孫 浩

出口加工區(qū)是繼保稅區(qū)之后我國批準(zhǔn)設(shè)立的第二類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，是推動我國加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級的重要載體，其設(shè)立的目的就是變加工貿(mào)易漫山遍野的 “散養(yǎng)”為 “圈養(yǎng)”，以適應(yīng)加工貿(mào)易迅猛發(fā)展的新特點(diǎn)，提高加工貿(mào)易發(fā)展水平，擴(kuò)大外貿(mào)出口。目前，我國共有保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)園、保稅港區(qū)和綜合保稅區(qū)六種不同類型的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，它們在吸引外商直接投資、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。但是，由于種類較多，不同類型的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域之間存在分界模糊、功能重疊、政策交叉等問題。為進(jìn)一步推動海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域科學(xué)發(fā)展，2012年10月27日國務(wù)院頒布了《關(guān)于促進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》提出要整合現(xiàn)有的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域類型，“在基本不突破原規(guī)劃面積的前提下，逐步將現(xiàn)有出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)、保稅港區(qū)及符合條件的保稅區(qū)整合為綜合保稅區(qū)”，即以后只保留綜合保稅區(qū)和少量的保稅區(qū)，其它類型的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域?qū)?shí)現(xiàn)整合轉(zhuǎn)型發(fā)展。按照這個發(fā)展思路，在全國103個①截止2012年5月，國務(wù)院已批準(zhǔn)設(shè)立六大類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域共計103個，其中，保稅港區(qū)14個，綜合保稅區(qū)19個，保稅物流園區(qū)5個，保稅區(qū)12個，出口加工區(qū)51個，珠澳跨境工業(yè)區(qū)（珠海園區(qū)）1個，中哈霍爾果斯國際邊境合作中心（中方配套區(qū)）1個。國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的六大類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域中擁有51個席位的出口加工區(qū)的整合轉(zhuǎn)型無疑是其焦點(diǎn)所在。

一、我國出口加工區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀

自2000年首批設(shè)立15個出口加工區(qū)以來，我國出口加工區(qū)的數(shù)量一直在快速增長，一度超過80個。隨著2006年以后部分出口加工區(qū)和其他類型特殊監(jiān)管區(qū)域整合轉(zhuǎn)型為保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)，截止2012年5月，全國共有51個出口加工區(qū)。經(jīng)過十二年的建設(shè)與發(fā)展，我國出口加工區(qū)主要呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1.地域布局呈現(xiàn)東部密集扎堆、中西部稀疏發(fā)展、部分省份空白的特點(diǎn)

從出口加工區(qū)的地理位置來看，分布極不均勻，東部省份設(shè)立的出口加工區(qū)數(shù)目遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中西部設(shè)立數(shù)目的總和，呈現(xiàn)出明顯的東部密集扎堆現(xiàn)象。僅江蘇省就有13個出口加工區(qū)，長三角2省1市有23個。相比之下，中西部發(fā)展稀稀疏疏，很多省份如湖南、湖北、內(nèi)蒙古、河南等只有1個出口加工區(qū)，而貴州、寧夏、青海等省還尚未設(shè)立出口加工區(qū)。

2.開發(fā)建設(shè)進(jìn)度參差不齊，開發(fā)飽和度小于50%的超過一半

按照2011年12月底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在全國51家出口加工區(qū)中，除安徽合肥出口加工區(qū)（2010年獲得審批建設(shè)）、江西井岡山出口加工區(qū)（2011年獲得審批建設(shè)）2家尚未完成驗(yàn)收外，其余49家已經(jīng)驗(yàn)收完畢并投入運(yùn)營。但是，其中僅9家獲得完全開發(fā)通過驗(yàn)收，另40家的開發(fā)飽和度（即已開發(fā)面積占規(guī)劃面積的比例）情況參差不齊。開發(fā)不飽和度（即未開發(fā)面積占規(guī)劃面積的比例）超過40%的有10家，超過50%的有25家。在這25家未開發(fā)面積超過規(guī)劃面積50%的出口加工區(qū)中，竟然有4家屬于2000年首批設(shè)立的15家出口加工區(qū)之列，有6家設(shè)立于2002年，5家設(shè)立于2003年，9家設(shè)立于2005年。開發(fā)最滯后、已開發(fā)規(guī)模最小的是于2002年獲準(zhǔn)設(shè)立的江蘇泰州出口加工區(qū)，該區(qū)直到2010年9月20日才通過驗(yàn)收，而且驗(yàn)收面積僅0.6平方公里，尚有1.7平方公里未通過驗(yàn)收，未通過驗(yàn)收面積比例高達(dá)96.6%，開發(fā)飽和度僅為3.4%。

