楊飛燕 ,劉光哲

(1.西北農(nóng)林科技大學(xué) 林學(xué)院,陜西楊凌 712100;2.陜西省林業(yè)廳基金管理站,西安 710082)

從1986年開始,林業(yè)貼息貸款在陜西實(shí)施已有23年的實(shí)踐。林業(yè)貼息貸款的使用為陜西省擴(kuò)大林業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模、調(diào)整林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、延長林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)揮了積極作用。研究總結(jié)林業(yè)貼息貸款項(xiàng)目管理中的做法和經(jīng)驗(yàn),探索林業(yè)貼息貸款扶持林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新思路、新方法,不僅對搞好當(dāng)前林業(yè)貼息貸款工作具有重要意義,而且對研究今后的林業(yè)扶持方向和政策具有重要參考價值。

1 林業(yè)貼息貸款基礎(chǔ)理論

林業(yè)貼息貸款涉及多個學(xué)科領(lǐng)域和多方面的理論,其中與本文密切相關(guān)的有四個方面:森林可持續(xù)經(jīng)營理論、制度變遷理論、社區(qū)林業(yè)理論、投資融資理論。

(1)可持續(xù)發(fā)展理論是林業(yè)發(fā)展必須遵循的基本理論,也是制定林業(yè)扶持政策的立足點(diǎn),無論哪種林業(yè)項(xiàng)目,政府采取何種扶持方式與手段,都要體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的思想,遵循可持續(xù)發(fā)展的原則,保證森林資源經(jīng)營與經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展[1]。

(2)制度變遷是制度創(chuàng)造和創(chuàng)新的過程,表現(xiàn)為一種更有效率的制度替代傳統(tǒng)的、現(xiàn)有的方式和方法,是林業(yè)發(fā)展永恒的主題。陜西地處欠發(fā)達(dá)西部地區(qū),受各種因素制約,林業(yè)貼息貸款規(guī)模小、落實(shí)難,很大程度上源于林業(yè)貼息貸款制度的安排,目前的中央貼息政策對南方林業(yè)發(fā)達(dá)省份有利,我們必須從陜西實(shí)際出發(fā),制定有針對性的地方貼息政策,促進(jìn)陜西省林業(yè)的集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營?，F(xiàn)在關(guān)鍵在于有效的制度安排和政策措施。具體來說,這些制度、政策安排主要包括:林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度、投資管理,組織制度、林業(yè)財(cái)稅制度及補(bǔ)貼政策等。

(3)社區(qū)林業(yè)理論強(qiáng)調(diào)林農(nóng)的主體作用,必須在信貸扶持上向林農(nóng)加大支持,比較可行的辦法是利用小額貸款方式扶持林農(nóng),兼顧扶持農(nóng)村能人大戶、科技大戶等,突出能力建設(shè),促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。林業(yè)投資環(huán)境的改善可以激勵各種投資者投資林業(yè),促進(jìn)林業(yè)的集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,從而緩解我國林業(yè)投資嚴(yán)重不足的局面,實(shí)現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。而改善投資環(huán)境的關(guān)鍵在于有效的制度安排和政策措施。對這些理論的理解和把握,是創(chuàng)新林業(yè)貼息貸款模式和方法,推進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)體系建設(shè)的基礎(chǔ)。

(4)按投資融資理論,融資就是貨幣資金的融通,是籌集資金的過程。本文論述的融資是指在市場經(jīng)濟(jì)條件下運(yùn)用財(cái)政手段、市場機(jī)制和金融創(chuàng)新產(chǎn)品等為林業(yè)發(fā)展融通資金的經(jīng)濟(jì)行為,是指一切以林業(yè)發(fā)展為目的而開展的資金融通活動,林業(yè)建設(shè)最特殊的地方就在于,一部分是公益事業(yè),靠政府行為建設(shè),靠計(jì)劃為主來配置資源;一部分是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),靠企業(yè)行為發(fā)展,必須實(shí)行投資主體多元化,主要靠市場來配置資源。這部分是本文研究的重點(diǎn)。正確把握市場與政府的關(guān)系及其在林業(yè)融資中的角色定位,是降低林業(yè)融資成本和風(fēng)險,提高融資收益的前提和保障[2]。

2 陜西林業(yè)貼息貸款項(xiàng)目管理的實(shí)踐與探索

近年來陜西省林業(yè)貸款管理的主要做法有:一是加強(qiáng)與金融、財(cái)政部門的聯(lián)系,確保林業(yè)貸款和財(cái)政貼息資金規(guī)范有效運(yùn)行;二建立和完善各項(xiàng)規(guī)章制度,規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)程序及管理;三是扶持龍頭企業(yè)項(xiàng)目,發(fā)揮項(xiàng)目的示范帶動效應(yīng);四是加強(qiáng)檢查監(jiān)督和調(diào)查研究,保證貸款和貼息資金的合理使用;五是重視林業(yè)貼息貸款項(xiàng)目管理培訓(xùn),提高各級林業(yè)部門的服務(wù)意識。經(jīng)過多年的努力,陜西省林業(yè)貼息貸款基本走上了嚴(yán)格管理、規(guī)范運(yùn)作的軌道,取得了較好的效益。

