趙 楠

論新公共管理對行政法基本理念的影響

趙 楠

行政法是關(guān)于行政的法。其與行政之間是一種互相影響、促動的關(guān)系。傳統(tǒng)公共管理向新公共管理的轉(zhuǎn)變對我國行政法的基本理念有著深刻的影響。分析其對我國行政法基本理念的影響可以加快我國行政法學(xué)發(fā)展的步伐。

新公共管理；行政法；基本理念

行政法是關(guān)于行政的法，從其發(fā)生與發(fā)展的過程來看，它從來都不是封閉、孤立的，而是與外界形成了一種良性互動的關(guān)系，與行政之間更是如此。互相影響與促動成了二者架構(gòu)行政權(quán)運行合法性的基本內(nèi)核，每一次行政改革或行政法理論基礎(chǔ)的演變，都會給對方注入一種新的發(fā)展活力。因此，新公共管理對我國的行政法學(xué)必然會產(chǎn)生影響。具體分析其對我國行政法學(xué)的影響，可以加快我國行政法學(xué)發(fā)展的步伐，行政法學(xué)的發(fā)展反過來又能指導(dǎo)我國行政改革的順利進(jìn)行。

一、新公共管理概述

在19世紀(jì)自由資本主義時，西方國家大多實行自由放任政策，信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念?！俺肃]局和警察以外，一名具有守法意識的英國人幾乎可能沒有意識到政府的存在而度過他的一生。”［1］這種說法也許有點夸張，但那時國家行政職能普遍很少確是事實，通常僅限于國防、外交、治安、稅收等寥寥數(shù)項。政府只扮演一個“守夜人”的角色，社會經(jīng)濟(jì)活動完全靠市場這只“無形的手”來支配和調(diào)節(jié)。

伴著經(jīng)濟(jì)與科技的發(fā)展和生產(chǎn)的高度社會化，純市場調(diào)節(jié)的弱點便暴露無遺：過分的自由主義導(dǎo)致財富過分集中，分配懸殊；所謂契約自由與意思自由，反而成為強者對弱者的剝削與壓迫；市場經(jīng)濟(jì)本身所具有的自發(fā)性、盲目性等特點，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機爆發(fā)、社會停滯。20世紀(jì)30年代初爆發(fā)的世界性經(jīng)濟(jì)危機沖擊著整個資本主義體系。長期占統(tǒng)治地位的經(jīng)濟(jì)自由主義學(xué)說讓位于凱恩斯的政府干預(yù)主義?！笆袌鍪ъ`”及其導(dǎo)致的大災(zāi)難使人們轉(zhuǎn)而過分地相信政府、相信行政權(quán)，認(rèn)為政府及其行政權(quán)是萬靈的，能夠醫(yī)治“市場失靈”等種種“病癥”。于是，國家行政職能大為擴(kuò)張，行政的疆域大大地突破了國防、外交、治安、稅收、郵政等傳統(tǒng)的邊界［2］。

但從20世紀(jì)70年代起，由于石油危機、經(jīng)濟(jì)“滯脹”、傳統(tǒng)官僚體制失效等原因，西方各國普遍出現(xiàn)了空前的經(jīng)濟(jì)衰退和財政、管理和信任危機。為了解決這些問題，人們開始反思政府全面干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)生活的實踐，從而引發(fā)了政府的改革浪潮。同時，西方社會科學(xué)中各種與政府管理密切相關(guān)的學(xué)科取得了迅猛發(fā)展。在公共管理實踐和社會科學(xué)發(fā)展的推動下，20世紀(jì)70、80年代，西方國家興起了被稱為“新公共管理”的政府改革運動，它起源于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，并很快擴(kuò)展到其他西方國家和發(fā)展中國家。

一般認(rèn)為，新公共管理是以政府為核心的多元社會行為主體及其組成的網(wǎng)絡(luò)化行動結(jié)構(gòu)，為了最大限度地實現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，廣泛運用各種方法和方式，在公共參與下對社會公共事務(wù)所實施的管理活動。新公共管理具有諸多不同于傳統(tǒng)公共行政的特征：（1）新公共管理的對象是社會公共事務(wù)；（2）公共管理主體的廣泛性、公共管理過程的民主化；（3）公共管理以追求公共利益為宗旨；（4）公共性與管理性的有機統(tǒng)一。

