祁 欣 孟文秀

近年來,隨著全球化浪潮風(fēng)起云涌和國(guó)際貿(mào)易的迅猛發(fā)展,全球自由貿(mào)易園區(qū)的發(fā)展日新月異,逐漸成為各國(guó)貿(mào)易發(fā)展的重要平臺(tái)。總的來說,全球各種類型的自由貿(mào)易園區(qū)雖然角色相近、功能趨同,但在監(jiān)管模式、運(yùn)行管理及優(yōu)惠政策等方面各有千秋,對(duì)我國(guó)各種類型的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的改革創(chuàng)新提供了多方面的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、全球自由貿(mào)易園區(qū)的發(fā)展歷程

(一)初步形成階段——二戰(zhàn)前古典、傳統(tǒng)自由貿(mào)易園區(qū)的橫空出世

自由貿(mào)易園區(qū)最早可追溯到古希臘時(shí)代。當(dāng)時(shí)腓尼基人將泰爾和迦太基兩個(gè)港口劃為特區(qū),對(duì)外來的商船盡量保證其安全航行,不受任何干擾,這即為自由港區(qū)的雛形。1228年,法國(guó)南部馬賽港在港區(qū)內(nèi)劃出特定區(qū)域,規(guī)定外國(guó)貨物可以在不征收任何稅賦的情況下出入這一區(qū)域。1367年,德意志北部的幾個(gè)自由市聯(lián)合起來,建立了歷史上稱之為“漢薩同盟”的自由貿(mào)易聯(lián)盟;1547年,意大利在其西北部熱那亞灣建立雷格亨(Leghoyn)自由港,這被認(rèn)為是世界上第一個(gè)正式命名的自由港。此后,自由港和自由貿(mào)易園區(qū)開始逐漸在西歐許多國(guó)家風(fēng)行。

17-19世紀(jì)約200年的時(shí)間里,歐洲的貿(mào)易大國(guó)先后在一些主要港口創(chuàng)辦自由港或自由貿(mào)易園區(qū)。如意大利的那不勒斯(Naples)自由區(qū)、的里雅斯特(Trieste)自由區(qū)、威尼斯(Venice)自由區(qū);德國(guó)漢堡(Hamburg)自由港、不萊梅(Bremen)自由區(qū);法國(guó)的敦刻爾克(Dunkerque)自由區(qū);丹麥的哥本哈根(Copenhagen)自由港;葡萄牙的波爾圖(Porto)等。這些自由港或自由區(qū)利用優(yōu)越的地理位置,采取免除進(jìn)出口關(guān)稅等措施,吸引外國(guó)商品到此轉(zhuǎn)口,擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易,發(fā)揮了商品集散中心的作用。

20世紀(jì)20年代后,自由貿(mào)易園區(qū)開始在美洲大陸出現(xiàn)。1923年創(chuàng)辦的烏拉圭科洛尼亞(Colonial)自由區(qū)、墨西哥的蒂華納(Tijuana)自由區(qū)和墨西卡利(Mexicali)自由區(qū)是美洲大陸較早建立的自由貿(mào)易園區(qū)。美國(guó)則直到1936年才在紐約的布魯克林(Brooklyn)建立了第一個(gè)對(duì)外貿(mào)易區(qū)。

從自由港區(qū)問世至二戰(zhàn)前夕,世界自由貿(mào)易園區(qū)經(jīng)歷了近400年的發(fā)展。從“量”的角度說,這一時(shí)期的自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展數(shù)量和規(guī)模有限,主要以自由港和自由區(qū)為主,共約有75個(gè),分布在26個(gè)國(guó)家和地區(qū),絕大部分集中在發(fā)達(dá)國(guó)家。從“質(zhì)”的角度說,這一時(shí)期的自由貿(mào)易園區(qū)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相對(duì)單一,主要從事對(duì)外貿(mào)易和轉(zhuǎn)口貿(mào)易,允許外國(guó)商船自由進(jìn)出,但各國(guó)對(duì)區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)范圍普遍都有比較嚴(yán)格的規(guī)定。這一時(shí)期的自由貿(mào)易園區(qū)因此被稱為“古典和傳統(tǒng)的自由貿(mào)易園區(qū)”。