2.1 陜西林業(yè)貼息貸款的作用與成效

(1)拓寬林業(yè)投融資渠道,加快培育后備森林資源,推動了林業(yè)生產(chǎn)和開發(fā)建設(shè)。苗木繁育、營造速生豐產(chǎn)林、中幼林撫育是林業(yè)項(xiàng)目貼息貸款扶持發(fā)展的重要內(nèi)容。陜西屬木材調(diào)入省,商品材需求量大,同時由于天然次生林比重大,林分質(zhì)量不高,生產(chǎn)能力低下。林業(yè)貸款財(cái)政貼息政策的實(shí)施,改變了過去對林業(yè)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展全部靠國家財(cái)政無償投入的局面,通過貼息政策的有效引導(dǎo),把金融機(jī)構(gòu)的信貸資金、林業(yè)部門的自有資金和各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體的社會資金,有效地引領(lǐng)到林業(yè)領(lǐng)域,形成了多渠道投入的新格局。漢中勉縣人造板總公司2萬hm2速生豐產(chǎn)工業(yè)原料林基地項(xiàng)目,2001年貸款2 980萬元,2002年貸款2 670萬元,完成速生豐產(chǎn)林造林1.71萬 hm2,總投資9 364萬元,除林業(yè)治沙貼息貸款5 650萬元,企業(yè)自籌3 714萬元。

(2)支持發(fā)展經(jīng)濟(jì)林建設(shè),培育地方財(cái)源,加快了農(nóng)民治富奔小康的步伐。堅(jiān)持把發(fā)展經(jīng)濟(jì)林作為振興山區(qū)經(jīng)濟(jì),培育地方財(cái)源和農(nóng)民致富奔小康的戰(zhàn)略任務(wù)來抓,實(shí)行多方籌集資金扶持經(jīng)濟(jì)林發(fā)展。僅“九五”期間,全省利用林業(yè)專項(xiàng)貸款2.34億元,新建經(jīng)濟(jì)林基地4.8萬多hm2,改造老基地7.2萬hm2,與已有的經(jīng)濟(jì)林基地形成較大規(guī)模的集中產(chǎn)區(qū),成為山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。由于林果業(yè)的快速發(fā)展,促進(jìn)并帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2007年漢中市**生物科技有限公司的0.33萬hm2中藥材及紅豆杉、七葉樹等經(jīng)濟(jì)林規(guī)范化栽培基地建設(shè)項(xiàng)目,落實(shí)貸款資金35.33萬hm2,貸款全部用于基地造林建設(shè)?，F(xiàn)已培育紅豆杉、七葉樹260萬株,其中育苗100萬株、實(shí)施造林0.13萬hm2種植160萬株。該項(xiàng)目建設(shè)完成后,預(yù)計(jì)年均可實(shí)現(xiàn)銷售收入達(dá)1 700萬元,年均上交稅收156萬元,稅后利潤留成800萬元,可帶動農(nóng)戶發(fā)展生態(tài)藥林15萬hm2,輻射漢中6個縣,帶動30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)千戶農(nóng)民脫貧致富。

(3)加大山區(qū)綜合開發(fā)治理力度,提高了山區(qū)群眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力,探索出了一條適應(yīng)山區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展的開發(fā)模式。全省先后有8個縣(區(qū))被列為國家山區(qū)綜合開發(fā)試點(diǎn)縣。山區(qū)綜合開發(fā)貸款總規(guī)模達(dá)到2.04億元。通過廣泛宣傳和認(rèn)真實(shí)施,全省范圍內(nèi)掀起了山區(qū)綜合開發(fā)熱潮。各試點(diǎn)縣結(jié)合自身資源優(yōu)勢,因地制宜,編制了詳細(xì)的規(guī)劃,制定了切實(shí)可行的實(shí)施目標(biāo)和措施,圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行綜合治理和有效有序的開發(fā)。以產(chǎn)品為龍頭,以基地為依托,以市場為導(dǎo)向,按需求組織生產(chǎn),按市場配置資源,追求高起點(diǎn)、高層次、高標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)量、高質(zhì)量、高效益,增加了山區(qū)群眾自身的“造血”機(jī)能,帶動和促進(jìn)全省山區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(4)支持林業(yè)生產(chǎn)加工向多種經(jīng)營方面延伸,實(shí)行跨越式經(jīng)營,為扶持森工企業(yè)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)和林業(yè)行業(yè)脫貧致富開辟了新的生產(chǎn)門路。林業(yè)專項(xiàng)貸款在大力扶持林業(yè)企事業(yè)單位培育保護(hù)森林資源的同時,還根據(jù)實(shí)際,有選擇、有重點(diǎn)地扶持發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)等其它非林非木產(chǎn)業(yè),大力開拓林中和林下產(chǎn)業(yè),全方位地開發(fā)林業(yè)和沙區(qū)資源。使許多林業(yè)生產(chǎn)單位已走上以林為主,多種經(jīng)營,以短養(yǎng)長,全面發(fā)展的新路子。太白國家森林公園,靠12萬元林業(yè)貼息貸款打成熱水井起步,隨后又利用貸款新修硬化旅游公路66 km,人行道18 km,開發(fā)旅游景點(diǎn)186處,建生活服務(wù)設(shè)施7 089m2,建1 000 m架空索道一條。擴(kuò)大了森林公園的規(guī)模,提高了檔次,走出了以木材生產(chǎn)為主的經(jīng)營格局,天然林資源得到有效保護(hù)。長青林業(yè)局在轉(zhuǎn)產(chǎn)過程中,分別利用森工多種經(jīng)營貸款和林業(yè)項(xiàng)目貸款解決資金困難,“九五”期間貸款450萬元用于建設(shè)長青商貿(mào)大廈,對安置富余職工,幫助企業(yè)平穩(wěn)過渡起到了很大的作用。