二、傳統(tǒng)行政國家的理念

行政法學(xué)研究首先面對的便是觀念上的革新，正如世界著名管理大師杜拉克提出的：“當(dāng)前社會不是一場技術(shù)，也不是軟件、速度的革命，而是一場觀念上的革命。 ”［3］

傳統(tǒng)行政法學(xué)的理念與功能和行政國家觀念密不可分。所謂行政國家，是指在三權(quán)分立的國家權(quán)力主體關(guān)系中，行政權(quán)力和活動擴(kuò)張，具有制定同權(quán)力機關(guān)立法效力相當(dāng)?shù)男姓顧?quán)和制定同法院判決效力相近的行政裁決權(quán)，行政權(quán)力大量直接管理和介入國家和社會事務(wù)，從而起到最活躍和最強有力國家作用的一種國家現(xiàn)象［4］。

以國家行政觀念為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政法學(xué)的困境源于全能政府的理念。其主張管理公共事務(wù)的最優(yōu)選擇是由政府直接運用行政權(quán)進(jìn)行全權(quán)管理，主要采用各種命令與強制的手段來實現(xiàn)管理目標(biāo)，強調(diào)社會、個人的無條件服從；其結(jié)果造成政府規(guī)模大、成本高、效能低，忽視了公民的主體地位，也使行政法淪為國家行政管理的工具。顯然，這種觀念已與市場經(jīng)濟(jì)價值觀和運行機制、公眾日益增長的民主政治的迫切要求不相適應(yīng)。受這種傳統(tǒng)價值觀的驅(qū)使，政府職能無法根本轉(zhuǎn)變，政府權(quán)限難以恰當(dāng)定位，行政權(quán)力與公民權(quán)利的疆界無法劃清，行政改革目標(biāo)難以順利實現(xiàn)，行政法應(yīng)有的功能和作用也難以有效發(fā)揮。

因此，在行政國家背景下建立起來的行政法學(xué)是基于國家行政這一觀念而構(gòu)建的，傳統(tǒng)的行政法學(xué)理念是行政權(quán)力理念，也是以行政權(quán)力理念為支撐的，這就使得行政權(quán)在范圍上具有無限，在主體上具有單一性，在性質(zhì)上具有強制性，在司法監(jiān)督上具有有限性等。但是，新公共管理以政府能夠提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)滿足公眾需要為核心，這就對權(quán)力范圍、行使主體、行使方式等在內(nèi)的傳統(tǒng)行政法學(xué)理念提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

三、新公共管理影響下的公共行政理念

既然傳統(tǒng)行政國家存在種種不足，我們必須全面更新傳統(tǒng)觀念，以順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)價值取向和公民民主參與意識的現(xiàn)實要求。公共行政理念主要表現(xiàn)為：管理社會公共事務(wù)的最優(yōu)選擇是強調(diào)社會和公民的自主性，著眼于培養(yǎng)多元的社會主體，用市場的力量改造政府的功能，合理調(diào)整行政權(quán)的作用范疇和作用方式，設(shè)法改變政府權(quán)力結(jié)構(gòu)配置上的高度集權(quán)和政府職能結(jié)構(gòu)定位上的高度扭曲，使政府從“全能無限政府”向“有限有效政府”轉(zhuǎn)變。有限政府是指政府的權(quán)力、規(guī)模和職能保持在合理有效的范圍內(nèi)，防止政府職能泛化和異化，合理劃分政府、市場、社會各自承擔(dān)的職能和責(zé)任，將三者的結(jié)構(gòu)、機制、功能保持在動態(tài)協(xié)調(diào)、互補的體制框架內(nèi)，政府逐步退出競爭性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會自治領(lǐng)域，把資源配置、生產(chǎn)經(jīng)營和社會自治功能交由市場、企業(yè)、社會自治組織來承擔(dān)。這既能降低行政成本、提高行政效率，又能充分發(fā)揮市場與社會的作用，滿足社會公眾多樣化的利益需求。政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起市場失靈的事務(wù)，市場失靈只是政府干預(yù)的必要條件，但并不意味著政府必須而且能夠補充市場失靈，也并不意味著政府干預(yù)有了充分的理由，政府只有在必然有效的條件下才可以去進(jìn)行干預(yù)。有效政府是一個規(guī)模適度、效率最優(yōu)的政府，不是消極無為的 “小政府”，也不是無所不為的保姆式政府。這就要求有效政府是善于利用多種行為方式實現(xiàn)行政目標(biāo)、以服務(wù)為本，富有回應(yīng)性的政府?，F(xiàn)代公共行政改革強調(diào)以社會公眾的需求作為政府行為的導(dǎo)向。從本質(zhì)上說，只有反映公眾意愿、對公眾負(fù)責(zé)并為公眾提供高效服務(wù)的政府才是有效的政府。這要求政府對作為服務(wù)對象的公眾的利益、需要和選擇具有靈敏的回應(yīng)性，并依情況進(jìn)行適時調(diào)整。政府要合地理配置國家與社會之間公共事務(wù)管理范圍，并盡可能采用權(quán)力色彩較弱的行政方式，實現(xiàn)公共利益最大化。

