潘桂仙

（廣西柳州師范高等專科學(xué)校 廣西 柳州 545003）

對1927～1937年農(nóng)民田賦負(fù)擔(dān)的思考

潘桂仙

（廣西柳州師范高等專科學(xué)校 廣西 柳州 545003）

國民政府初期，在增加財(cái)政開支的同時(shí),卻無力開辟財(cái)源,只能單方面地求助于提高稅額或增添稅種,從而使農(nóng)民實(shí)際田賦負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“法定”田賦負(fù)擔(dān)；而臨時(shí)攤派和征收過程的積弊造成的額外負(fù)擔(dān)，使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)更趨沉重；此外農(nóng)民繳納的稅費(fèi)與政府所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)也是不等價(jià)的。這些情形表明，1927～1937年農(nóng)民的田賦負(fù)擔(dān)沉重且不合理。

1927-1937年 農(nóng)民 田賦負(fù)擔(dān)

田賦即土地稅，是國家向農(nóng)民征收的農(nóng)業(yè)稅，它是舊中國歷代政府財(cái)政收入的主要來源，也是農(nóng)民承受封建賦稅剝削的最主要方面。二十世紀(jì)二三十年代，農(nóng)民負(fù)擔(dān)激增成為一個(gè)突出的社會(huì)問題。本文試通過對這時(shí)期農(nóng)民承受的法定田賦負(fù)擔(dān)、額外負(fù)擔(dān)及農(nóng)民心理認(rèn)可的合理負(fù)擔(dān)等進(jìn)行分析，以期對這一時(shí)期的農(nóng)民田賦負(fù)擔(dān)有更為深刻的認(rèn)識(shí)。

一、農(nóng)民“法定”的田賦負(fù)擔(dān)

所謂“法定”的田賦負(fù)擔(dān)，是指由中央政府和省政府確定的省正附稅、縣附加、畝捐所構(gòu)成的負(fù)擔(dān)量。1927年，南京國民政府命令田賦劃歸地方，并于1928年正式實(shí)施，由此形成省以田賦正附稅為主要征收對象，縣以田賦附加為主要征收對象的格局。二十世紀(jì)二三十年代，國民黨中央政府向農(nóng)民征收田賦的法規(guī)文件中，體現(xiàn)了兩個(gè)主要原則:第一，田賦附加稅不得超過正稅，至多與正稅同等為止。第二，將田賦改征地價(jià)稅，其征收標(biāo)準(zhǔn)為地價(jià)的1%。所以，衡量1927-1937年農(nóng)民“法定”田賦負(fù)擔(dān)，“對其數(shù)額上的‘重’，可以從附加稅達(dá)正稅的倍數(shù)和田賦對地價(jià)之百分比來觀察”。[1]（p309）以此為基礎(chǔ)，1927～1937年農(nóng)民的田賦負(fù)擔(dān)從“法定”角度衡量是不斷加重的，具體分三個(gè)方面。

（一）田賦賦稅總額普遍呈增長趨勢。南京國民政府建立后，稅額的不斷增長是當(dāng)時(shí)田賦征收的一個(gè)重要特征，對此，時(shí)人曾撰文指出:“自民元以來，特別自十六年以來，……賦稅隨著新政一天一天的加多。例如辦黨要錢，辦自治要錢，修路修衙門要錢，甚至復(fù)興農(nóng)村也要錢，這些錢只好盡先向你們要?！盵2]（p6）按全國平均來看，如果以1931年田賦稅額為100%，則1912年水田僅為59%，1934年則達(dá)到108%；山坡旱地更高，同期分別為61%和111%。[3]（p210）同樣的情形在各省農(nóng)村也是不勝枚舉。以1931年為基數(shù)，1932～1936年間，水田、平原旱地、山坡旱地三項(xiàng)平均的正附稅總額增長，湖北6.27%，湖南12.4%，貴州12.87%，四川22.97%，陜西6.47%，安徽10.2%，江西9.47%。很明顯，這些來自不同地區(qū)的材料都有力地說明了這樣一個(gè)事實(shí)，即各省田賦稅額普遍呈增長之勢。