(5)改善了生態(tài)環(huán)境,推動了防治荒漠化進(jìn)程,促進(jìn)了沙區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。榆林市地處毛烏素沙漠邊緣,多年來一直利用林業(yè)貼息貸款大力開展平沙造田、拉電打井、施肥改土、開發(fā)沙海子水面等工程,大大加快了治沙進(jìn)程,提高了沙地生產(chǎn)力。特別突出的是全國治沙勞模石光銀爭取和利用治沙貼息貸款,帶領(lǐng)當(dāng)?shù)厝罕娭卫砭G化沙漠,走上了致富之路。

(6)林業(yè)貼息貸款為發(fā)展和完善林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)、推進(jìn)林權(quán)制度改革提供了依據(jù)和寶貴經(jīng)驗(yàn)。過去,陜西省多家銀行對貸款用林權(quán)證抵押一直持觀望態(tài)度,在大力推進(jìn)林權(quán)制度改革的政策影響下,經(jīng)過林業(yè)部門和項(xiàng)目單位的共同努力,2007年落實(shí)的林業(yè)貼息貸款中有兩筆為林權(quán)證抵押貸款,一筆是漢中亨泰生物科技有限公司2007年8月在漢中市農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行營業(yè)部貸款380萬元,另一筆是陜西德融科技信息發(fā)展有限公司2007年第四季度所貸款320萬元。兩筆貸款數(shù)額雖不大,可對我們來說意義深遠(yuǎn),實(shí)現(xiàn)了用公司自有林權(quán)證為抵押物的突破。這是陜西省金融系統(tǒng)支持林業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)做大做強(qiáng)的積極有益嘗試,為發(fā)展和完善林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)、全面推進(jìn)林權(quán)制度改革提供了依據(jù)和寶貴經(jīng)驗(yàn)。

2.2 主要做法以及存在的問題與不足分析

2.2.1 “林業(yè)小額貼息貸款”的概念 國家新近已統(tǒng)一明確,陜西省對其申報(bào)和貼息管理需進(jìn)一步研究探索。集體以及個體經(jīng)營林業(yè)是我國林業(yè)建設(shè)的重要力量,也是社區(qū)林業(yè)建設(shè)和發(fā)展的主要力量,農(nóng)村集體以及林農(nóng)的積極性能否發(fā)揮,從某種意義上說決定了我國未來森林資源保護(hù)與發(fā)展的面貌。實(shí)施林業(yè)小額貼息貸款,這項(xiàng)工作涉及千家萬戶,其特點(diǎn)是貸款額低,貸款對象分散,靈活性極強(qiáng),有利于支持林權(quán)所有者充分發(fā)掘利用森林資源。陜西省由于各種原因,目前還處于調(diào)研階段,沒有實(shí)施“林業(yè)小額貼息貸款”,各地對林業(yè)小額貸款知之甚少[3]。

2.2.2 貼息資金申報(bào)和審核程序比較復(fù)雜繁瑣

目前,林業(yè)貼息貸款項(xiàng)目管理工作分為貼息貸款項(xiàng)目申報(bào)和中央財(cái)政貼息資金申請兩個自下而上、自上而下的工作程序,各級有關(guān)部門審核內(nèi)容基本一致,主要是復(fù)查、復(fù)核,這種管理模式適合于較大項(xiàng)目的管理,省一慣堅(jiān)持的謹(jǐn)慎性原則。可繁瑣的重復(fù)不適合于林業(yè)小額貼息貸款的管理。對于小額貸款的管理應(yīng)采取單獨(dú)的管理方式,放權(quán)到縣級,以免影響工作效率。

2.2.3 林業(yè)貸款及中央和地方貼息資金規(guī)模仍顯不足 根據(jù)全省自然條件和資源優(yōu)勢,省政府在2006年制定了《陜西省林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》,2006～2020年陜西省將重點(diǎn)打造名特優(yōu)經(jīng)濟(jì)林、速生豐產(chǎn)林、森林生態(tài)旅游和綠化苗木花卉等四大特色產(chǎn)業(yè),5年內(nèi)建設(shè)全國知名的花椒和核桃生產(chǎn)基地,2010年林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到200

億元,年均增長9.63%,2020年達(dá)到500億元,年均增長9.61%。2009年2月陜西省委、省政府關(guān)于貫徹《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》實(shí)施意見的下發(fā),省林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)受到了社會各界的高度關(guān)注,相應(yīng)對林業(yè)貼息貸款的需求也大幅增加。十一五期間中央下達(dá)省林業(yè)貼息貸款規(guī)模2006年15 000萬元,2007年13 200萬元,2008年18 000萬元,2009年19 000萬元;中央下達(dá)省貼息資金2006年 100萬元,2007年199萬元,2008年391萬元。貸款及中央貼息規(guī)模從趨勢上看基本是逐年增加,可與陜西省目前林業(yè)產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展的需求相比,明顯不足。地方貼息2006年以后均未到位。

