李 奎

（南昌航空大學(xué) 江西南昌 330063）

低碳經(jīng)濟(jì)是以低耗能、低排放為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)模式，實(shí)質(zhì)是能源高效循環(huán)利用、清潔能源開發(fā)的問題，其核心是人類能源技術(shù)和節(jié)能減排技術(shù)的創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和制度的創(chuàng)新，目標(biāo)是減緩氣候變化和促進(jìn)人類的可持續(xù)發(fā)展。所謂低碳經(jīng)濟(jì)的扶持政策，是指以政府為核心的公共組織為支持低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而制定的公共政策體系、公共政策過程和公共政策措施。從《聯(lián)合國氣候變化框架公約》到“巴厘島路線圖”、從《京都議定書》到哥本哈根氣候大會(huì),低碳經(jīng)濟(jì)一直是世界廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。我國政府也制定和頒布了一系列扶持低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策和法規(guī)，如：《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《中國應(yīng)對(duì)氣候變化國家方案》《中國的能源狀況與政策》白皮書《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等。本文從公共政策和公共管理的視角，探討我國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的現(xiàn)存障礙和解決思路。

一、我國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的現(xiàn)存障礙

基于資源短缺和環(huán)境惡化的現(xiàn)狀,推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)在我國已達(dá)成共識(shí)。然而,作為一種全新的發(fā)展模式,低碳經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)還存在著深層障礙,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.成本與價(jià)格的單向權(quán)衡構(gòu)成了無法回避的利益障礙。作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)主體,在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所考慮的主要是成本與收益的關(guān)系。從成本因素分析,按照新古典主義的解釋,就是要實(shí)現(xiàn)利潤最大化,在成本既定的情況下收益最大,或者在收益既定的情況下成本最?。?］。在清潔生產(chǎn)尚沒有全面推廣和成為硬性要求的前提下,企業(yè)進(jìn)行清潔生產(chǎn)需要投入大量的環(huán)保設(shè)備、采購清潔原材料、使用清潔能源,這就要比同行業(yè)沒有采取清潔生產(chǎn)的企業(yè)背上更多的負(fù)擔(dān),其生產(chǎn)成本就會(huì)高于同類產(chǎn)品的社會(huì)平均成本,從而偏離 “成本最低”的原則,導(dǎo)致“綠色產(chǎn)品”在競(jìng)爭中處于劣勢(shì)地位。比如前些年遍地開花的小煤礦和小造紙廠就把大量正規(guī)企業(yè)逼上了絕路。從價(jià)格因素分析,由于初次資源和再生資源的價(jià)格形成機(jī)制不同,一方面是初次資源價(jià)格過低,這是因?yàn)榈V藏資源價(jià)格和生產(chǎn)支付的環(huán)境成本過低,廉價(jià)地侵吞了公共資源。另一方面,再生資源價(jià)格偏高,這是因?yàn)楦鞣N廢舊產(chǎn)品和廢棄物的集中回收成本高,再利用和再生技術(shù)發(fā)展滯后,規(guī)模效益差。這樣,再利用和再生利用原料的成本常常比購買新原料價(jià)格更高,由此構(gòu)成了推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的價(jià)格障礙。成本與價(jià)格的單向權(quán)衡在市場(chǎng)規(guī)律的利益導(dǎo)向下,支配著經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為。

2.傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長方式與現(xiàn)有的環(huán)保體制缺陷形成了現(xiàn)實(shí)的制度障礙。改革開放30多年來,我國的經(jīng)濟(jì)增長方式有很多是以資源的高消耗、環(huán)境的高污染為特征。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長具有慣性,使得轉(zhuǎn)變?cè)鲩L方式很難一蹴而就。再加上現(xiàn)階段我國仍以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,經(jīng)濟(jì)效益仍是考核政績的主要指標(biāo)之一。各地區(qū)為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì),很有可能選擇急功近利的經(jīng)濟(jì)政策來獲取政績,使得低碳經(jīng)濟(jì)目前仍然只停留在技術(shù)層面上的探索,仍然處于發(fā)展的初級(jí)階段。更為艱難的是,我國現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)制度存在著很多問題。首先,環(huán)境保護(hù)力度不夠,漏洞較多,沒有足夠的權(quán)威,因而不能保證有效地貫徹實(shí)施。特別是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,污染形式日趨多樣化,定量日趨復(fù)雜化,使得現(xiàn)有法律、法規(guī)效力減弱。如排污收費(fèi)制度,排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)既難以與通貨膨脹相適應(yīng),又不足以改變排污者的行為。其次,我國依舊還存在著部門分割,如涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)就有農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部、國土資源部等部門。分部門的多頭管理不僅使生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)難以協(xié)調(diào)一致,而且容易出現(xiàn)政出多門、政策沖突或政策盲區(qū)。最后,我國環(huán)境法律、法規(guī)體系中還有一個(gè)重大缺陷,就是未能明確公民的環(huán)境權(quán)益,從而使得公民不能維護(hù)自身權(quán)益,導(dǎo)致政府在監(jiān)管污染排放方面成本過大。

