任 珺 于穎哲

[摘要]制度外稅收競爭導(dǎo)致稅收法定主義弱化，降低了市場機(jī)制對經(jīng)濟(jì)資源的配置效率。其法治籌劃，從稅收立法角度來看，要完善規(guī)范稅收競爭的相關(guān)法律，提升稅法立法級次，賦予地方適當(dāng)稅收立法權(quán)，加快費(fèi)改稅立法進(jìn)程；從調(diào)整稅收政策取向來看，要對稅收優(yōu)惠、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、稅制改革、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方面進(jìn)行深化改革；同時，要通過強(qiáng)化稅收執(zhí)法監(jiān)督、健全稅收司法保障，對制度外稅收競爭進(jìn)行規(guī)制保障。

[關(guān)鍵詞]制度外稅收競爭；稅收法定主義；法制籌劃；費(fèi)改稅

[中圖分類號]FS10.42[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1004-9339(2010)03-0090-05

制度外稅收競爭是指地方政府超越國家稅收法律法規(guī)的規(guī)定，擅自制定非法的稅收優(yōu)惠政策，通過不符合政策要求的手段所引起的稅收競爭。這種制度外稅收競爭主要包括非法減免、財(cái)政返還、變相補(bǔ)貼、管轄競爭、地方保護(hù)、包稅買稅等基本形式，以濫用稅收優(yōu)惠為主要手段，以吸引資本要素為主要目標(biāo)，以政府行政決定為主要形式，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)失衡為外部誘因，以贏得政治利益為內(nèi)在動力。在我國稅權(quán)高度集中的體制下，地方政府間制度外稅收競爭的出現(xiàn)和擴(kuò)張，其本質(zhì)是稅收法定主義弱化，降低了市場機(jī)制對經(jīng)濟(jì)資源的配置效率。因此，必須從法治層面上規(guī)制無序的制度外稅收競爭，公平稅收負(fù)擔(dān)，提高資源配置效率。

一、完善稅收立法體系，從立法層面規(guī)制制度外稅收競爭

1.完善規(guī)范稅收競爭的相關(guān)法律。應(yīng)借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)，采取由中央制定法律的方式來規(guī)范和引導(dǎo)稅收競爭。一方面，進(jìn)一步完善我國的《反不正當(dāng)競爭法》，就地方政府運(yùn)用稅收優(yōu)惠吸引外地資本流人的行為進(jìn)行規(guī)范；另一方面，認(rèn)真落實(shí)并不斷完善《反壟斷法》，就地方政府運(yùn)用保護(hù)主義限制外地資本流入的行為進(jìn)行規(guī)范，促進(jìn)各種經(jīng)濟(jì)資源的合理流動，保證全國統(tǒng)一市場的正常運(yùn)行，防止地方政府間的惡性稅收競爭。同時，加快稅式支出預(yù)算管理的立法進(jìn)程，將稅式支出與政府直接財(cái)政支出統(tǒng)一加以管理，實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠的決策權(quán)由地方行政機(jī)構(gòu)向人大的轉(zhuǎn)移，增進(jìn)民眾對地方政府機(jī)會主義行為的制約，增強(qiáng)納稅人對稅收支出的監(jiān)督。