2.2.4 貼息期限較短、貼息率偏低,地方財(cái)政貼息不能完全落實(shí) 目前,按國家最新政策,林業(yè)貸款貼息期限最長為3年(除小額5年外),尚未適應(yīng)造林項(xiàng)目生產(chǎn)經(jīng)營周期長的實(shí)際需要。由于林業(yè)貼息貸款經(jīng)辦銀行主要在商業(yè)銀行,因此,林業(yè)貼息貸款的實(shí)際利率普遍上浮30%左右,農(nóng)村信用社貸款,實(shí)際利率普遍上浮 50%左右,達(dá)到10%以上,按目前中央財(cái)政3%的貼息標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到其實(shí)際貸款利率的三分之一[3]。陜財(cái)辦農(nóng)[2005]46號文件明確規(guī)定,2005年起,決定對貸款額在1 000萬元以上符合貼息政策的項(xiàng)目,以年利率2%給于配套貼息?？沙?005年外,2006年以后貸款省級財(cái)政貼息資金均未落實(shí),林農(nóng)和企業(yè)實(shí)際利息負(fù)擔(dān)很重。

2.2.5 缺乏與林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營特點(diǎn)相適應(yīng)的金融產(chǎn)品 林業(yè)生產(chǎn)周期較長,造林項(xiàng)目生產(chǎn)周期一般在10～15年,經(jīng)濟(jì)林項(xiàng)目一般在6年以上,客觀上需要長期限的林業(yè)貸款與之相匹配。同時,作為林權(quán)制度改革成果的林權(quán)抵押物也是林業(yè)貸款獨(dú)有的特色,需要金融部門做出具體的規(guī)定。此外,由于林業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目周期長,經(jīng)營風(fēng)險較大,業(yè)務(wù)成本高,金融部門為規(guī)避貸款質(zhì)量考核風(fēng)險以及受年度信貸計(jì)劃規(guī)模的限制,往往不愿意發(fā)放林業(yè)貸款,造成林業(yè)貸款落實(shí)難。

2.2.6 沒有完善林木資產(chǎn)抵押的統(tǒng)一性的政策,貸款擔(dān)保手續(xù)不完善 為適應(yīng)林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革,促進(jìn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,建立以林權(quán)證作金融貸款為擔(dān)保抵押的擔(dān)保運(yùn)行機(jī)制十分必要。制定森林資源資產(chǎn)抵押率,建立森林資源、林地等資產(chǎn)評估,設(shè)立林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險準(zhǔn)備金,采用林權(quán)證抵押貸款的模式,在林權(quán)制度改革實(shí)施較早省份已經(jīng)十分普遍,目前在省還沒有完全展開。

3 林業(yè)貼息貸款方式與管理創(chuàng)新的對策與措施

要圍繞社區(qū)林業(yè)這個新理念,從林業(yè)經(jīng)營的主體出發(fā),重點(diǎn)扶持龍頭企業(yè)、造林營林大戶、家庭經(jīng)營的農(nóng)戶,創(chuàng)新林業(yè)信貸產(chǎn)品,進(jìn)一步理順林業(yè)投資融資關(guān)系,完善林業(yè)信貸服務(wù)機(jī)制,保證林業(yè)商業(yè)性貸款需要。筆者認(rèn)為,應(yīng)從以下幾方面創(chuàng)新完善林業(yè)貼息貸款政策:

3.1 林業(yè)信貸扶持理念上要轉(zhuǎn)變

近幾年來,隨著我國經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展,國家對林業(yè)的投資逐年加大,林業(yè)工程項(xiàng)目推進(jìn)將成為當(dāng)前和今后一個時期推進(jìn)林業(yè)發(fā)展的主要形式,如何盡快轉(zhuǎn)變觀念、提高林業(yè)項(xiàng)目建設(shè)成效,促進(jìn)林業(yè)又好又快發(fā)展,成為當(dāng)前利用林業(yè)貼息貸款生態(tài)建設(shè)的緊迫問題。因此,做好林業(yè)建設(shè)理念研究,為我國林業(yè)建設(shè)提出一套建設(shè)理念,對于迅速地提高我國林業(yè)建設(shè)質(zhì)量,又好又快地推動林業(yè)建設(shè),具有重要意義。