圖1 49家已驗(yàn)收出口加工區(qū)尚未完全開發(fā)面積的比重分布

無論是從全國整體情況來看，還是從相同地區(qū)不同出口加工區(qū)來看，我國的出口加工區(qū)在早期批準(zhǔn)設(shè)立的時候圈地現(xiàn)象明顯，后期由于在政府支持、企業(yè)引入等方面存在巨大的差異、阻力，以致開發(fā)建設(shè)的規(guī)模并不容樂觀。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似，同業(yè)化競爭激烈

我國的出口加工區(qū)歷經(jīng)發(fā)展已經(jīng)基本形成以電子信息業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)格局，相互之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)非常相似。以數(shù)量最多的江蘇和上海的出口加工區(qū)為例，即可窺見一斑。

上海松江出口加工區(qū)歷經(jīng)10年的快速發(fā)展，已經(jīng)形成以電子信息產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)格局；上海青浦出口加工區(qū)已基本形成精密機(jī)械裝備產(chǎn)業(yè)、汽車零部件產(chǎn)業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)和新材料產(chǎn)業(yè)四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；上海漕河涇出口加工區(qū)引進(jìn)的20家企業(yè)主要集中在電子信息制造業(yè)、醫(yī)療器械制造業(yè)領(lǐng)域。

江蘇蘇州高新區(qū)出口加工區(qū)已形成以電子產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，精密機(jī)械、汽車零部件等多產(chǎn)業(yè)并存的格局；無錫出口加工區(qū)以集成電路、精密機(jī)械制造、現(xiàn)代服務(wù)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，突出IC、IT產(chǎn)業(yè)發(fā)展；鎮(zhèn)江出口加工區(qū)、常州出口加工區(qū)以光伏產(chǎn)業(yè)為龍頭；揚(yáng)州出口加工區(qū)已初步形成了以電子和光伏產(chǎn)業(yè)為主的特色產(chǎn)業(yè)鏈。

4.發(fā)展水平良莠并存，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)落差很大

2010年全國出口加工區(qū)共實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口總額1890.03億美元，比上年增長31%，規(guī)模創(chuàng)歷史新高。進(jìn)出口額居前三位的是江蘇昆山出口加工區(qū)、上海松江出口加工區(qū)、山東煙臺出口加工區(qū)，分別完成進(jìn)出口額533.95億美元、477.96億美元、202.72億美元，它們的累計進(jìn)出口額占全國出口加工區(qū)進(jìn)出口總額64.3%。進(jìn)出口額居后三位的是江西贛州出口加工區(qū)0.035億美元、福建泉州出口加工區(qū)0.214億美元、云南昆明出口加工區(qū)0.223億美元，它們的累計進(jìn)出口額0.472億美元，約占全國出口加工區(qū)進(jìn)出口總額的萬分之二。進(jìn)出口額居前三位是居后三位出口加工區(qū)進(jìn)出口額的2573.86倍，其中居第一位的昆山出口加工區(qū)是居末位的贛州出口加工區(qū)進(jìn)出口額的1.54萬倍，差距非常懸殊。

圖2 2010年全國主要出口加工區(qū)進(jìn)出口份額

2010年全國出口加工區(qū)實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值9530.23億元，同比增長30.26%。昆山、松江出口加工區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值分別為2881億元、2408.29億元，二者之和即超過全部出口加工區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值55%。工業(yè)總產(chǎn)值最低的是云南昆明出口加工區(qū)，不足120萬元，與昆山、松江出口加工區(qū)相差5個數(shù)量級。

二、我國出口加工區(qū)整合轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的困惑

出口加工區(qū)作為一種基本的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域類型，隨著國家領(lǐng)導(dǎo)多次對海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展的指導(dǎo)，其轉(zhuǎn)型、整合發(fā)展已成定勢。但是對于51個出口加工區(qū)這個龐大、復(fù)雜群體的整合轉(zhuǎn)型，是否都需要進(jìn)行整合轉(zhuǎn)型發(fā)展，現(xiàn)階段已經(jīng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的是否成功等問題需要認(rèn)真地進(jìn)行分析、思考。

1.是否都進(jìn)行轉(zhuǎn)型發(fā)展或者整合發(fā)展

51個出口加工區(qū)無論是在開發(fā)建設(shè)進(jìn)度上、發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益上，還是在區(qū)域分布上都呈現(xiàn)出明顯的差距。在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合轉(zhuǎn)型工作的推進(jìn)下，所面臨的困惑首當(dāng)其沖的就是，是否所有的出口加工區(qū)都要轉(zhuǎn)型或者整合發(fā)展?是否要淘汰一部分?