2.提升稅法的立法級次。目前，我國還沒有制定《稅收基本法》，現(xiàn)行的稅收法律法規(guī)都是一些單行的法律文件，各個單行法之間缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和約束，并且稅法的解釋、細(xì)則的頒布往往授權(quán)財(cái)政部和國家稅務(wù)總局，存在稅收立法行政化的現(xiàn)象，造成立法機(jī)關(guān)的“缺位”和行政機(jī)關(guān)的“越位”，導(dǎo)致稅收立法程序簡單，稅收法規(guī)、稅收規(guī)章特別是稅收優(yōu)惠政策變換頻繁、稅收執(zhí)法的隨意性較大等弊端，為地方政府間制度外稅收競爭提供了“可乘之機(jī)”。應(yīng)制定統(tǒng)一規(guī)范的《稅收基本法》，使之成為我國稅收法律體系中的母法，賦予其稅法領(lǐng)域中最高的法律地位和法律效力，用來統(tǒng)領(lǐng)、約束、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各單行稅收法律法規(guī)。在《稅收基本法》中要明確稅收優(yōu)惠的立法主體、政策取向、適用對象、基本內(nèi)容和主要方式，嚴(yán)格稅收優(yōu)惠政策的調(diào)整程序，縮小地方政府間通過變通稅收優(yōu)惠政策開展制度外稅收競爭的空間。根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，進(jìn)一步明確和規(guī)范相應(yīng)的稅制要素，盡可能提高現(xiàn)有稅收法規(guī)的法律層次，所有稅收法規(guī)避免以條例形式出現(xiàn)，盡快通過全國人民代表大會的立法，上收稅收優(yōu)惠政策的立法權(quán)，減少稅收優(yōu)惠層次，提高稅收優(yōu)惠政策的透明度、穩(wěn)定性和可預(yù)見性，從制度(包括稅收實(shí)體制度和程序制度)上遏制越權(quán)減免和擅自減免的隨意性，從立法上規(guī)制地方政府間制度外的稅收競爭。

3.賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)。目前，我國稅收立法權(quán)過度集中于中央，給地方因地制宜配置資源、安排收支及提供公共服務(wù)帶來了不利影響。過分集中的稅收立法權(quán)與分散的稅收執(zhí)法權(quán)產(chǎn)生的矛盾，使我國地方政府間稅收競爭表現(xiàn)出行政權(quán)與立法權(quán)相競爭的不規(guī)范現(xiàn)象。應(yīng)賦予地方一定的政策調(diào)整空間，促進(jìn)地方政府根據(jù)各地復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)情況和千差萬別的稅源狀況，因地制宜地調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)和籌集地方稅收，增強(qiáng)地方配置財(cái)力資源的能力，拓展地方政府開展制度內(nèi)稅收競爭的空間，實(shí)現(xiàn)中央稅制與地方稅制的和諧統(tǒng)一，為規(guī)范制度外稅收競爭奠定制度內(nèi)基礎(chǔ)。把握好稅權(quán)集中與分散的度量，進(jìn)一步明確中央和地方的稅收管理權(quán)限，中央集中管理中央稅、共享稅及對宏觀經(jīng)濟(jì)影響較大的主要地方稅稅種的立法權(quán)、開征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)等。在此基礎(chǔ)上，明確地方稅主體稅種，賦予省級人民政府對地方主體稅種一定的管理權(quán)限，在保證國家宏觀經(jīng)濟(jì)社會政策政令暢通，不擠占中央稅、共享稅稅源，不影響周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益，不阻礙全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)和運(yùn)行的前提下，允許省級人民政府通過立法程序，并經(jīng)中央政府批準(zhǔn)，對具有區(qū)域性特征的稅源開征新的稅種，對國家只負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一稅收條例的地方稅種，允許省級人民政府制定實(shí)施細(xì)則，根據(jù)本地實(shí)際情況調(diào)整稅目稅率、稅收減免等。

