地區(qū)、廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)等區(qū)域規(guī)劃，并正在制定山東藍色半島經(jīng)濟區(qū)、浙江沿海經(jīng)濟帶等區(qū)域規(guī)劃。

“這些區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，需要大量的圍填海作為支撐，以此獲得更多的土地?！眹液Ｑ缶趾Ｓ蚺c島嶼司海域管理處處長李文君對眼前的現(xiàn)況“實話實說”。

處于這樣的背景，沿海各省無一例外全都展開了新一輪的“填海造地”運動。謝國財副教授對本刊記者解釋說，雖然國家對填海造地有嚴格的規(guī)定，但是上有政策下有對策，地方上都采取一邊施工一邊等審批，或者批10畝地填20畝，或者干脆在完全無證狀態(tài)下開工。50公頃以上的填海項目要報國家海洋局批準，但是很多項目在被查處之后，因為要把填海造成的陸地恢復原狀，工程浩大，還將會造成新的污染，所以一般是罰款了事。小額的罰款相對于填海獲得的巨大利益來說，自是微不足道。

后果難料

根據(jù)海洋局發(fā)布的《2009年中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報》，2009年，中國全海域未達到清潔水質(zhì)的海域面積約14.7萬平方公里，比上年增加7.3％。嚴重污染海域主要分布在遼東灣、渤海灣、萊州灣、長江口、杭州灣、珠江口和部分大中城市近岸局部水域。

另有官方數(shù)據(jù)顯示，2009年河流攜帶人海的污染物總量較上年有較大增長。實時監(jiān)測的457個人海排污口中，73.7％的入海排污口超標排放污染物，部分排污口鄰近海域環(huán)境污染呈加重趨勢。

毫無疑問，填海造地這類活動造成了海洋自然性狀的變化。

專家指出，這類變化大致有三種：一是海域物理特性發(fā)生變化；二是海陸依存關系發(fā)生變化；三是以海洋及海岸帶為依存條件的海洋生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生變化，很多靠近陸地的水域里已經(jīng)沒有了生物活動。

中國科學院植物研究所科學家蔣高明研究員告知本刊記者，圍海造地將蜿蜓曲折的海岸線“拉直”，成片的紅樹林、灘涂在逐漸萎縮、消失。長期以往，會帶來生態(tài)災難，主要表現(xiàn)在：濕地消失，加重旱情；生物多樣性消失，漁業(yè)資源減少；加重赤潮危害和改變了自然景觀。這些潛在的災難，隨時都可能爆發(fā)。

由于近海濕地起著重要的能量交換功能，海洋的能量通過這些濕地逐漸釋放，從而與陸地生態(tài)系統(tǒng)相安無事。然而，人工圍海措施中斷了這個能量釋放過程，使得海洋能量不斷聚集，一旦釋放后患無窮，極有可能誘發(fā)洪災。

而中山大學環(huán)境科學研究所的夏北成也認為，“圍海造地一方面給當?shù)卣峁?/p>

了大量的土地儲備和帶來了巨大的經(jīng)濟效益，但是另外一方面又帶來了惡劣的環(huán)境影響。圍海造地成了一把雙刃劍?！?/p>

現(xiàn)實如夏北成所言。在珠海，該市填海造地的面積有400多平方公里，1／5個珠海是圍海填出來的，圍出來的土地絕大部分是分租給租戶種植香蕉和變成池塘養(yǎng)魚。這給當?shù)卣畮砜捎^的經(jīng)濟收益。但據(jù)廣州海洋地質(zhì)調(diào)查局的調(diào)查顯示，橫琴島周邊及珠海市沿岸區(qū)域的填?；顒硬坏淖兞嗽械牡匦蔚孛蔡卣?，使海岸線更為曲折，掩蓋了海岸線自然變遷的痕跡，而且改變了水動力條件，引起侵淤狀況的變化，對環(huán)境造成很大的影響。

珠三角城市群圍海造地使珠江口變窄，它所帶來的環(huán)境危害也將在以后很長一段時間內(nèi)影響人們的生活。除卻潛在的生態(tài)代價，另一項擔憂是，頻繁的填海行為可能扎緊珠江口的“嘴巴”導致內(nèi)澇，這種憂慮也被屢屢提及。

宏觀把控

實事求是地說，盡管圍海造地對海洋生態(tài)帶來了影響，但海洋經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的地位卻在日益提高。謝國財副教授說：“以戰(zhàn)略性海洋新興產(chǎn)業(yè)為重點的海洋經(jīng)濟可能會在新一輪海洋經(jīng)濟發(fā)展格局中扮演全新角色?！?/p>