（二）田賦附加稅目存在著嚴(yán)重的叢雜性。1933年修訂頒行的《限制田賦附加辦法》第二條對田賦附加的界定為：“以畝數(shù)或賦額及串票等為征收標(biāo)準(zhǔn)的一切捐稅”。[4]（p55）它是與田賦稅源相同的一切省、縣捐稅的總稱，省縣地方的各項(xiàng)開支往往取之于此。東方平就認(rèn)為，“地方政府之財(cái)源靠田賦，其實(shí)特別是靠田賦附加。田賦附加實(shí)是中國農(nóng)民最重要的負(fù)擔(dān)”。[5]（p171）叢雜性主要表現(xiàn)在田賦中的各種附加多如牛毛，且份額、種類任意增加。1928年，國民黨政府將田賦劃歸地方財(cái)政后，一年之間，田賦附加即增加了六項(xiàng)，稅額增加了三倍，新增的附加稅包括普教畝捐、農(nóng)民銀行畝捐、筑路畝捐、擴(kuò)充公安局捐，縣預(yù)算不敷畝捐等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國民政府時(shí)期各省屬于田賦附加范疇的捐稅名目共計(jì)673種之多，其中江蘇147種，位居榜首，浙江有73種，湖北61種，河北48種，河南42種，安徽25種，廣東25種，湖南23種，四川20種。偏遠(yuǎn)貧瘠的少數(shù)幾個(gè)省份，附加稅種類少，如青海只有1種，寧夏4種。[4]（p312）

雖然國民政府財(cái)政部在1928年曾頒布限制征收田賦附加稅辦法8條，規(guī)定田賦附加稅總額不得超過正稅。但實(shí)際上，由于附加稅過多、過濫，因而在總量上常常超過正稅許多。南京國民政府直接統(tǒng)治的江蘇省許多地方的田賦附加稅到1933年已超過正稅10余倍至20倍以上[6]（p19）；“湖南各縣田賦附加，超過正稅30倍有之，20倍有之，10倍者則普遍皆是”[7]（p32-33）；湖北省的利川地區(qū)甚至達(dá)到駭人聽聞的86倍。[8]（p300-301）對于這一點(diǎn)，我們還可從國民政府行政院農(nóng)村復(fù)興委員會(huì)對河南的調(diào)查情況即可看出問題的嚴(yán)重性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，30年代前半期，河南各縣附加稅未超過正稅一倍者僅有19縣，只占總數(shù)的17.12%；超過一倍至兩倍的有56縣，占總數(shù)的50.45%;超過兩倍至三倍的有20縣，占總數(shù)的18.2%；超過四倍以上者有6縣，占總數(shù)的9.01%；超過四倍以上者有6縣，占總數(shù)的5.4%，而其中最高者，附稅超過正稅10倍[9]（p26）。很顯然，眾多的農(nóng)村家庭為此受到極大的摧殘。

（三）田賦占地價(jià)的百分比連年顯上漲勢頭。同時(shí)期的調(diào)查結(jié)果也表明，田賦的一般高度，則大都超過地價(jià)稅原則——“地價(jià)的百分之一”以上。就官方編制的《農(nóng)情報(bào)告》統(tǒng)計(jì)資料來看，全國22省的田賦地價(jià)的平均率都高出政府規(guī)定的1-2倍，而且也高出北洋政府時(shí)期。1912年水田是1.69，平原旱地是1.80，山坡旱地是1.99；1931年水田是2.08，平原旱地是2.33，山坡旱地是2.48；1934年水田是3.05，平原旱地是3.26，山坡旱地是3.46；1935年達(dá)到最高點(diǎn)，水田是3.09，平原旱地是3.49，山坡旱地是3.74。[7]（p11-12）值得說明的是，由于各省報(bào)告的資料出于各種原因而有所不實(shí)，這些平均值仍是偏低的。1932年，李作周在《中國底田賦與農(nóng)民》一文中就指出：拿田賦和地價(jià)來比，大多數(shù)地方已超過百分之一，多的已達(dá)百分之五。江蘇武進(jìn)和無錫，平均每畝地價(jià)八十元，田賦占地價(jià)約百分之一點(diǎn)三。……四川的田賦，依我們的估計(jì)，至少要在地價(jià)百分之六以上。[10]（p704）