按照日本學(xué)者藤森英男提出的出口加工區(qū)生存周期理論，隨著出口加工區(qū)生存條件的變化和原定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，出口加工區(qū)存在的必要性自然會起變化，性質(zhì)也必然會有所改變，出口加工區(qū)會經(jīng)歷從誕生、成長、發(fā)展，直至衰退、消亡的變化過程，在某種意義上可以稱為出口加工區(qū)的興亡周期。①參見藤森英男：《亞洲地區(qū)的出口加工區(qū)》，中國社會科學(xué)出版社1981年版。外部經(jīng)濟(jì)形勢對出口的影響，出口加工區(qū)優(yōu)惠政策的變化以及生產(chǎn)類型從勞動密集型向技術(shù)密集型的轉(zhuǎn)變，國內(nèi)生產(chǎn)技術(shù)水平的提高等，都對出口加工區(qū)的生存周期產(chǎn)生重要影響。此外，隨著出口加工區(qū)設(shè)立數(shù)量的增加，相互之間同業(yè)化競爭也會加速出口加工區(qū)的衰落。

目前，受歐美日等主要出口貿(mào)易伙伴國經(jīng)濟(jì)不振的影響，我國出口貿(mào)易出現(xiàn)明顯滑落；出口加工區(qū)的產(chǎn)業(yè)主要集中于電子信息技術(shù)產(chǎn)品，同業(yè)競爭激烈；國內(nèi)生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)水平普遍提高等因素，已令出口加工區(qū)處于一個發(fā)展的十字路口。因此，對于51個出口加工區(qū)是全部保留下來升級到綜合保稅區(qū)，或是與其他類型海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域合并轉(zhuǎn)型，或者是部分已進(jìn)入到衰退期的需要接受淘汰?如果有所篩選，那些淘汰的出口加工區(qū)又何去何從?這些都是在推行海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域科學(xué)發(fā)展中面臨的困惑和必須認(rèn)真考慮的問題。

2.目前已經(jīng)整合轉(zhuǎn)型發(fā)展的效果是否理想

2005年洋山保稅港區(qū)的誕生、2006年蘇州工業(yè)園區(qū)綜合保稅區(qū)的誕生，不僅宣告了兩種新型的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域問世，②保稅港區(qū)和綜合保稅區(qū)在優(yōu)惠政策、海關(guān)監(jiān)管等方面完全相同，除名稱有所差異外，其實(shí)質(zhì)相同。而且它們作為我國目前開放層次最高、政策最優(yōu)惠、功能最齊全、區(qū)位優(yōu)勢最明顯、國際慣例最接近的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，吸引了很多地方政府積極推進(jìn)當(dāng)?shù)乇６惛蹍^(qū)或綜合保稅區(qū)的批復(fù)建設(shè)工作，其中大部分是在整合出口加工區(qū)及其他類型海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的基礎(chǔ)上發(fā)展而來，譬如，全國首家綜合保稅區(qū)——蘇州工業(yè)園區(qū)綜合保稅區(qū)是將出口加工區(qū)AB區(qū)和保稅物流中心（B）整合在內(nèi)發(fā)展而來；2009年12月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的江蘇昆山綜合保稅區(qū)，是由全國首家封關(guān)運(yùn)作的昆山出口加工區(qū)轉(zhuǎn)型而成的綜合保稅區(qū)，是出口加工區(qū)轉(zhuǎn)型升級的典范。重慶保稅港區(qū)、廣州保稅港區(qū)、青島保稅港區(qū)、濰坊綜合保稅區(qū)、沈陽綜合保稅區(qū)等也都是在整合出口加工區(qū)的基礎(chǔ)上設(shè)立的。