4.加快費(fèi)改稅的立法進(jìn)程。雖然我國稅收收入占財(cái)政收入的比重已經(jīng)達(dá)到90％左右，但多收費(fèi)、亂收費(fèi)、以費(fèi)擠稅的問題普遍存在，破壞了國家收入分配秩序和分配格局，肢解了政府收人形式的規(guī)范性，也在一定程度上為制度外稅收競爭提供了溫床。同時，因制度外稅收競爭而損失稅基的地方政府為確保財(cái)政支出需要，往往對流動性較弱的納稅人增加稅負(fù)或稅外收費(fèi)。2007年全國非稅收入達(dá)5 691.04億元，占全國財(cái)政收入的11.1％，這也是為什么越窮的地方亂收費(fèi)越嚴(yán)重的重要原因。這種稅收負(fù)擔(dān)的不合理轉(zhuǎn)移，嚴(yán)重降低了稅收制度的公平性。應(yīng)按照正確處理中央和地方的經(jīng)濟(jì)利益、強(qiáng)稅弱費(fèi)、事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一和不增加納稅人負(fù)擔(dān)的原則，大力實(shí)施稅費(fèi)改革，加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，清費(fèi)正稅，強(qiáng)化稅收職能，進(jìn)一步確立稅收在政府參與國民收入分配中的主導(dǎo)地位；根據(jù)轉(zhuǎn)變政府職能和建立公共財(cái)政的要求進(jìn)行稅費(fèi)改革，清理整頓各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)；在對現(xiàn)行收費(fèi)進(jìn)行全面清理的基礎(chǔ)上，取締不合法、不合理的收費(fèi)項(xiàng)目；按照政企分開的要求，將一些并不體現(xiàn)政府職能的收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)，由企事業(yè)單位依法收取并照章納稅；對部分具有稅收特征的行政性收費(fèi)，按照優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的要求，改為相應(yīng)稅收，并納入國家稅收體系管理；對少數(shù)符合國家法律規(guī)定和國際慣例的行政事業(yè)性收費(fèi)可以保留，但其收入應(yīng)全部納入財(cái)政預(yù)算管理。

5.合理劃分各級政府的稅收收益權(quán)。稅收收益權(quán)是財(cái)政體制下政府得以履行職能的物質(zhì)保障。實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革后，中央集中了大部分的稅收收益權(quán)。盡管屬于中央稅收的獨(dú)立稅種并不多，但比較大的稅種，如增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等都屬于中央與地方共享收入，且中央收入比重較大，中央財(cái)政的自給能力日益增強(qiáng)。2002年中央財(cái)政自給能力系數(shù)達(dá)到1.566，而地方則為0.542。省、市、縣再層層實(shí)行收入分享，使地方政府特別是縣以下地方政府財(cái)政自給能力大大減弱。近年來地方各級財(cái)政一級比一級困難，地方政府財(cái)政缺口越拉越大。在擁有的稅收立法權(quán)極其有限的背景下，地方政府特別是中西部的地方政府紛紛采取制度外稅收競爭的辦法來吸引資本和稅收流入，進(jìn)而壯大自己的財(cái)

源。因此要合理劃分各級政府的稅收收益權(quán)，一方面要體現(xiàn)公平的配置原則，稅收收益權(quán)的分配應(yīng)當(dāng)保障各級政府能夠充分行使其法定職能，滿足地方最低公共服務(wù)需要，提高公共服務(wù)均等化水平，使財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)相適應(yīng)；另一方面要體現(xiàn)效率的配置原則，符合“良性取予”的激勵要求。為此，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大中央與地方共享稅的范圍，可以考慮將消費(fèi)稅、車輛購置稅劃為共享稅，同時適當(dāng)增加各項(xiàng)共享稅的地方分享比例，進(jìn)一步增強(qiáng)地方的稅收收益權(quán)，滿足其履行職能的財(cái)力需求。