20年代末30年代初，田賦的征收中還存在一種奇怪的現(xiàn)象，即“預(yù)征”。據(jù)調(diào)查，抗戰(zhàn)前實(shí)行預(yù)征的有河北、山東、四川等12省，其中四川是預(yù)征田賦最重的省份。預(yù)征的次數(shù)不等，如四川各縣田賦的征收，每年自三四次至八九次的都有；預(yù)征的年限不定，如梓桐1926年已征到1957年，溫鄲九縣在1931年已征到1961年，成都在30年代初即預(yù)征到1985年，新凡預(yù)征至1991年，而在川陜“防區(qū)”內(nèi)甚至還預(yù)征到民國一百年后，即二十一世紀(jì)的田賦也預(yù)征若干年了。[3]（p208）本來，田賦作為農(nóng)業(yè)稅應(yīng)按年征收，提前向農(nóng)民預(yù)征下一年乃至下幾年、十幾年的田賦，這是對廣大農(nóng)民敲骨吸髓式的財(cái)政搜刮。

毫無疑問，民國以來，尤其是進(jìn)入二三十年代，農(nóng)民的田賦負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于法定的田賦負(fù)擔(dān)。

二、農(nóng)民額外的田賦負(fù)擔(dān)

如果說征收省正附稅、縣賦稅、畝捐是農(nóng)民“法定”的田賦負(fù)擔(dān)，那么攤派及征收過程中的積弊

則構(gòu)成農(nóng)民額外的田賦負(fù)擔(dān)。它們往往是“法定”田賦負(fù)擔(dān)的數(shù)倍，額外地加重了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（一）漫無節(jié)制的攤派，實(shí)為變相的田賦負(fù)擔(dān)。在經(jīng)濟(jì)凋敝而又處處需款的特殊環(huán)境下，攤派是最為簡單易行的籌款方式。這些攤款都是臨時(shí)征收，基本沒有納入政府正式預(yù)算，其征收通常是按地畝攤派，實(shí)為一種變相的田賦。

農(nóng)民這一時(shí)期的攤派以兵差為最典型，亦最重。如山東，據(jù)估計(jì)，1928年7月到1929年6月，兵差總額“平均竟占地丁正稅的百分之二七四以上”。[11]（p364）河南南陽，“這種事一年里要發(fā)生好幾次，農(nóng)民出的款可以比稅捐大上好幾倍。兵差很多的年份，一畝地可以派到一元至兩元，人民因兵差而終于賣地破產(chǎn)的不計(jì)其數(shù)”。[12]（p69）河北清苑縣，各村兵差總額，自1929年6月1日到1930年7月10日的13個(gè)月間，第一次為20 912.36元，第二次為6 000.83元，第三次為62 578.60元，共計(jì)89 491.79元。該縣全年地丁正稅共40 775.97元，兵差占地丁正稅的203%?！盵11]（p364）附加稅雖重，尚有一定限度,攤派則予取予求,漫無節(jié)制,“事先既無規(guī)定征期、數(shù)額,事后又不見公布用途,常有縣府令該區(qū)攤一千元而區(qū)長則照兩千元攤派者”?！笆》饺粜杩钗迩?，人民所攤者至少在一萬以上”。[13]（p257）所以說到農(nóng)民的負(fù)擔(dān),攤派實(shí)在田賦附加之上。