3.1.1 堅(jiān)持林業(yè)多目標(biāo)發(fā)展 林業(yè)可持續(xù)性發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,它需要各個系統(tǒng)有序協(xié)調(diào)地發(fā)展。林業(yè)項(xiàng)目要搞成以林業(yè)建設(shè)為載體的綜合發(fā)展項(xiàng)目,不僅應(yīng)該關(guān)注林業(yè)建設(shè),還要注重農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和生態(tài)方面的綜合發(fā)展及項(xiàng)目的可持續(xù)性,建設(shè)目標(biāo)應(yīng)該具有多元化特征。不僅應(yīng)該獲得林業(yè)專業(yè)上的預(yù)期效果,更重要的是推動項(xiàng)目地區(qū)農(nóng)村社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.1.2 注重農(nóng)民能力建設(shè) 按照參與式發(fā)展理論,參與式發(fā)展核心是賦權(quán),賦權(quán)的核心則是對參與和決策發(fā)展援助活動全過程的權(quán)力再分配。明確農(nóng)民是林業(yè)建設(shè)的受益群體和主體,是規(guī)劃設(shè)計(jì)和實(shí)施的基本單元,也是林業(yè)建設(shè)的主要承擔(dān)者。要相信農(nóng)民最知道森林對他們的價值,相信農(nóng)民懂得造林和善于造林,相信農(nóng)民能管好樹木。要注重培育農(nóng)民自愿參與、自主管理、自我發(fā)展的觀念和能力,激勵農(nóng)民通過學(xué)習(xí)和掌握新知識、新技能,嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目合同,既順利通過項(xiàng)目驗(yàn)收,取得項(xiàng)目勞務(wù)報(bào)酬和營林收入,改善生活狀況,又能提高長期生存和發(fā)展的能力,實(shí)現(xiàn)真正意義上的發(fā)展和跨越。

3.1.3 引入社區(qū)林業(yè)理念 在農(nóng)村林區(qū)中,要以林業(yè)為對象,以農(nóng)民為主體,有效引導(dǎo)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)群眾參與林業(yè)的多種形式,群眾承擔(dān)一定的責(zé)任,并通過努力得到直接的利益。要以農(nóng)村社區(qū)為單元,以社區(qū)中能人大戶為扶持帶動的重點(diǎn),打破傳統(tǒng)林業(yè)中“就林論林”的狹隘性,重視人與森林的協(xié)調(diào)關(guān)系和農(nóng)戶的積極參與,并把林業(yè)納入當(dāng)?shù)卣麄€社會發(fā)展計(jì)劃,從而尋求一種人類與森林的新型合作伙伴關(guān)系。社區(qū)林業(yè)的本質(zhì)特征是由當(dāng)?shù)厝罕娬嬲灾骱椭苯訁⑴c造林和管理、經(jīng)營森林資源,以實(shí)現(xiàn)林業(yè)發(fā)展目標(biāo)。與自上而下的傳統(tǒng)林業(yè)相區(qū)別,自主參與是社區(qū)林業(yè)發(fā)展機(jī)制的核心和基本原則。自主性主要體現(xiàn)在三個方面,即自我意識、自主決定和自主管理。

3.1.4 體現(xiàn)農(nóng)民的利益分配 林業(yè)建設(shè)功在千秋,但也必須利在當(dāng)代。過去和現(xiàn)在相當(dāng)長的一段時期內(nèi),我們一直提倡“誰造誰有”,有林就有了綠色,但有林不等于有財(cái)富。勞模石光銀雖然有很多林,但卻負(fù)債累累,關(guān)鍵是沒有處理好農(nóng)民和國家的利益關(guān)系。因此,必須盡快扭轉(zhuǎn)這種局面,使資源的擁有者獲得應(yīng)有的利益,從而實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)條件下的公平和公正,為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。應(yīng)該大力鼓勵企業(yè)、農(nóng)民以經(jīng)營林業(yè)來發(fā)展經(jīng)濟(jì),讓農(nóng)民能夠從林業(yè)保護(hù)和培育中獲得經(jīng)濟(jì)收益,生態(tài)系統(tǒng)才能得到真正的保護(hù)與培育。

3.2 創(chuàng)新林業(yè)貼息貸款形式和方法

按照新的林業(yè)發(fā)展理念,必須創(chuàng)新林業(yè)貼息貸款方式,建立新的林業(yè)信貸產(chǎn)品,解決陜西省林業(yè)貸款規(guī)模小、貸款難問題。借鑒有關(guān)省的經(jīng)驗(yàn),筆者認(rèn)為要抓好這三種形式:

3.2.1 用足用好中央林業(yè)貼息貸款政策 在林業(yè)貼息貸款項(xiàng)目管理工作中,陜西要緊緊圍繞本省林業(yè)工作大局和林業(yè)中心工作確定貼息貸款扶持重點(diǎn),著力體現(xiàn)貼息貸款的政策性目標(biāo),充分發(fā)揮財(cái)政貼息資金的政策導(dǎo)向作用。根據(jù)林業(yè)工作的重點(diǎn)任務(wù),結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,每年集中確定2～3個重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行支持。在貼息貸款投向上,主要對有利于推進(jìn)林權(quán)制度配套改革的林權(quán)抵押和林業(yè)小額貸款項(xiàng)目、有利于帶動林農(nóng)和林業(yè)職工增收致富的林業(yè)龍頭企業(yè)貸款項(xiàng)目、有利于改善和鞏固林業(yè)生態(tài)建設(shè)成果的林業(yè)重點(diǎn)工程后續(xù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,以及有利于保證國家糧油安全的生物質(zhì)能源等建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了重點(diǎn)支持。根據(jù)財(cái)政部、國家林業(yè)局的要求,認(rèn)真組織林業(yè)貼息貸款項(xiàng)目申報(bào)工作,并根據(jù)國家批復(fù)計(jì)劃,加強(qiáng)與有關(guān)銀行的銜接,確保貸款資金和國家貼息政策落實(shí)到位,充分發(fā)揮林業(yè)貼息貸款資金的效益。