二、調(diào)整稅收政策取向，從政策層面引導(dǎo)制度外稅收競爭

1.調(diào)整稅收優(yōu)惠的政策取向。非法提供稅收優(yōu)惠是地方政府間制度外稅收競爭的主要形式。要想從根本上規(guī)制我國政府間制度外稅收競爭，必須根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的要求，進(jìn)一步調(diào)整我國稅收優(yōu)惠的政策取向，堵塞制度外稅收競爭的漏洞。第一，從各稅種普遍減免轉(zhuǎn)變?yōu)橐运枚悶橹鞯臏p免。盡量減少和避免減免增值稅和營業(yè)稅，保持流轉(zhuǎn)稅中性，尤其是增值稅不宜采用直接減免或先征后退的辦法，防止征收與抵扣之間的鏈條斷裂，出現(xiàn)征管漏洞。對特別需要支持的行業(yè)可以實(shí)行“消費(fèi)型”增值稅，以維護(hù)增值稅鏈條的完整性。第二，從以直接減免方式為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚤g接優(yōu)惠方式為主。間接優(yōu)惠既有利于促進(jìn)企業(yè)技術(shù)改造和技術(shù)創(chuàng)新，又能減少稅收政策代價。應(yīng)增加所得稅稅前加計(jì)扣除、加速折舊、投資抵免等間接優(yōu)惠方式，盡量減少直接減稅、免稅的優(yōu)惠方式。第三，從對特定地區(qū)、特定企業(yè)的稅收減免轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕槍Ξa(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠。充分運(yùn)用稅收政策推動國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，保證相同產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各類企業(yè)享有公平的稅收待遇。第四，從國家直接用稅收減免支持企業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橛少Y產(chǎn)所有者對企業(yè)扶持，確實(shí)需要國家支持的，也應(yīng)主要通過財(cái)政支出等其他經(jīng)濟(jì)手段支持。對于其他政策更能發(fā)揮作用的領(lǐng)域，減免稅政策應(yīng)盡量淡出。

2.明確促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的稅收政策取向。突出不同地區(qū)的地域優(yōu)勢，不斷完善區(qū)域稅收優(yōu)惠政策，把制度外的無序稅收競爭引導(dǎo)到制度內(nèi)的有序稅收競爭上?？茖W(xué)定位促進(jìn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的稅收政策目標(biāo)，在保持東部優(yōu)勢的同時，通過東、中、西部區(qū)域合作，提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，實(shí)現(xiàn)一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)的非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。第一，進(jìn)一步完善促進(jìn)西部大開發(fā)的稅收優(yōu)惠政策，將稅收優(yōu)惠重點(diǎn)放到吸引投資、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、加強(qiáng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，加快發(fā)展西部地區(qū)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，保護(hù)西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。第二，進(jìn)一步完善促進(jìn)中部地區(qū)崛起的稅收優(yōu)惠政策，將稅收優(yōu)惠重點(diǎn)放到能源、電子、機(jī)械加工、郵電通訊等行業(yè)，加快這些薄弱產(chǎn)業(yè)或資源優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第三，進(jìn)一步完善振興東北老工業(yè)基地的稅收優(yōu)惠政策，將稅收優(yōu)惠重點(diǎn)放在裝備制造、汽車制造、農(nóng)產(chǎn)品和軍工產(chǎn)品等行業(yè)，發(fā)揮東北地區(qū)的重工業(yè)和農(nóng)業(yè)深加工的優(yōu)勢；完善鼓勵東部地區(qū)加快發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向調(diào)整東部地區(qū)稅收優(yōu)惠政策，將稅收優(yōu)惠重點(diǎn)放到推動科技進(jìn)步、鼓勵外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造、新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，率先實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化。

3.堅(jiān)持稅制改革的基本方向。在堅(jiān)持中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，遵循“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的基本原則，不斷推進(jìn)稅收制度改革，通過優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)來制約地方政府間制度外的稅收競爭。第一，堅(jiān)持“簡稅制”的要求，對現(xiàn)行稅種從數(shù)目上進(jìn)行簡并，對現(xiàn)行稅制從內(nèi)容上進(jìn)行規(guī)范，對一些以規(guī)范性文件形式頒布的稅收政策規(guī)定予以清理。第二，堅(jiān)持“寬稅基”的要求，一方面拓展征稅范圍，把應(yīng)該納入而沒有納入稅收調(diào)控的對象納入進(jìn)來；另一方面積極清理稅收優(yōu)惠，規(guī)范和壓縮減免稅項(xiàng)目。第三，堅(jiān)持“低稅率”的要求，努力解決名義稅率偏高的問題，縮小名義稅率與實(shí)際稅率的差距。第四，堅(jiān)持“嚴(yán)征管”的要求，既要通過強(qiáng)化稅收征管來保證稅制改革順利實(shí)施到位，也要求稅制改革方案設(shè)計(jì)必須與我國經(jīng)濟(jì)管理水平和稅收征管水平相協(xié)調(diào)，具有較強(qiáng)的可操作性。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確稅制改革的基本方向。