(二)逐步發(fā)展階段——二戰(zhàn)后至20世紀(jì)60年代出口加工區(qū)的異軍突起

二戰(zhàn)后,世界范圍內(nèi)眾多殖民地附屬國(guó)相繼獨(dú)立,要求發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)的呼聲日益高漲。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的探索實(shí)踐中,很多國(guó)家和地區(qū)紛紛開始劃定隔離區(qū)域同外商合作發(fā)展出口工業(yè),并以當(dāng)?shù)刎S富廉價(jià)的勞動(dòng)力和各種優(yōu)惠待遇,吸收客商的資金和技術(shù)。由此,“出口加工區(qū)”作為一種自由貿(mào)易園區(qū)新形式和發(fā)展的新形態(tài)登上歷史舞臺(tái)。世界上最早從事出口加工活動(dòng)的自由港區(qū)一般認(rèn)為是1958年在愛爾蘭設(shè)立的香農(nóng)(Shannon)出口自由區(qū)。但世界加工區(qū)協(xié)會(huì)(WEPZA)認(rèn)為必須設(shè)有制造工廠,并具有免稅性質(zhì)的自由區(qū)才是出口加工區(qū),香農(nóng)自由區(qū)僅是免稅而已。據(jù)此,WEPZA認(rèn)定1947年至1951年間波多黎各島上的免稅工業(yè)區(qū)才是世界出口加工區(qū)的鼻祖。我國(guó)臺(tái)灣省于1966年建立的高雄出口加工區(qū),是世界上第一個(gè)正式以“出口加工區(qū)”命名的自由貿(mào)易園區(qū)。

發(fā)展中國(guó)家出口加工區(qū)的共同點(diǎn)是設(shè)立于港口附近、行政手續(xù)較區(qū)外簡(jiǎn)化、由區(qū)外輸入原物料或零組件,再以非技術(shù)勞力來產(chǎn)生附加價(jià)值,區(qū)內(nèi)企業(yè)享有稅收及投資政策優(yōu)惠,以“兩頭在外”為主要發(fā)展模式,發(fā)展出口工業(yè)產(chǎn)品。從實(shí)際情況看,異軍突起的出口加工區(qū),成為了不少發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)起飛的“助推器”,可謂功不可沒。

(三)蓬勃興盛階段——20世紀(jì)60年代后多種類型自由貿(mào)易園區(qū)的共同發(fā)展

在全球化浪潮的推動(dòng)下,貿(mào)易、生產(chǎn)、資本國(guó)際合作不斷深化,發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移日益加速,發(fā)展中國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程迅猛提升,全球自由貿(mào)易園區(qū)呈現(xiàn)出多樣化和綜合化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。目前,世界上多數(shù)自由貿(mào)易園區(qū)都具有進(jìn)出口貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、倉(cāng)儲(chǔ)、加工、商品展示、金融等多種功能,大大提高了自由貿(mào)易園區(qū)的運(yùn)行效率和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

以出口加工區(qū)為例,2008年國(guó)際勞工組織(ILO)對(duì)世界出口加工區(qū)的研究報(bào)告顯示,截至2006年,已有130個(gè)國(guó)家和地區(qū)設(shè)立了3500家出口加工區(qū)。1975年至2006年的30年間,出口加工區(qū)的數(shù)量增長(zhǎng)44倍,1997年至2002年的5年間出口加工區(qū)增長(zhǎng)最快,數(shù)量?jī)粼鲩L(zhǎng)2155家(見表1)。除了出口加工區(qū)蓬勃發(fā)展外,自由港、自由區(qū)、自由經(jīng)濟(jì)區(qū)(Free Economic Zones)、保稅區(qū)(Bonded Area)、免關(guān)稅區(qū)(Customs Free Zones)、企業(yè)園區(qū)(Enterprise Zones)等各種類型的自由貿(mào)易園區(qū)也在世界范圍內(nèi)迅速發(fā)展。br>

二、全球自由貿(mào)易園區(qū)的典型模式

(一)物流集散模式——?dú)W洲的自由貿(mào)易園區(qū)

歐洲是自由貿(mào)易園區(qū)的發(fā)源地,保持著所有自由貿(mào)易園區(qū)中最傳統(tǒng)的一種形態(tài),即西歐沿海主要港口城市,利用其優(yōu)越的航運(yùn)和地理?xiàng)l件,將港區(qū)設(shè)為自由港,并將發(fā)展目標(biāo)定位為貿(mào)易樞紐。歐洲的自由貿(mào)易園區(qū)表現(xiàn)為大進(jìn)大出的物流集散模式:自由港利用先進(jìn)的港口設(shè)施建立起四通八達(dá)的運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò),貨物可在24小時(shí)內(nèi)疏散到所在國(guó)的任何城市,48小時(shí)內(nèi)輻射歐盟全境。

(二)出口加工向物流集散過渡模式——亞非國(guó)家的自由貿(mào)易園區(qū)