（二）征收辦法的積弊，農(nóng)民負(fù)擔(dān)無異雪上加霜。田地畝數(shù)是征收賦稅的憑證，申報(bào)地畝數(shù)成為賦稅舞弊的重要環(huán)節(jié)。在地畝冊上，富戶往往少收，窮戶則被多填。據(jù)南開大學(xué)在河北涿縣的調(diào)查，“有地愈多者，向縣府呈報(bào)的畝數(shù)愈少，逃稅的機(jī)會(huì)愈多。這因?yàn)樵卩l(xiāng)間享有多量的土地的人，多為當(dāng)?shù)氐募澥炕虼彘L，呈報(bào)地畝權(quán)操在他們手里”。[14]（p262）1932年，據(jù)對河北某村一百名有產(chǎn)農(nóng)戶的調(diào)查，其中，24戶實(shí)有田地20畝以上者共有土地948.16畝,只向縣政府陳報(bào)503.14畝,平均占其實(shí)有畝數(shù)的53.06%。如村長實(shí)有土地116畝,只陳報(bào)50畝,其中有7戶陳報(bào)的不及其實(shí)有畝數(shù)的三分之一,最多的是實(shí)有田畝34.84畝,卻僅報(bào)1.8畝,不及5.3%。另有平均實(shí)有田地10畝以下者42戶,其有田234.12畝,報(bào)縣196畝,占其實(shí)有畝數(shù)的83.72%,其中竟有17戶的報(bào)縣畝數(shù)超過其實(shí)有數(shù),最嚴(yán)重的1戶實(shí)有土地1.48畝,報(bào)縣數(shù)卻為6畝,超過了3倍多。[7]（p56-58）這實(shí)例清楚的揭示了地主通過隱瞞地產(chǎn)逃避或轉(zhuǎn)嫁田賦的手法。地主逃避了應(yīng)負(fù)的田賦，結(jié)果自然是農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。

另外，農(nóng)民完納錢糧的憑據(jù)——串票,也經(jīng)常成為田賦征收積弊之所在。因?yàn)檗r(nóng)民很少識(shí)字,而且素怕官方,征收者或糧柜收取超過票面的稅額時(shí),或多收而不找零,農(nóng)民通常不會(huì)發(fā)覺,[15]（p20）1934年中央大學(xué)經(jīng)濟(jì)系師生調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)間農(nóng)民交納田賦時(shí)，收款人員在所填寫的串票上大做文章。一般征收者浮收的手段包括：“帶帽穿靴”、“卷尾包零”、“大頭小尾”、“買荒造荒”等。[16]（p966）所謂“帶帽穿靴”是在串票時(shí)稅額上預(yù)留空白，以便任意填涂；“卷尾包零”是將納稅人的地畝、錢糧化零為整，額外索?。弧按箢^小尾”則存根少寫而串票多開；“買荒造荒”是在秋勘辨別荒歉時(shí)，橫加索取。由此觀之，由于基層官僚及半官僚的層層加征和任意勒索，使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)更趨沉重。

三、農(nóng)民合理的田賦負(fù)擔(dān)

在以農(nóng)為主的社會(huì)里，農(nóng)民是捐稅的當(dāng)然承擔(dān)者。那么，農(nóng)民負(fù)擔(dān)應(yīng)該有一個(gè)什么樣的額度才算合理呢？有兩個(gè)環(huán)節(jié)是必須涉及的：

（一）稅費(fèi)占農(nóng)業(yè)純收入的比例。皇糧國稅自古有之，種地納糧也在情理之中，但在二三十年代，農(nóng)民的實(shí)際負(fù)擔(dān)，并不等同于政府的賦稅征課額。在各級(jí)官吏巧取的情況下，它是政府賦稅征課與各項(xiàng)額外榨取之和。張?zhí)┥皆院睘槔?，推算?927～1937年湖北農(nóng)民實(shí)際的田賦負(fù)擔(dān)為3.89元，這個(gè)實(shí)際的田賦負(fù)擔(dān)是法定負(fù)擔(dān)的7.9倍。而當(dāng)時(shí)農(nóng)民耕種一畝地，除去成本，每畝地農(nóng)業(yè)純收入為6.01元。由此推算，農(nóng)民的實(shí)際田賦負(fù)擔(dān)占農(nóng)業(yè)純收入的64.7%[17]（p83）。