4.完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。建立分稅制下的轉(zhuǎn)移支付制度是為了實(shí)現(xiàn)各級政府財(cái)政資源的均等化，也是防止地方政府間制度外稅收競爭的有效措施。應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入差距，以及影響財(cái)政收支的客觀因素，核定各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化收入和標(biāo)準(zhǔn)化支出，合理確定對各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。實(shí)行一般轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的模式，滿足地方政府正當(dāng)?shù)呢?cái)力需求。第一，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付，增加對中西部地區(qū)的支持力度，通過明顯提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，加大對禁止和限制開發(fā)區(qū)域和資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)移支付力度，提高中西部地區(qū)提供公共服務(wù)的能力，構(gòu)建有利于地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付體系。第二，盡快以“一般轉(zhuǎn)移支付制度”取代稅收返還制度。加快清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，調(diào)整和優(yōu)化資金投向，取消現(xiàn)有?？钪忻环麑?shí)和過時的項(xiàng)目，整合重復(fù)交叉的項(xiàng)目。中央不安排?？钣糜趹?yīng)屬地方支出責(zé)任范圍內(nèi)的事務(wù)。屬于地方政府職權(quán)范圍、實(shí)行時間較長的項(xiàng)目應(yīng)歸人一般性轉(zhuǎn)移支付，由地方政府安排。第三，進(jìn)一步推進(jìn)以獎代補(bǔ)的政策。中央財(cái)政繼續(xù)安排一部分資金作為獎勵和補(bǔ)助，與省級對下轉(zhuǎn)移支付的實(shí)績掛鉤，引導(dǎo)省級政府盡量多地將中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金及自身財(cái)力分配落實(shí)到基層財(cái)政，完善省級對下的轉(zhuǎn)移支付制度，建立激勵約束機(jī)制與監(jiān)督考評體系，確保財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金用于基本公共服務(wù)領(lǐng)域，為規(guī)制地方政府間稅收競爭創(chuàng)造條件。

三、強(qiáng)化稅收執(zhí)法監(jiān)督，從執(zhí)法層面監(jiān)督制度外稅收競爭

1.稅收執(zhí)法監(jiān)督的基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國在稅收領(lǐng)域存在大量的“土”政策、關(guān)系稅收，使國家稅收在執(zhí)行層面出現(xiàn)嚴(yán)重的扭曲。因此，明確征管職責(zé)劃分，規(guī)范自由裁量，夯實(shí)稅收執(zhí)法基礎(chǔ)，對于規(guī)制我國政府間制度外稅收競爭具有重要作用。第一，科學(xué)劃分稅收征管職責(zé)。進(jìn)一步明確國稅、地稅機(jī)構(gòu)職責(zé)，完善稅收征管的各項(xiàng)分工及相關(guān)法規(guī)，盡可能縮小多機(jī)構(gòu)征管中的“真空”地帶和扯皮現(xiàn)象。第二，明確規(guī)范稅收執(zhí)法自由裁量權(quán)。應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范自由裁量權(quán)的行使條件和程序，縮小稅收執(zhí)法自由裁量權(quán)的空間范圍；強(qiáng)化對稅收執(zhí)法自由裁量權(quán)的審核和監(jiān)督，特別是在稅收行政復(fù)議過程中吸納稅務(wù)機(jī)構(gòu)之外的稅務(wù)律師或注冊稅務(wù)師參加，強(qiáng)化自由裁量權(quán)的社會監(jiān)督。