3.2.2 進(jìn)一步完善地方林業(yè)貼息貸款政策,提高地方財(cái)政貼息率和貼息期限 林業(yè)貼息貸款是一項(xiàng)政策性較強(qiáng)的資金,且林業(yè)的生產(chǎn)特點(diǎn)與其它產(chǎn)業(yè)不同。陜西省地處北方,樹種、用途、林分?jǐn)?shù)量成熟期差異也與南方省份相比差異較大。因此,林業(yè)貼息貸款的貸款期限和貼息期限應(yīng)適當(dāng)較南方省份要長,陜西省在制定新的林業(yè)政策時應(yīng)該有所體現(xiàn)。

3.2.3 全面開展林權(quán)抵押貸款 在集體林權(quán)改革的試點(diǎn)省份江西省,2007年,全省農(nóng)民人均來自林業(yè)的現(xiàn)金收入達(dá)到492.3元,是改革前2004年的兩倍。另一個試點(diǎn)省份福建。近4年來,福建省年造林連續(xù)超過13.33 hm2,比改革前翻了一番;全省森林覆蓋率比改革前增長了2.44%,達(dá)到62.96%,生態(tài)狀況得到進(jìn)一步改善。要借鑒江西、福建經(jīng)驗(yàn),要將林權(quán)抵押作為推進(jìn)林權(quán)制度配套改革的一項(xiàng)硬任務(wù)來抓,積極探索符合林業(yè)生產(chǎn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)的信貸模式。本文提出這5種模式。

(1)林權(quán)證直接抵押貸款模式。

(2)發(fā)放林農(nóng)小額貸款模式。實(shí)行“一次核定,隨用隨貸,余額控制,周轉(zhuǎn)使用”。

(3)金融機(jī)構(gòu)+林業(yè)擔(dān)保公司+農(nóng)戶模式。金融機(jī)構(gòu)發(fā)放由林業(yè)信用擔(dān)保公司擔(dān)保的林農(nóng)貸款,林農(nóng)以其財(cái)產(chǎn)向林業(yè)擔(dān)保公司提供反擔(dān)保。

(4)農(nóng)戶聯(lián)保貸款模式。即鼓勵林業(yè)中小企業(yè)、林業(yè)經(jīng)營大戶自愿成立貸款聯(lián)保協(xié)會或小組,協(xié)會或小組成員互相進(jìn)行監(jiān)督,并承擔(dān)連帶保證責(zé)任,開展林農(nóng)聯(lián)保貸款。

(5)林業(yè)信用共同體貸款模式。采取林業(yè)協(xié)會、林農(nóng)或林業(yè)中小企業(yè)按照“平等自愿、嚴(yán)格準(zhǔn)入、互惠互利”的原則,組建“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的信用共同體,繳存一定的擔(dān)保基金,金融部門按照擔(dān)?；鸬?～8倍對林農(nóng)或林業(yè)企業(yè)發(fā)放貸款,林業(yè)部門承擔(dān)抵押登記、森林資源監(jiān)管工作。

3.2.4 積極推進(jìn)林業(yè)小額貸款工作 按照“一次核定、隨用隨貸、余額控制、周轉(zhuǎn)使用”的原則,根據(jù)林農(nóng)的申請發(fā)放農(nóng)戶信用小額貸款,幫助林農(nóng)發(fā)展生產(chǎn)。

3.3 大力推進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營

3.3.1 以速生豐產(chǎn)用材林和名特優(yōu)新經(jīng)濟(jì)林建設(shè)為重點(diǎn) 大力支持各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體營造的工業(yè)原料林、木本油料經(jīng)濟(jì)林以及有利于改善沙區(qū)、石漠化地區(qū)生態(tài)環(huán)境的種植業(yè)貸款項(xiàng)目。

3.3.2 以扶持新興產(chǎn)業(yè)、培育林業(yè)經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)為重點(diǎn) 特別是對國有林場(苗圃)、集體林場(苗圃)、國有森工企業(yè)為保護(hù)森林資源,緩解經(jīng)濟(jì)壓力開展的多種經(jīng)營貸款項(xiàng)目,以及自然保護(hù)區(qū)和森林公園開展的森林生態(tài)旅游項(xiàng)目加大扶持力度,開辟新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展途徑。