綜合保稅區(qū)與出口加工區(qū)相比，二者的稅收政策相同，主要差異在于區(qū)域功能上。我國的出口加工區(qū)早期的功能非常單一，主要從事保稅加工業(yè)務(wù)。2006年12月首批7家出口加工區(qū)獲準(zhǔn)拓展保稅物流等功能業(yè)務(wù)的試點(diǎn)，區(qū)域功能拓展至保稅加工、保稅物流、研發(fā)、檢測、維修、售后服務(wù)及部分國際貿(mào)易功能。而綜合保稅區(qū)具備保稅加工、保稅物流、貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、展覽展示、研發(fā)、口岸服務(wù)等七大功能，業(yè)態(tài)更加豐富。

從目前已經(jīng)由出口加工區(qū)轉(zhuǎn)型為綜合保稅區(qū)（保稅港區(qū)）的發(fā)展情況來看，雖然由于正式運(yùn)作時間偏晚，暫無詳細(xì)統(tǒng)計數(shù)據(jù)供比對分析，但是在經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍、產(chǎn)品系列化、研發(fā)能力等方面都發(fā)生了很大的變化。2009年昆山出口加工區(qū)轉(zhuǎn)型升級為昆山綜合保稅區(qū)后，從過去的 “三為主一致力”向 “三并重兩致力”轉(zhuǎn)變，即以工業(yè)為主向以發(fā)展工業(yè)和服務(wù)業(yè)并重轉(zhuǎn)變，以外資為主向以外資和內(nèi)資并重轉(zhuǎn)變，以外貿(mào)出口為主向以出口和內(nèi)銷并重轉(zhuǎn)變，在致力于發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的同時，致力于發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。一些入駐企業(yè)已經(jīng)從代工向自創(chuàng)品牌發(fā)展，從單純加工制造向研發(fā)、銷售總部轉(zhuǎn)型，從單一產(chǎn)品向多產(chǎn)品化發(fā)展，從低附加值向高附加值轉(zhuǎn)變。2010年，昆山出口加工區(qū)實(shí)現(xiàn)利潤35.32億元，同比增長29.1%，①昆山綜合保稅區(qū)一期（昆山綜合保稅區(qū)規(guī)劃面積5.86平方公里，分二期進(jìn)行規(guī)劃和組織驗(yàn)收）即是原昆山出口加工區(qū)（2.86平方公里）于2010年6月正式掛牌運(yùn)作，二期基礎(chǔ)設(shè)施正在緊張建設(shè)，因此《中國保稅區(qū)出口加工區(qū)年鑒2011》暫無昆山綜合保稅區(qū)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，仍只提供昆山出口加工區(qū)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。是實(shí)際利潤最多的出口加工區(qū)。目前昆山綜合保稅區(qū)正努力打造加工制造、保稅物流、進(jìn)出口商品交易三大基地，以及研發(fā)實(shí)驗(yàn)、服務(wù)貿(mào)易實(shí)驗(yàn)、口岸服務(wù)三大平臺，積極為各類企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、做大做強(qiáng)創(chuàng)造良好條件。2011年底，十大總部簽約落戶開發(fā)區(qū)，昆山綜合保稅區(qū)進(jìn)口酒類展示交易中心啟動，法國滴金家族法歌酒莊等10大海外酒莊入駐。②昆山綜合保稅區(qū)：功能創(chuàng)新促產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，人民網(wǎng)http：//unn.people.com.cn/GB/22220/32721/15961180.html，2011年10月20日。

三、國際上出口加工區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

國際上出口加工區(qū)的類型多樣，包括加工出口區(qū)、自由工業(yè)區(qū)、保稅工業(yè)區(qū)、投資促進(jìn)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等，通常以出口加工區(qū)為其典型代表?？紤]到要與WTO的規(guī)定銜接，以及出口加工區(qū)在設(shè)立國的內(nèi)銷比例增加等因素，1999年世界出口加工區(qū)協(xié)會（WEPZA）把 “出口加工區(qū)”更名為 “經(jīng)濟(jì)加工區(qū)”。

按照聯(lián)合國在1985年召開的貿(mào)易與發(fā)展會議上的說明，世界上第一個出口加工區(qū)是1959年在愛爾蘭的香農(nóng)機(jī)場建立的，主要是發(fā)展旅游服務(wù)業(yè)。印度緊隨其后，1965年在古札拉（Gu-jarat）省的坎德拉設(shè)立第一個出口加工區(qū)——坎德拉（Kandia）加工區(qū)。此后，臺灣、韓國、越南、印度尼西亞及中南美洲、非洲的一些落后國家紛紛設(shè)立出口加工區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，到2006全球有130多個國家共設(shè)立了3500多個出口加工區(qū)。經(jīng)歷了半個世界的發(fā)展與建設(shè)，世界出口加工區(qū)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