2.稅收執(zhí)法的事前監(jiān)督。將稅收執(zhí)法監(jiān)督的關(guān)口前移，對地方政府和稅務(wù)機(jī)關(guān)出臺的涉稅文件和政策規(guī)定實(shí)行事前審查制度和備案審批制度，上一級政府和稅務(wù)機(jī)關(guān)要對出臺的每一件稅收規(guī)章和稅收規(guī)范性文件進(jìn)行嚴(yán)格的合法性審查。在稅收規(guī)章和規(guī)范性文件制定中，對一些對納稅人權(quán)益影響較大、社會比較關(guān)注的項(xiàng)目，應(yīng)在一定范圍內(nèi)公開征求納稅人及社會公眾意見，最大限度地減少違規(guī)涉稅文件數(shù)量。探索建立稅收規(guī)范性文件的異議處理機(jī)制，對納稅人提出的規(guī)范性文件違法或其他異議，地方政府和稅務(wù)機(jī)關(guān)要通過適當(dāng)?shù)姆绞郊皶r給予回復(fù)和解決。建立日常的稅收規(guī)范性文件定期清理制度，探索建立一套經(jīng)常性的稅法清理長效機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)全部稅收執(zhí)法依據(jù)的系統(tǒng)化和規(guī)范化。對地方政府開展制度外稅

收競爭違規(guī)出臺的稅收政策，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)做到不予執(zhí)行，同時向當(dāng)?shù)卣岢龈倪M(jìn)建議，并及時向上級稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)告。

3.稅收執(zhí)法的事中監(jiān)督。開展對制度外稅收競爭行為的事中監(jiān)督，是減少制度外稅收競爭危害程度的有效措施。一方面，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化稅收執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督，推行稅收執(zhí)法責(zé)任制，充分運(yùn)用稅收管理信息化各系統(tǒng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)信息，輔之以必要的人工評審，進(jìn)行有針對性的執(zhí)法行為評價，實(shí)現(xiàn)對稅收執(zhí)法行為的第一時間、第一現(xiàn)場的過程監(jiān)督和跟蹤檢查，嚴(yán)格檢查稅收征管行為是否合法和適當(dāng)；實(shí)行稅收重大案件集體審理和涉稅文件集體審定制度，嚴(yán)把地方政府間稅收競爭的政策關(guān)；推行稅收執(zhí)法考核系統(tǒng)，建立強(qiáng)大的稅收執(zhí)法預(yù)警體系，對稅收征管中的異?；蜻`規(guī)行為及時進(jìn)行預(yù)警提示。另一方面，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化稅收執(zhí)法的外部監(jiān)督，逐步建立納稅人、社會公眾協(xié)助監(jiān)督稅收執(zhí)法的機(jī)制，暢通因制度外稅收競爭受到不公正待遇的納稅人意見反映和處理渠道，由上一級政府或稅務(wù)機(jī)關(guān)隨時糾正有悖于國家統(tǒng)一稅法的稅收競爭行為。

4.稅收執(zhí)法的事后監(jiān)督。健全稅收執(zhí)法檢查制度，加大跨地區(qū)交叉執(zhí)法檢查力度，認(rèn)真檢查各地政策性文件的制定和執(zhí)行情況，認(rèn)真檢查各地辦理減免稅等行政審批行為，定期通報(bào)和糾正違法的制度外稅收競爭行為。強(qiáng)化稅務(wù)稽查職能，完善對稅收執(zhí)法的稽查制度，按照經(jīng)濟(jì)區(qū)劃在各大經(jīng)濟(jì)區(qū)組建相對獨(dú)立的稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)體系，排除地方政府干擾，對管轄省區(qū)的稅收政策執(zhí)行情況進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)，全面督察國稅局和地稅局的稅收征管工作，強(qiáng)化對稅收執(zhí)法行為的監(jiān)督與約束。認(rèn)真開展稅收專項(xiàng)整治，選擇非法稅收競爭情形比較嚴(yán)重、稅收違法問題比較突出的地區(qū)，集中開展稅收專項(xiàng)整治，嚴(yán)格整頓和規(guī)范稅收競爭秩序。在各級政府和稅務(wù)機(jī)關(guān)建立執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度，真正使違規(guī)出臺涉稅優(yōu)惠文件、扭曲征管規(guī)定的制度外稅收競爭的責(zé)任人得到應(yīng)有懲處，形成對制度外稅收競爭具體策劃者和責(zé)任人的震懾力，壓縮其政策收益與成本代價的博弈空間，建立非法稅收競爭的懲戒機(jī)制。