3.3.3 繼續(xù)以扶持林業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展為重點(diǎn),堅(jiān)持龍頭企業(yè)帶動戰(zhàn)略,實(shí)現(xiàn)規(guī)范化經(jīng)營和規(guī)模效益 林業(yè)龍頭企業(yè)對于擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、提升產(chǎn)品檔次、形成規(guī)模效益、促進(jìn)農(nóng)民增收具有重要作用,尤其在拉動林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中的種植業(yè)發(fā)展和有效保護(hù)森林資源等方面作用巨大?？h級以上林業(yè)主管部門應(yīng)出臺林業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)認(rèn)定和管理暫行辦法,加大力度,重點(diǎn)培養(yǎng)和扶持一批建設(shè)規(guī)模大、資產(chǎn)質(zhì)量好、科技含量高、帶動作用強(qiáng)的林業(yè)龍頭企業(yè),繼續(xù)完善企業(yè)帶基地、基地連農(nóng)戶的經(jīng)營模式,逐步帶動整個林業(yè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模發(fā)展。積極實(shí)施品牌戰(zhàn)略。在充分搞好市場調(diào)研的基礎(chǔ)上,本著抓大放小的原則,扶持骨干項(xiàng)目,培植重點(diǎn)產(chǎn)業(yè),以提高企業(yè)產(chǎn)品的規(guī)模和檔次,推進(jìn)產(chǎn)品的精深加工,加快產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化進(jìn)程,為壯大企業(yè)規(guī)模,增強(qiáng)企業(yè)競爭力提供強(qiáng)有力的保證。

3.3.4 大力扶持非公有林業(yè)經(jīng)濟(jì),以推動多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展 要以財(cái)政貼息資金為催化劑,搞好林業(yè)社會投資融資。在貸款對象上,從主要支持國有企業(yè)向支持國有、集體、股份制、個體私營林業(yè)企業(yè)等多元化方向轉(zhuǎn)變,跳出林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)發(fā)展的框框,走社會化的發(fā)展道路。積極吸引外資、個體私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展林業(yè),使林業(yè)投資主體趨向多元化。引導(dǎo)多行業(yè)、多所有制、多投資主體進(jìn)入林業(yè)發(fā)展領(lǐng)域,形成全社會辦林業(yè)的格局[6]。

3.4 建立林業(yè)小額信貸制度

目前,由于陜西省林權(quán)制度改革還處于啟動實(shí)施階段,林業(yè)小額貸款落實(shí)難的問題還沒有從根本上得到解決,所以小額貸款有需求,但難以落實(shí)。按照中共中央國務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》中“加大林業(yè)信貸投放,完善林業(yè)貸款財(cái)政貼息政策,大力發(fā)展對林業(yè)的小額貸款。完善林業(yè)信貸擔(dān)保方式,健全林權(quán)抵押貸款制度?！钡囊?我們必須拿出專門的時間和精力通過深入的調(diào)查研究去解決這個問題。通過深入研究林業(yè)貼息貸款項(xiàng)目管理機(jī)制,不斷完善林業(yè)信貸扶持政策,積極探索林業(yè)小額貼息貸款項(xiàng)目管理工作的管理模式。在明確落實(shí)林業(yè)小額貼息貸款項(xiàng)目監(jiān)管主體和中央貼息資金申報(bào)材料審核與檔案管理機(jī)構(gòu)的前提下,積極擴(kuò)大小額信貸資金規(guī)模,加大檢查監(jiān)督力度,及時跟蹤了解林業(yè)小額貼息貸款項(xiàng)目實(shí)施情況,確保林業(yè)小額貼息貸款在推進(jìn)林權(quán)制度改革中發(fā)揮應(yīng)有的作用,取得應(yīng)有的效益。借鑒其他省的經(jīng)驗(yàn),筆者認(rèn)為目前陜西省可以采取這三種小額信貸方式:

一是推行依托龍頭企業(yè)的“公司十基地+林農(nóng)”小額農(nóng)貸模式。在林業(yè)產(chǎn)業(yè)化體系建設(shè)中,小額信貸的承貸主體有別于其他金融業(yè)的承貸主體,主要是林業(yè)產(chǎn)業(yè)化鏈條上資金實(shí)力薄弱的農(nóng)戶或家庭經(jīng)營的小企業(yè)。在林業(yè)產(chǎn)業(yè)化模式中,可以嘗試推行依托龍頭企業(yè)的“公司十基地+林農(nóng)”小額農(nóng)貸模式。適應(yīng)林業(yè)國際化發(fā)展的新形勢,即由農(nóng)村信用社結(jié)合“公司+基地+林農(nóng)”的基地生產(chǎn)模式,充分發(fā)揮龍頭企業(yè)的產(chǎn)業(yè)化優(yōu)勢和帶動作用,推出“公司十基地+林農(nóng)”小額貸款模式。貸款在信用社考察后,由龍頭企業(yè)擔(dān)保,林農(nóng)承貸,企業(yè)負(fù)責(zé)組織安排營林項(xiàng)目和清收貸款,林農(nóng)提供貨源,實(shí)現(xiàn)了“一次貸款三方受益”的目的[7]。

二是推行“銀行十中介組織+林農(nóng)”雙層借貸制度。即依據(jù)項(xiàng)目的程序先發(fā)放給一個中介組織,比如專業(yè)協(xié)會,再由它轉(zhuǎn)貸給林農(nóng)。向林農(nóng)放貸的程序是先由中介組織對項(xiàng)目和貸款進(jìn)行可行性研究、調(diào)查、匯總,然后向貸款組織提出申請,貸款組織最終決策。中介機(jī)構(gòu)必須有實(shí)力,與農(nóng)戶有項(xiàng)目關(guān)聯(lián)關(guān)系,能承擔(dān)承貸承還責(zé)任。