今年5月12日發(fā)布的《中國海洋報告2010》就提及，海洋經(jīng)濟是中國經(jīng)濟“新的增長點和亮點”，其對應的數(shù)字是：2001年～2009年海洋生產(chǎn)總值以年均16.3％的速度增長，高出同期國內(nèi)生產(chǎn)總值1.4個百分點。而《2009中國海洋經(jīng)濟統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，盡管受到金融危機影響，2009年全國仍然實現(xiàn)海洋生產(chǎn)總值31964億元。占國內(nèi)生產(chǎn)總值的9.53％，占沿海地區(qū)生產(chǎn)總值的比重達15.5％。

《報告》還顯示，目前我國在深海技術、海水資源的開發(fā)利用技術、海洋生物技術等海洋高新技術領域取得了跨越式發(fā)展，我國已成為世界上能制造深潛器的少數(shù)國家之一。

如何在發(fā)展海洋經(jīng)濟和控制圍海造地之間取得一個平衡點?孫志輝局長認為，只有對圍填海實施計劃管理，才能真正把住土地宏觀調(diào)控這一重要“閘門”。為此，國家海洋局從具體項目到區(qū)域規(guī)劃，從微觀到宏觀，多層面采取管控措施。

例如，嚴格限定審批權限，明確規(guī)定“填海50公頃以上，應當報國務院審批；填海(填海造地)50公頃以下(不含本數(shù))的項目用海，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批，其審批權不得下放”。

再如。國家發(fā)改委、國家海洋局聯(lián)合印發(fā)了《關于加強圍填海規(guī)劃計劃管理的通知》，決定從2010年起把建設用和農(nóng)業(yè)用圍填海納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。

這份《通知》還提出，將根據(jù)圍填海實際情況，對地方年度圍填海計劃指標的執(zhí)行情況進行評估和考核，并作為下一年度計劃編制和管理的依據(jù)。對地方圍填海實際面積超過當年下達計劃指標的，相應扣減下一年度計劃指標。對于超過計劃指標擅自批準圍填海的，國家海洋局將暫停該省的區(qū)域用海規(guī)劃和建設項目用海的受理和審查。

前車之鑒

填海運動改變著大陸版圖的同時，它對生態(tài)造成的影響卻至今尚未引起足夠的關注。這當中，不僅存在經(jīng)驗技術問題，工程的布局也是各地為政。專家為此強烈呼吁，“沿海各地的新填海造地運動，應該放緩腳步?！?/p>

“由于圍填海新建設用地游離于全國宏觀調(diào)控體系之外，尚未納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，在客觀上助長了沿海地方政府的圍填海沖動，不僅造成了海域資源的浪費，而且不利于國家宏觀調(diào)控政策的實施?！眹液Ｑ缶志珠L孫志輝如此坦言。

隨著國際上對海洋經(jīng)濟認識的不斷成熟，有的地方開始采取透空式的海上大型浮式建筑物取代圍海，還有的采用人造海灘、人造海岸、人造海洋植物生存帶等等手段挽救急劇減少的動植物。探索與水共存的新路。

我們來看看寸土寸金的香港，據(jù)統(tǒng)計，填一尺海就會給香港帶來數(shù)字驚人的GDP和經(jīng)濟效益。但維多利亞灣又是香港人的“命根子”，沒有了維港的那一片海，香港也就不成其為香港。這個矛盾，尖銳異常。面對眼前的維多利亞港灣不斷萎縮，港人有說不出的痛楚，在他們的抗爭下，港府對新的填海造地慎之又慎，嚴之又嚴。

即便被公認為是圍海造地典范的荷蘭，也開始出現(xiàn)眾多圍海造地后遺癥：海岸被侵襲，物種減少，自然景觀不復存在。為此，荷蘭政府不得不將部分圍海造出來的土地恢復成原來的濕地，建立起南北長達250公里的生態(tài)系統(tǒng)地帶，用30年時間保護受圍海造田影響而急劇減少的動植物。

“有關部門應借鑒國外的經(jīng)驗和教訓，本著科學、合理、有序開發(fā)利用海岸和自然資源的原則，對填海造地進行統(tǒng)籌考慮，不能放任自流、盲目圍墾，忽略對海洋及陸地環(huán)境的保護，以犧牲后代人的利益換取眼前的經(jīng)濟繁榮。”作為國內(nèi)著名的生態(tài)學家，蔣高明提出如此忠告。

“滄海桑田”的成語，說的是陸地由海洋變來，但是這個變化非常漫長，自然界存在應對這個改變的能力，但是，如果這個改變是劇烈的，大自然就無法應對突然的變化，積蓄的力量就會釋放，從而對沿海人群造成危害。經(jīng)濟發(fā)展“尋夢”海洋，但若盲目沖動，不計后果地填海造地，換來的只能是海洋的報復。