雖然以上的調(diào)查是針對湖北而言的，但事實(shí)上，在二三十年代的其它地方也具有明顯的共同性。例如江蘇灌云每畝收入5.2元，賦稅負(fù)擔(dān)達(dá)4.93元。[7]（p33）在四川劉湘防區(qū)內(nèi)，每種一斗田，豐年收谷二十余石，每石售洋六元，計(jì)一百二十元。一斗田納正稅六元，另征軍費(fèi)三十元，附加稅二十元，臨時(shí)攤派款十元，煙畝捐六點(diǎn)二元，團(tuán)費(fèi)六點(diǎn)五元，共七十八點(diǎn)七元，而各區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲亦乘機(jī)盤剝，挨次附加，一斗地總計(jì)竟交至九十余元，農(nóng)民一年所余僅為三十元，一年田賦和附加稅竟占土地總收入的百分之七十五。如遇到歉收之年，土地所入還不能滿足政府的賦稅需要。[1]（p36）在綏遠(yuǎn)五原，每畝地的收入30元，但省稅30元，附加稅50元。所以老百姓任谷物毀于地，不事收拾，以求免稅。[18]（p679）因田賦負(fù)擔(dān)過重,農(nóng)民常常為維持來年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的簡單再投入而負(fù)債。這種現(xiàn)象也使一些國民黨官員擔(dān)心，濫征賦稅會(huì)“養(yǎng)成民間厭惡田地之危險(xiǎn)心理”。[19]（p156）

（二）稅費(fèi)與政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)表現(xiàn)為農(nóng)民為購買政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)而支付的價(jià)格。政府收稅行為能否得到農(nóng)民的認(rèn)可，除了考慮農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力外，還應(yīng)考慮農(nóng)民的心理承受能力。即在于其能否從政府提供的公共產(chǎn)品中得到相應(yīng)的效應(yīng)補(bǔ)償。

二十世紀(jì)三十年代初，農(nóng)民負(fù)擔(dān)突增的重要原因是南京國民政府為其鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型提供經(jīng)費(fèi)。那么，農(nóng)民為此負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)是否購買到了足值的公共產(chǎn)品和服務(wù)呢？首先從鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型諸項(xiàng)措施的出發(fā)點(diǎn)看。除建立保衛(wèi)團(tuán)尚能安定民生外，其余諸如推行區(qū)鄉(xiāng)制、改組縣政府機(jī)構(gòu)、建立縣黨部、實(shí)施“完成自治計(jì)劃”等措施，主要是為加強(qiáng)對鄉(xiāng)村社會(huì)控制的政治目標(biāo)服務(wù)，農(nóng)民從中獲得的效應(yīng)補(bǔ)償極為有限。[20]（p85）其次，從鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型諸項(xiàng)措施的實(shí)施狀況看?！妒兰o(jì)評論》創(chuàng)刊號(hào)上一篇題為《取之于民，用之于民》的文章很能說明問題，其結(jié)論是：“大概的說，現(xiàn)在很多縣份的收入，大部分是用來養(yǎng)活縣政府的職員。他們的薪水、津貼、生活補(bǔ)助等等的開支，占了政府支出的很大百分?jǐn)?shù)?！嘞碌腻X幾乎無幾了，所以請不起教員、開不起醫(yī)院，顧不到救濟(jì)，一切建設(shè)的計(jì)劃，變成紙上空談”。[21]（p183）由此可知，南京國民政府以加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)為代價(jià)開展的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型，沒能給與農(nóng)民相應(yīng)的效應(yīng)補(bǔ)償，甚至增加農(nóng)民的效應(yīng)損失，從而造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)的嚴(yán)重不合理。

綜上所述，國民政府時(shí)期初期，農(nóng)民的田賦負(fù)擔(dān)十分沉重。各項(xiàng)稅收除了法定的正稅之外,還有

名目繁多的附加以及攤派，而征收制度的弊端叢生以及征收人員的肆意浮收,捐稅負(fù)擔(dān)的程度已嚴(yán)重超出了普通農(nóng)民的承受能力。在當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)條件下,農(nóng)業(yè)收入于短時(shí)期內(nèi)不可能有大幅度增長,田賦征收的迅速昂漲,只會(huì)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān),使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更為衰落。

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潘桂仙（1966—），女，壯族，廣西隆安人，廣西柳州師范高等?？茖W(xué)校副教授，主要研究方向?yàn)橹袊鐣?huì)經(jīng)濟(jì)史。