廣大亞非等發(fā)展中國(guó)家的自由貿(mào)易園區(qū)主要以從事加工為主,以轉(zhuǎn)口貿(mào)易、國(guó)際貿(mào)易、倉(cāng)儲(chǔ)運(yùn)輸服務(wù)為輔。作為承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要平臺(tái),以出口加工區(qū)為主要形式的自由貿(mào)易園區(qū)二戰(zhàn)后在發(fā)展中國(guó)家蓬勃發(fā)展。隨著亞非各國(guó)經(jīng)濟(jì)的相繼騰飛,出口加工區(qū)逐步發(fā)展成為功能更全面、更完善的自由貿(mào)易園區(qū),國(guó)際中轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)口貿(mào)易等功能的發(fā)展,使眾多自由貿(mào)易園區(qū)中逐步發(fā)展出多個(gè)區(qū)域物流中心。

(三)綜合型模式——亞太地區(qū)的自由貿(mào)易園區(qū)

綜合型自由貿(mào)易園區(qū)主要分布在亞太地區(qū),以香港、新加坡為代表。園區(qū)包括整個(gè)港口城市,由若干工業(yè)區(qū)組成,兼具轉(zhuǎn)口貿(mào)易、出口加工及金融、商業(yè)、旅游等多種功能。園區(qū)內(nèi)允許居民居住、生活、娛樂, 并可享受免稅進(jìn)口消費(fèi)品。通常來說,這種模式的自由貿(mào)易園區(qū)地理位置優(yōu)越,鄰國(guó)或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)處于工業(yè)化的初期或成形之中,自由貿(mào)易園區(qū)扮演“中介人”角色,協(xié)助周圍國(guó)家開展對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易,經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)呈現(xiàn)國(guó)際性。

(四)商貿(mào)結(jié)合模式——美國(guó)、阿聯(lián)酋的自由貿(mào)易園區(qū)

商貿(mào)結(jié)合模式的自由貿(mào)易園區(qū)以從事進(jìn)出口貿(mào)易為主,兼搞一些簡(jiǎn)單的加工和裝配制造。美國(guó)是世界上設(shè)立自由貿(mào)易園區(qū)最多、發(fā)展最快的國(guó)家,其自由貿(mào)易園區(qū)稱為“對(duì)外貿(mào)易區(qū)”(Foreign-Trade Zones)。除法律禁止的商品外,任何國(guó)外和國(guó)內(nèi)的商品都可以進(jìn)區(qū),不受美國(guó)海關(guān)法的約束,國(guó)際貿(mào)易的各項(xiàng)活動(dòng)均可在區(qū)內(nèi)開展,包括存儲(chǔ)、展示和銷售、重新包裝、組裝、分類、清潔以及搭配國(guó)內(nèi)貨物加工。阿聯(lián)酋迪拜港自由港區(qū)是目前世界上最大的自由港區(qū)。區(qū)內(nèi)共有企業(yè)5000余家,其中貿(mào)易物流業(yè)占74%,加工制造業(yè)占22%,相關(guān)服務(wù)業(yè)占4%。貨物在區(qū)內(nèi)存儲(chǔ)、貿(mào)易、加工制造均不征收關(guān)稅及其他稅收。

三、全球自由貿(mào)易園區(qū)的運(yùn)行機(jī)制

(一)便利化的監(jiān)管措施

自由貿(mào)易園區(qū)建立后能否順利運(yùn)行并有效吸引投資者與海關(guān)監(jiān)管的原則、方式和手段密切相關(guān)。海關(guān)對(duì)自由貿(mào)易園區(qū)監(jiān)管的核心思想可以概括為:“一線放開,二線管住,區(qū)內(nèi)不干預(yù)”。盡可能簡(jiǎn)化手續(xù)提高效率,對(duì)于進(jìn)出的船只和貨物給予最大限度的自由,提供合理便捷的管理是各國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)的共同監(jiān)管目標(biāo),為此,多項(xiàng)便利化監(jiān)管措施被各國(guó)和地區(qū)普遍采用。如,海關(guān)對(duì)自由貿(mào)易園區(qū)的監(jiān)管往往是抽查式的,只有在違反海關(guān)法規(guī)嫌疑的情況下才進(jìn)行;便捷的管理服務(wù)貫穿于從貨物裝卸、運(yùn)輸、再裝運(yùn)的整個(gè)過程中;以信任為前提實(shí)行備案制;以企業(yè)為監(jiān)管單元,利用風(fēng)險(xiǎn)管理方式,實(shí)施分級(jí)監(jiān)管和以對(duì)賬目的監(jiān)管代替貨物實(shí)物監(jiān)管以及利用現(xiàn)代化信息技術(shù)監(jiān)管,等等。