從傳統(tǒng)國家行政理念到公共行政理念的轉(zhuǎn)變，也必然要求行政法學(xué)觀念有相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。

第一，應(yīng)該樹立國家行政和社會行政的公共行政觀念。傳統(tǒng)的國家行政的觀念主張管理公共事務(wù)的最佳選擇是由國家直接運用行政權(quán)力實現(xiàn)行政目標(biāo)，新的公共行政則強調(diào)公共事務(wù)的最佳選擇是以公共利益為目標(biāo)，由多元主體共同參與，合理分配國家和社會之間公共事務(wù)的管理權(quán)限。行政法的基本問題從以行政權(quán)力為主導(dǎo)變?yōu)橐怨怖鏋橹鲗?dǎo)。

第二，應(yīng)該樹立行政程序民主的觀念。傳統(tǒng)行政觀念只注重行政結(jié)果而輕視行政過程，行政程序民主則要求賦予相對人對程序的知情權(quán)和參與權(quán)，增強行政主體與相對人的相互溝通與信任，消除彼此間的隔閡，使雙方的意志能融為一體。

第三，應(yīng)該樹立行政行為是一種服務(wù)的觀念。西方傳統(tǒng)行政觀念表現(xiàn)為大陸法系的 “公共權(quán)力論”和英美法系的“控權(quán)論”，行政主體與相對人處在服從與對抗的關(guān)系；而現(xiàn)代行政法治觀念認(rèn)為，行政法的基本問題不再僅僅是行政法的基本的直接任務(wù)［5］，應(yīng)該弱化行政強制性的特性，在相對人能自覺合作、行政目的能夠?qū)崿F(xiàn)的情況下，運用行政合同和行政指導(dǎo)等非正式、非強制的行政行為，傳統(tǒng)上以“公權(quán)”和“強制”為特征的行政行為的性質(zhì)及其形式，都需要重新界定和概括。

第四，應(yīng)該樹立在承認(rèn)權(quán)力理念的同時彰顯非權(quán)力性的契約觀念。行政法的新理念應(yīng)是傳統(tǒng)權(quán)力理念與現(xiàn)代契約理念的有機統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，其特點主要在于淡化強制、確立新的平等理念、以合作取代沖突、雙方合意與單方意志性相并存、實現(xiàn)“法定”下的“約定”。

第五，應(yīng)該協(xié)調(diào)法律保留與行政保留的關(guān)系。法律保留，即對某些事項沒有法律授權(quán)行政機關(guān)就不能作出，否則就違法。依法行政是行政機關(guān)依法行使行政權(quán)力?；蛘哒f，行政機關(guān)行使行政權(quán)力，管理公共事務(wù)，必須依據(jù)法律，由法律授權(quán)。法律是行政機關(guān)據(jù)以活動和人們對該活動進(jìn)行評判的標(biāo)準(zhǔn)。而行政保留則指行政作為一個整體，有自己自我負(fù)責(zé)的領(lǐng)域，不受立法、司法的非法干涉。法律保留是依法行政原則的重要內(nèi)容，“有限行政”需要對政府限權(quán)，必須堅持法律保留原則。而“服務(wù)行政”需要政府有廣泛的、靈活的權(quán)力，又要堅持行政保留原則。同時，多元主體的公共行政要求政府分權(quán)，但如何分權(quán)也要受法律保留原則和行政保留原則的制約。要在理論上明確法律保留原則、行政保留原則的不同概念、宏觀制度，以此指導(dǎo)具體法律規(guī)則的制定和實施；要對二者的具體內(nèi)容及相互關(guān)系進(jìn)一步研究。