1.動態(tài)多元，出口加工區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)不斷拓展豐富

從世界范圍內(nèi)出口加工區(qū)的發(fā)展來看，出口加工區(qū)一直處于動態(tài)發(fā)展變化之中，不斷適應(yīng)設(shè)立國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，區(qū)域功能從單一向多元化發(fā)展，產(chǎn)業(yè)從勞動密集型向資本密集型、技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變。以香農(nóng)出口加工區(qū)為例，遠(yuǎn)程噴氣飛機(jī)的發(fā)展使飛機(jī)中途在香農(nóng)機(jī)場加油不再成為必然，當(dāng)?shù)卣疄榱司S持機(jī)場已有的就業(yè)機(jī)會，審時度勢地在機(jī)場附近開辟一塊區(qū)域建立了香農(nóng)出口加工區(qū)。在建設(shè)初期以加工出口為主，到了1970年代還發(fā)展了旅游業(yè)、新產(chǎn)品開發(fā)技術(shù)，并在初期主要提供產(chǎn)品銷售、運(yùn)輸和進(jìn)出口服務(wù)的基礎(chǔ)上增加了銀行和其他專門咨詢機(jī)構(gòu)的服務(wù)。1980年代中期，又開發(fā)了食品加工業(yè)，建立了本土高技術(shù)公司的創(chuàng)新中心，依托利默里克建立利默里克國家技術(shù)園，依靠科技力量的支持，很快實(shí)現(xiàn)勞動密集型向技術(shù)密集型工業(yè)的轉(zhuǎn)變。1990年代后期，香農(nóng)出口加工區(qū)向知識經(jīng)濟(jì)型轉(zhuǎn)變。除建立了利默里克國家技術(shù)園外，還建立了凱里技術(shù)園、提珀雷里技術(shù)園、恩尼斯信息時代園和博爾技術(shù)中心。2001年與歐洲、北美實(shí)現(xiàn)了寬帶網(wǎng)絡(luò)聯(lián)接，建立起了電子商務(wù)環(huán)境。為愛爾蘭成為世界第一大軟件出口國發(fā)揮了重要作用。

臺灣加工出口區(qū)③臺灣的出口加工區(qū)雖然稱作加工出口區(qū)，但英文名稱仍是export processing zone，實(shí)質(zhì)與我們常說的出口加工區(qū)相同。因其成功建設(shè)經(jīng)驗(yàn)成為其他國家和地區(qū)學(xué)習(xí)和效仿的典范，自1966年12月首設(shè)高雄加工出口區(qū)以來，又新增了臺中加工出口區(qū)、楠梓加工出口區(qū)、中港園區(qū)、高雄軟件科技園區(qū)等共10個加工區(qū)。這些加工出口區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而發(fā)生改變。1970年代，先行設(shè)立的高雄、臺中和楠梓三個加工出口區(qū)以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主。進(jìn)入1980年代以后臺灣進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展升級期，加工出口區(qū)著力推動新產(chǎn)品研發(fā)，提高附加值和國際競爭力。初期勞動力密集加工的洋傘、制鞋等工業(yè)自然淘汰，成衣、初級電子裝配產(chǎn)品逐漸減少，取而代之的是光學(xué)、高科技電子等高附加值、高科技的產(chǎn)品。

2.開放區(qū)域，出口加工區(qū)圍網(wǎng)管理不再唯一

出口加工區(qū)作為一個特殊的經(jīng)濟(jì)區(qū)，為了和國內(nèi)其它一般區(qū)域區(qū)別開來實(shí)施特殊管理，同時也為了防止走私等違法犯罪行為，管理部門往往通過物理圍網(wǎng)的方式將其與外界分割開來。臺灣高雄加工出口區(qū)周圍設(shè)有2.5米高的圍墻，上面還加了1米高的鐵絲網(wǎng)；楠梓加工出口區(qū)以花磚建設(shè)3米高圍墻取代鐵絲網(wǎng)，這種物理阻隔的方式在很多國家的出口加工區(qū)都被普遍采用。