四、健全稅收司法保障體系，從司法層面遏制制度外稅收競爭

1.設(shè)立稅務(wù)審判機(jī)構(gòu)。稅務(wù)審判機(jī)構(gòu)不獨(dú)立是導(dǎo)致制度外稅收競爭得不到有效遏制的重要原因。第一，進(jìn)一步改革和完善稅務(wù)審判機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對制度外稅收競爭的規(guī)范與約束?？梢詴翰辉O(shè)立專門的稅務(wù)法院，但應(yīng)在現(xiàn)有的司法體系下，設(shè)立專門的稅務(wù)法庭，專門負(fù)責(zé)審理所有涉及稅收的民事、刑事、行政案件。稅務(wù)法庭應(yīng)在各級法院分別設(shè)立，以確保稅務(wù)案件初審、上訴的順暢運(yùn)行。稅務(wù)法庭必須獨(dú)立，隸屬于本級人民法院，以最大限度保證司法的獨(dú)立性。第二，進(jìn)一步完善稅收民事訴訟、稅收行政訴訟、稅收刑事訴訟等相關(guān)法律制度，尤其要健全稅收民事訴訟法律規(guī)范。第三，設(shè)置專門的稅務(wù)訴訟程序。借鑒美國稅務(wù)法院的相關(guān)規(guī)定，納稅人可以在提起訴訟時不必先繳納稅款，以切實(shí)保護(hù)納稅人權(quán)益，體現(xiàn)以人為本的治國理念。

2.完善稅務(wù)檢察機(jī)構(gòu)。地方政府間制度外稅收競爭由于不具備合法性，經(jīng)常會發(fā)生地方政府官員包括稅務(wù)人員濫用職權(quán)、貪贓枉法、損害納稅人和國家利益等問題。稅務(wù)部門查辦的涉稅違法案件，構(gòu)成犯罪的，一律依法移送公安機(jī)關(guān)查處。國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大涉稅犯罪案件需要由檢察機(jī)關(guān)直接受理的，須報(bào)經(jīng)省級以上檢察機(jī)關(guān)決定。在現(xiàn)行的法律制度和司法體系下，沒必要對稅務(wù)檢察進(jìn)行過多整合，而完全可以發(fā)揮現(xiàn)有制度的作用。對于稅務(wù)民事、行政案件，采取不告不理的原則，由當(dāng)事人直接向稅務(wù)法庭提起訴訟；對于稅務(wù)刑事案件，公安機(jī)關(guān)享有偵查、調(diào)查的權(quán)力，一旦構(gòu)成犯罪則移送人民檢察院，由其代表國家提起公訴。同時，檢察機(jī)構(gòu)對所有司法程序享有監(jiān)督的權(quán)力，從而保證司法體系各部門間既分工明確又相互配合、既相互協(xié)作又互相制約。

3.設(shè)立稅務(wù)警察機(jī)構(gòu)。制度外稅收競爭經(jīng)常會引起征納稅雙方的矛盾和沖突，稅務(wù)人員依法行使職權(quán)時常常出現(xiàn)遭受納稅人圍攻、謾罵、毆打等情形，嚴(yán)重破壞了稅務(wù)活動的秩序，影響了稅收的正常進(jìn)行。為此，我國可以借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，在稅務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置一個類似于法警的部門，履行維護(hù)稅收秩序的職能；屬于人民警察編制，但其人事、財(cái)政關(guān)系都隸屬于稅務(wù)機(jī)關(guān)。稅務(wù)警察的權(quán)力設(shè)置不應(yīng)過大，但應(yīng)能維持基本的稅收秩序，如享有對抗稅人施行拘留權(quán)，對偷逃稅的納稅人施以拘傳、監(jiān)視居住等強(qiáng)制措施，還應(yīng)有稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收保全、強(qiáng)制執(zhí)行等權(quán)力。

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