三是由農(nóng)村信用社運(yùn)作實(shí)施。以農(nóng)村信用社存款和中央銀行再貸款為資金來源,以農(nóng)信社為運(yùn)作機(jī)構(gòu)的農(nóng)戶小額信用貸款和聯(lián)保貸款.主要由農(nóng)信社基于農(nóng)戶的信譽(yù),在核定的額度和期限內(nèi)向農(nóng)戶發(fā)放的不需抵押和擔(dān)保的貸款,具體額度由各地農(nóng)信社、縣(市)聯(lián)社根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的實(shí)際狀況、農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的收入等具體確定。并且由農(nóng)村信用社信貸管理人員、村黨支部和村委會負(fù)責(zé)人以及農(nóng)戶代表共同組織信用評定小組,對農(nóng)戶信用進(jìn)行評級,并在此基礎(chǔ)上開展了信用村、信用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))創(chuàng)建活動[8]。通過政府部門的規(guī)劃、金融機(jī)構(gòu)的直貸和中介機(jī)構(gòu)的擔(dān)保三種服務(wù)方式為農(nóng)戶提供林業(yè)小額信貸(圖1),緩解或解決小額信貸難以落實(shí)的問題。

圖1 農(nóng)戶獲得林業(yè)小額信貸的方式

目前最迫切的問題是制定實(shí)施方案,要本著政府推動,市場運(yùn)作,多方共贏,協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)思想來研究制定實(shí)施方案和貼息方式,方案中還要提出盡量延長貸款期限,以緩解貸款年限與林業(yè)生長周期脫節(jié)的突出矛盾。根據(jù)陜西省其它部門實(shí)施的經(jīng)驗(yàn),方案要體現(xiàn)兩大創(chuàng)新。一是簡化手續(xù),即對信用村戶,林權(quán)證作為一個信用的重要憑證,貸款免予評估。其二是授信管理,即根據(jù)借款戶的資信狀況,按照農(nóng)戶小額信用貸款的模式和做法,確定一個最高貸款額度,在最高貸款額度內(nèi),采用“一次核定,余額控制,隨用隨貸,周轉(zhuǎn)使用的方法,滿足林農(nóng)的貸款需求。在申報(bào)管理上,由于小額貸款項(xiàng)目材料多、工作量大,也加重了行政管理成本。因此,要在制定新的陜西省林業(yè)貸款中央財(cái)政貼息資金管理規(guī)定實(shí)施細(xì)則中,增加林業(yè)小額貸款申報(bào)與管理的有關(guān)內(nèi)容,規(guī)范林業(yè)小額貸款申報(bào)審核程序,明確林業(yè)小額貸款項(xiàng)目監(jiān)管主體和中央及地方財(cái)政貼息方式。

3.5 解決林木資產(chǎn)抵押問題

針對陜西省開展林木資產(chǎn)抵押工作起步慢、落實(shí)難的問題,林業(yè)貸款工作必須從搞好林木資產(chǎn)明晰產(chǎn)權(quán)、抵押擔(dān)保管理,建立森林資源資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)機(jī)制等幾個方面采取措施。林木資產(chǎn)抵押管理的關(guān)鍵在于合理解決資產(chǎn)評估、風(fēng)險防范、監(jiān)督管理、償債處置四個方面的問題。

3.6 健全資金風(fēng)險保障機(jī)制

為了有效地促進(jìn)私有林的抵押貸款,應(yīng)大力發(fā)展與其相關(guān)的中介組織,如扶持林業(yè)專業(yè)合作組織、行業(yè)協(xié)會、評估中心、林業(yè)信用協(xié)會等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展,培育輻射面廣、帶動力強(qiáng)的龍頭企業(yè),解決農(nóng)民一家一戶辦不了、辦不好、不好辦的事情,搭建融資服務(wù)平臺,有效地防范風(fēng)險,提高資本運(yùn)營效益。

3.7 建立激勵機(jī)制和績效考評制度。

將林業(yè)貼息貸款項(xiàng)目績效評價結(jié)果、地方財(cái)政貼息情況等指標(biāo),與下一年度的貸款計(jì)劃、貼息資金額度等掛鉤,鼓勵各市(區(qū))加強(qiáng)貼息資金管理,落實(shí)貼息政策。陜西省還應(yīng)積極探索建立本省的林業(yè)貼息貸款績效考評制度,具體指標(biāo)體系還有待進(jìn)一步調(diào)查研究。

[1] 中國可持續(xù)發(fā)展林業(yè)戰(zhàn)略研究項(xiàng)目組.中國可持續(xù)發(fā)展林業(yè)戰(zhàn)略研究保障卷[R].北京:中國林業(yè)出版社,2003:81.

[2] 薛 艷.我國林業(yè)投融資問題研究[D].東北林業(yè)大學(xué):林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理博士學(xué)位論文,2006.

[3] 董 妍.廣東、廣西林業(yè)貸款中央財(cái)政貼息政策調(diào)研報(bào)告[J].農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù),2009(5):27-29.

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[7] 陜西省集體林權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組.陜西省集體林權(quán)制度改革資料匯編.2008.8

[8] 陳昌民.淺析我省林業(yè)貸款投資體制改革的必要性[J].河南林業(yè)科技,1998(12):15-17.