從管理的角度來看，這種物理分割的方式便于政府提供基礎(chǔ)建設(shè)、管理服務(wù)，易于評估其對區(qū)域和國家經(jīng)濟(jì)的影響。但是，封閉的區(qū)域存在一個非常重大的缺陷，即其影響往往只被局限在區(qū)域周邊緊鄰地區(qū)，降低了知識和技術(shù)溢出效應(yīng)。毛里求斯、多米尼加共和國和牙買加出口加工區(qū)的成功凸顯了區(qū)域地理形態(tài)多樣性的重要性，在他們國內(nèi)可見開放的出口加工區(qū)。毛里求斯和多米尼加共和國也被描述為 “一個大的出口加工區(qū)”。許多非洲國家還把這種出口加工區(qū)地理位置分散的概念寫入了出口加工區(qū)法規(guī)中，突尼斯長期允許這種區(qū)域開放的出口加工區(qū)建設(shè)實(shí)踐，多哥和納米比亞兩國也強(qiáng)調(diào)出口加工區(qū)可以在國內(nèi)任何地區(qū)建立。①Dorsati Madani.A Review of the Role and Impact of Export Processing Zones，World Bank Policy Research Working Paper No.2238，November 1，1999.

3.靈活經(jīng)營，出口加工區(qū)多樣化發(fā)展

世界各國出口加工區(qū)在設(shè)立之初都是完全面向國際市場的，它們將從國外、國內(nèi)區(qū)外采購的原材料、零部件進(jìn)行加工裝配，然后銷往國外。由于世界經(jīng)濟(jì)形勢變化、出口受阻、國家經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)變以及內(nèi)地市場發(fā)展壯大等因素，出口加工區(qū)內(nèi)企業(yè)開始獲準(zhǔn)在國內(nèi)出售一定比例的產(chǎn)品，以替代國外進(jìn)口產(chǎn)品。多米尼加共和國允許20%的產(chǎn)品進(jìn)入國內(nèi)市場，墨西哥允許20-40%的產(chǎn)品在境內(nèi)銷售，巴西Manaus則允許自由地向國內(nèi)銷售產(chǎn)品。②Manuel-Rodriguez.The Manaus Free Zone of Brazil，1996.臺灣和南朝鮮的出口加工區(qū)向內(nèi)地出口的產(chǎn)品大部分都是半成品，不會和內(nèi)地企業(yè)發(fā)生競爭，而且只能按國際價格出口。

在出口加工區(qū)的管理方面，政府也逐漸放手，主要負(fù)責(zé)在建設(shè)初期完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立海關(guān)等管理機(jī)構(gòu)，在后期的運(yùn)營管理上則開始允許一些私營企業(yè)進(jìn)行管理，如菲律賓Subic Bay項(xiàng)目、肯尼亞EPZ項(xiàng)目、多米尼加共和國La Romana工業(yè)自由區(qū)等。

4.轉(zhuǎn)型發(fā)展，出口加工區(qū)并非終身制

印度是亞洲第一個設(shè)立出口加工區(qū)的國家，40多年來其出口加工區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了萌芽期（1964～1985）、發(fā)展期（1985～1991）、鞏固期（1991～2000）和轉(zhuǎn)型發(fā)展期（2000～今）四個階段，共建立了七個出口加工區(qū)。③印度的出口加工區(qū)數(shù)量有7個、8個、9個不同的說法，以7個居多。本文根據(jù)印度官方統(tǒng)計取用7個出口加工區(qū)的說法，它們是Madras Export Processing Zone（MEPZ），Cochin Export Processing Zone（CEPZ），Santa Cruz Electronic Export Processing Zone（SEEPZ），Noida Export。Processing Zone（NEPZ），Visakhapatnam Export Processing Zone（VEPZ），Kandla Free Trade Zone（KAFTZ），F(xiàn)alta Export Processing Zone（FEPZ）。在萌芽期階段，印度兩個已設(shè)立的出口加工區(qū)暴露出基礎(chǔ)設(shè)施差、優(yōu)惠范圍有限、缺少合適的政策和監(jiān)管、缺少激勵機(jī)制等弊端，印度政府成立了三個委員會專門負(fù)責(zé)研究出口加工區(qū)建設(shè)方案。由于受到第二次石油價格沖擊，印度的出口遭受重創(chuàng)，因此三個委員會提出建立更多的出口加工區(qū)提振出口貿(mào)易，同時提出促進(jìn)出口加工區(qū)績效改善的措施，這就是發(fā)展期階段，在此期間成立了五個出口加工區(qū)。1991年，印度政府重組了整個出口加工區(qū)的框架，出臺了更多的財政鼓勵、簡化政策規(guī)定，允許園藝、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易等行業(yè)發(fā)展。從1997年開始，特別經(jīng)濟(jì)區(qū)（Special Economical Zone，簡稱SEZ）的概念被逐步引入，印度政府于2000年3月31日頒布了進(jìn)出口政策，提出在印度各地區(qū)建立特別經(jīng)濟(jì)區(qū)的新法案，以進(jìn)一步提高國際競爭力，建立更加輕松自由的出口環(huán)境。根據(jù)這個新法案，原有的七個出口加工區(qū)在2003年前后全部轉(zhuǎn)變成為特別經(jīng)濟(jì)區(qū)。