那么，公共管理社會化是否須有法律或法規(guī)命令作為依據(jù)呢？有學(xué)者認(rèn)為，民營化是公共行政改革的發(fā)展方向。對此，筆者認(rèn)為不應(yīng)一概而論。對于許多涉及到公民重要權(quán)益及重大公共利益的行政權(quán)力仍然必須由行政機關(guān)行使。當(dāng)然，我們在研究行政與行政法拘束力時，既要考慮行政的靈活性、能動性，發(fā)揮社會參與行政的熱情，又要考慮不能使政府逃避責(zé)任，將所有的重要權(quán)力都移交給社會，產(chǎn)生“公法向私法的逃遁”。

第六，應(yīng)該重新樹立行政法功能的觀念。從行政法的功能來看，雖然控制論、管理論、平衡論等的側(cè)重點和價值取向不同，但強調(diào)管理和控權(quán)一直是傳統(tǒng)行政法的主要功能，其主要規(guī)制對象也是行政主體及公務(wù)員，但其對行政管理相對人重視不足。新公共管理特征之一就是要充分發(fā)揮行政管理相對人作用，滿足“顧客需求”，即參與型公共行政。在新公共管理運動背景下，以制度化的方式實現(xiàn)公共利益、提供最好的公共服務(wù)將是行政法的基本任務(wù)。通過行政法機制和內(nèi)容的創(chuàng)新，促進(jìn)實現(xiàn)從權(quán)威行政向民主行政、從管制行政向服務(wù)行政、從全能行政向有限行政、從免責(zé)行政向責(zé)任行政以及從政府自我評估機制向社會公眾評估機制的歷史性轉(zhuǎn)換。

總之，在新公共管理理念影響下的行政法學(xué)基本觀念的轉(zhuǎn)變，對于行政法學(xué)研究而言，最重要的是以實現(xiàn)公共利益為目的、以問題定向的態(tài)度。因為至目前為止，公共行政仍被學(xué)者們稱之為“學(xué)科探索過程中的一個主題”，在此領(lǐng)域內(nèi)沒有居支配地位的單一分析模式。它更多地呈現(xiàn)為以改進(jìn)國家行政觀念而進(jìn)行的對公共事務(wù)管理主體、方式變革而展開的具體制度探索。雖然如此，它并不是一套已經(jīng)定型了的完整制度設(shè)計。近年來世界各國出現(xiàn)的一些突破原有國家行政觀念的現(xiàn)象，如行政組織私法化、行政行為之非制式化、行政任務(wù)民營化、行政法關(guān)系的多面化等等［6］。研究這些問題，應(yīng)基于范式轉(zhuǎn)型的角度，以解決問題為導(dǎo)向，以增進(jìn)公共利益，提高人民福祉為目的。此研究方法，能夠使我們逃出理論范式帶給我們的局限，避免圍繞一些假問題而展開的無意義的爭論。

[1]H.W.R.Wade，AdministrativeLaw [M].Oxford University Press，1989：3-4.

[2]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，1999：99-101.

[3]抑揚.杜拉克談企管觀念革命[J].中外管理，1999（2）.

[4]張國慶.行政管理學(xué)概論[M].北京:北京人學(xué)出版社，1990：232.

[5]張永偉.行政觀念更新與行政法范式的轉(zhuǎn)變[J].法律科學(xué)，2001（2）.

[6]陳新民.行政法學(xué)總論[M].臺北:三民書局，1997：27-28.

DF31

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1673-1999（2010）02-0037-03

趙楠（1980-），女，湖南隆回人，廣西大學(xué)（廣西南寧530004）公共管理學(xué)院2008級行政管理專業(yè)碩士研究生。

2009-09-09