(二)多樣化的管理體制

各國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)管理體制可分為兩個(gè)層次:一是對(duì)自由貿(mào)易園區(qū)進(jìn)行宏觀決策、立法、監(jiān)督、協(xié)調(diào)的國(guó)家級(jí)管理系統(tǒng);二是對(duì)自由貿(mào)易園區(qū)的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行組織、領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)內(nèi)組織體系。一般而言,擁有較多自由貿(mào)易園區(qū)的國(guó)家通常設(shè)有專門的宏觀管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)各地的自由貿(mào)易園區(qū)進(jìn)行設(shè)區(qū)審批、監(jiān)督、檢查和協(xié)調(diào)管理。而一國(guó)一區(qū)的國(guó)家往往通過授權(quán)地方管理機(jī)構(gòu)的方式進(jìn)行直接管理,不設(shè)專門的宏觀管理機(jī)構(gòu)。

從宏觀層面來說,中央政府層面對(duì)自由貿(mào)易園區(qū)的管理主要可分為兩種類型:專管型和代管型。從微觀層面來說,根據(jù)區(qū)內(nèi)管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)、權(quán)限劃分及管理方式的不同,可分為政府部門主導(dǎo)型、管理公司主導(dǎo)型和政企混合型三種類型。

(三)全方位的優(yōu)惠政策

為了使自由貿(mào)易園區(qū)吸引更多的國(guó)內(nèi)外投資者,各國(guó)及地區(qū)政府特別是發(fā)展中國(guó)家及地區(qū)政府在制定自由貿(mào)易園區(qū)法律時(shí),制訂了許多優(yōu)惠政策措施。一是稅收優(yōu)惠,包括不同程度和范圍的關(guān)稅豁免優(yōu)惠以及所得稅和其他稅收的減免優(yōu)惠。二是金融優(yōu)惠,主要包括放松外匯管制、放寬信貸、提供各種補(bǔ)貼優(yōu)惠等措施。三是包括土地租用、開放內(nèi)銷市場(chǎng)、加速資本折舊、特殊安全保障在內(nèi)的其他優(yōu)惠。

四、各國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)與我國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的對(duì)比分析

本文選取新加坡、中國(guó)香港、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣、日本的自由貿(mào)易園區(qū)與我國(guó)現(xiàn)有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域中開放程度最高、政策最優(yōu)惠的保稅港區(qū)和綜合保稅區(qū)在監(jiān)管模式、管理體制、優(yōu)惠政策等方面進(jìn)行比較分析,力求探尋我國(guó)保稅港區(qū)的設(shè)置短板和發(fā)展方向(見表2)。

各國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)盡管功能選擇各不相同,但基本以轉(zhuǎn)口貿(mào)易、進(jìn)出口貿(mào)易、加工貿(mào)易為主體功能,以保稅倉(cāng)儲(chǔ)、展示批發(fā)、商業(yè)性服務(wù)為輔助功能。反觀我國(guó),雖然海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域功能設(shè)定較寬泛,涵蓋了國(guó)外自由貿(mào)易園區(qū)的大部分功能,但在各個(gè)功能的實(shí)際效用發(fā)揮上與國(guó)外自由貿(mào)易區(qū)相比有較大差距。具體而言,我國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域在進(jìn)出口貿(mào)易方面發(fā)展較好,但轉(zhuǎn)口貿(mào)易功能由于受地理位置和操作手續(xù)的影響,難成規(guī)模。目前國(guó)際中轉(zhuǎn)運(yùn)營(yíng)最好的上海洋山保稅港區(qū),其中轉(zhuǎn)量也僅達(dá)到貨物吞吐量的10%左右,遠(yuǎn)低于國(guó)際其他自由港中轉(zhuǎn)量超過50%的比重。出口加工功能也因企業(yè)貨物在出口加工區(qū)內(nèi)的諸多限制發(fā)展不暢,導(dǎo)致出口加工區(qū)招商困難,僅長(zhǎng)三角地區(qū)昆山、漕河涇等幾個(gè)出口加工區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)正常。

此外,商業(yè)性銷售服務(wù)在我國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)尚未開展,區(qū)內(nèi)還不能進(jìn)行商品買賣零售等業(yè)務(wù)。如何進(jìn)一步完善功能,均衡提高,錯(cuò)位發(fā)展是我國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域?qū)崿F(xiàn)新發(fā)展面臨的一個(gè)重要課題。

參考資料:

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