與出口加工區(qū)相比，印度特別經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)不局限于政府部門，可由州政府或任何人在公共、私有或者聯(lián)合區(qū)域開發(fā)；除提供工業(yè)用途空間外，還提供居住空間，并且提供居民各種財政和非財政政策。與出口加工區(qū)相同的是，特別經(jīng)濟(jì)區(qū)也以免稅、低關(guān)稅和其他各種激勵措施來提高印度經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

按照生命周期理論，印度出口加工區(qū)四個階段的發(fā)展可謂是非常典型的產(chǎn)生—發(fā)展—成熟—衰落的生命周期，只不過它的衰落期是以另外一種形式替代，從而進(jìn)入下一輪的生命周期。由此可見，出口加工區(qū)作為一種特殊經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的國家政策的產(chǎn)物，勢必會隨著國外經(jīng)濟(jì)環(huán)境、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢的改變而改變，或者自然衰落消亡，或者轉(zhuǎn)型發(fā)展。

四、我國出口加工區(qū)整合轉(zhuǎn)型發(fā)展的策略

我國出口加工區(qū)的整合轉(zhuǎn)型發(fā)展已成必然，借鑒上文對國際上發(fā)展成熟、建設(shè)經(jīng)驗(yàn)豐富的出口加工區(qū)發(fā)展特點(diǎn)的分析，對我國出口加工區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展提出以下建議。

1.優(yōu)勝劣汰，分類有選擇地轉(zhuǎn)型

歷經(jīng)十二年的發(fā)展建設(shè)，我國的出口加工區(qū)已呈現(xiàn)出明顯的分化局面，或開發(fā)進(jìn)度嚴(yán)重滯后，或經(jīng)濟(jì)效益增長嚴(yán)重乏力。因此，在實(shí)施我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略時，對于51個出口加工區(qū)的未來走向需要分類處理。

首先，需要建立明確的淘汰機(jī)制，嚴(yán)查設(shè)區(qū)時間早但開發(fā)進(jìn)展非常緩慢的出口加工區(qū)、區(qū)內(nèi)各類經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（如進(jìn)出口額、工業(yè)總產(chǎn)值、FDI等）嚴(yán)重落后的出口加工區(qū)，將它們作為可能淘汰的對象。同時，對于那些受到臨近區(qū)域內(nèi)新建綜合保稅區(qū)（保稅港區(qū)）的影響，功能作用被逐漸替代，存在價值基本喪失的出口加工區(qū)，可以考慮撤區(qū)。2012年9月重慶出口加工區(qū)在這方面已經(jīng)邁出了陸續(xù)撤除圍網(wǎng)、打造商業(yè)商務(wù)區(qū)①重慶出口加工區(qū)于2001年6月15日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，選址在機(jī)場路旁。隨著寸灘保稅港區(qū)的成立，出口加工區(qū)的作用日趨被其替代。出口加工區(qū)撤除后將打造商業(yè)商務(wù)區(qū)，奧特萊斯、宜家、歐尚、迪卡儂等都有意向落戶于原出口加工區(qū)。的重要一步，可以作為其它出口加工區(qū)的轉(zhuǎn)型典范。

其次，對于各類經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均排名靠前，經(jīng)濟(jì)效益顯著發(fā)展非常成熟的出口加工區(qū)，考慮將其轉(zhuǎn)型為綜合保稅區(qū)（保稅港區(qū)），即實(shí)現(xiàn)出口加工區(qū)單體轉(zhuǎn)型升級，類似于昆山出口加工區(qū)轉(zhuǎn)型升級為昆山綜合保稅區(qū)。

最后，對于介于前面兩種情況之間的一些出口加工區(qū)，即在51個出口加工區(qū)中約占60%的出口加工區(qū)，可以考慮與設(shè)區(qū)地方政府管轄范圍內(nèi)的其它類型的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域或場所整合發(fā)展為綜合保稅區(qū)（保稅港區(qū)），類似于北京天竺出口加工區(qū)與保稅物流中心整合發(fā)展為北京天竺綜合保稅區(qū)，沈陽出口加工區(qū)、張士出口加工區(qū)與沈陽保稅物流中心整合為沈陽綜合保稅區(qū)；也可以根據(jù)情況發(fā)展成為設(shè)區(qū)地方政府管轄范圍外甚至省外綜合保稅區(qū)（保稅港區(qū)）的飛地。

2.產(chǎn)業(yè)優(yōu)化，合理布局互補(bǔ)發(fā)展

我國的出口加工區(qū)已基本形成以電子信息業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)格局，相互之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)非常相似，同業(yè)化競爭非常激烈，并不利于出口加工區(qū)整體的發(fā)展，非常有必要從出口加工區(qū)整個體系出發(fā)，根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略和地方資源優(yōu)勢進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的合理布局。

然而，由于我國的出口加工區(qū)是由在各區(qū)設(shè)立的管理委員會管理，這些管理委員會接受加工區(qū)所在地的地方政府領(lǐng)導(dǎo)，缺少一個對全體出口加工區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理的中央管理部門（中國保稅區(qū)出口加工區(qū)協(xié)會只是一個協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，并非管理部門），很難從全局上進(jìn)行產(chǎn)業(yè)優(yōu)化。因此，對于出口加工區(qū)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化問題，可以從中觀和宏觀兩個層次展開。中觀層次是省、直轄市和自治區(qū)級別的協(xié)調(diào)優(yōu)化，即各省、直轄市和自治區(qū)對轄區(qū)內(nèi)出口加工區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行梳理和引導(dǎo)，避免在轄區(qū)內(nèi)不同出口加工區(qū)之間出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局雷同、相互傾軋的現(xiàn)象，引導(dǎo)出口加工區(qū)引入差異性的產(chǎn)業(yè)入?yún)^(qū)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)省（直轄市、自治區(qū)）內(nèi)出口加工區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局合理、差異化發(fā)展。宏觀層次是從國家層面結(jié)合海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合轉(zhuǎn)型發(fā)展的國家戰(zhàn)略，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、新產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等途徑對現(xiàn)有出口加工區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行綜合性調(diào)整優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)發(fā)展。

3.清查土地，適當(dāng)撤網(wǎng)縮小規(guī)模

除了安徽合肥和江西井岡山這兩家尚未完成驗(yàn)收的出口加工區(qū)，49個已完成驗(yàn)收投入運(yùn)營的出口加工區(qū)中開發(fā)飽和度小于50%的有25家，小于60%的有18家，土地資源嚴(yán)重地被閑置浪費(fèi)。因此，需要對開發(fā)飽和度低的出口加工區(qū)進(jìn)行全面梳理，分析實(shí)際開發(fā)率不達(dá)標(biāo)的原因，酌情考慮縮小圍網(wǎng)規(guī)模，把閑置土地釋放出去以作它用，更好地發(fā)揮土地資源的利用價值。

4.政策支持，鼓勵發(fā)展國內(nèi)市場

在目前我國主要出口國經(jīng)濟(jì)疲弱、貿(mào)易保護(hù)日益嚴(yán)重、貿(mào)易糾紛不斷的情形下，開發(fā)國內(nèi)市場應(yīng)該成為出口加工區(qū)和其他海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展的重要方向。從國外出口加工區(qū)的發(fā)展來看，發(fā)展出口加工區(qū)產(chǎn)品銷往國內(nèi)市場的先例比比皆是，放開的尺度也很大。我國也在幾年前開始對海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域產(chǎn)品出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷的問題展開了研究，并適度進(jìn)行了運(yùn)作。然而，由于稅收、監(jiān)管等問題，出口加工區(qū)產(chǎn)品內(nèi)銷國內(nèi)市場的阻力依然很大。因此，有必要學(xué)習(xí)國外在出口加工區(qū)經(jīng)營管理方面的經(jīng)驗(yàn)，從政策上給予我國出口加工區(qū)更為靈活、自由、自主的政策，推動出口加工區(qū)發(fā)展國內(nèi)國際兩個市場。