3.慘淡的市場(chǎng)需求與嚴(yán)格的組織邊界構(gòu)成了低碳經(jīng)濟(jì)的技術(shù)障礙。對(duì)我們發(fā)展中國家的普通消費(fèi)者來講,同等質(zhì)量的產(chǎn)品,價(jià)格上的優(yōu)勢(shì)要比環(huán)境品質(zhì)更為重要；而且,目前一般消費(fèi)者也不會(huì)過于關(guān)心清潔生產(chǎn)及其對(duì)環(huán)保的作用,消費(fèi)者的環(huán)保意識(shí)僅僅依賴的是個(gè)體的道德力量。這種慘淡的市場(chǎng)需求直接構(gòu)成了低碳經(jīng)濟(jì)的技術(shù)障礙。經(jīng)典的研究認(rèn)為,大約70%的重大創(chuàng)新是由已被認(rèn)識(shí)到的市場(chǎng)需求推動(dòng)的。由于當(dāng)前國內(nèi)企業(yè)大都信奉 “以質(zhì)量求生存,以數(shù)量求發(fā)展”的理念,綠色產(chǎn)品與低碳經(jīng)濟(jì)無奈讓位于產(chǎn)品的市場(chǎng)占有率。如果說消費(fèi)者的購買意愿是企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的分流器,那么,企業(yè)內(nèi)部嚴(yán)格的組織邊界就成了技術(shù)創(chuàng)新的無形壁壘。傳統(tǒng)的組織由于將工作設(shè)計(jì)成標(biāo)準(zhǔn)化的過程,對(duì)工作范圍的狹窄說明及僵化的崗位績效指標(biāo)考核,使員工難以用廣闊的眼光看待企業(yè),在企業(yè)中難以形成技術(shù)創(chuàng)新的合力。［2］特別是在物質(zhì)利益與生態(tài)利益發(fā)生沖突時(shí),首先揮起的是物質(zhì)利益的指揮棒。

4.模糊的目標(biāo)路徑認(rèn)識(shí)與狹隘的本位主義觀念構(gòu)成了低碳經(jīng)濟(jì)的思想障礙。事實(shí)上,中國的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展在起步階段,就已開始露出走入歧途的跡象。比如說,一些地方把低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)做一個(gè)項(xiàng)目來抓；個(gè)別部門把推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)與生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)混為一談。盡管低碳經(jīng)濟(jì)的概念溫度在不斷上升,但是對(duì)路徑問題還相當(dāng)模糊。另一種值得注意的情況是,在有關(guān)低碳經(jīng)濟(jì)方面,更多看到的是政府主導(dǎo)的身影,而作為市場(chǎng)的主體,數(shù)量龐大的各類企業(yè)似乎置身事外。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)本來是全社會(huì)的事情,現(xiàn)在卻似乎變成了只屬于某個(gè)或者某幾個(gè)政府部門的事。許多地方經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)壓力往往很大,地方政府通常會(huì)把保障和鼓勵(lì)更多的企業(yè)生產(chǎn)放在第一位。未來,國家一旦頒布推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有關(guān)法律法規(guī),條件必然比關(guān)閉“十五小”的更為苛刻,屆時(shí)來自地方政府有形或無形的阻力也將會(huì)更大。

二、扶持我國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)策和建議

1.增加政府的制度供給,提供低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度保障。首先,要借鑒國外的 “成功經(jīng)驗(yàn)”［3］,加緊制定 《低碳經(jīng)濟(jì)法》《可持續(xù)發(fā)展法》《資源循環(huán)利用法》等相關(guān)法律法規(guī)體系,為低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供法律支持。其次,要及時(shí)出臺(tái)相關(guān)獎(jiǎng)罰政策,如征收碳稅、征收填埋和焚燒稅、征收生態(tài)稅以及某些領(lǐng)域?qū)嵭袦p免稅收,等等。再次,要改變過去對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核辦法,明確將低碳經(jīng)濟(jì)納入政府決策者政績的考核體系,建立新的評(píng)價(jià)和考核指標(biāo)體系。各級(jí)政府自上而下應(yīng)該層層簽訂低碳經(jīng)濟(jì)目標(biāo)責(zé)任制,督促其行使低碳經(jīng)濟(jì)職能,抑制地方保護(hù)主義。最后,重構(gòu)資源的產(chǎn)權(quán)制度,對(duì)那些可能或已經(jīng)留下 “公地悲劇”的產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革。比如,那些小造紙、小煉油之類的 “十五小”企業(yè)之所以屢禁不止,是因?yàn)榉蓻]有明確附近居民、農(nóng)民擁有不受污染的權(quán)利。如果政府明令受害者可按單位排污量得到賠償,那么,老百姓就能有效“維權(quán)”。

2.重構(gòu)社會(huì)價(jià)格體系,解決價(jià)格和成本障礙。一方面,要完善自然資源價(jià)格形成機(jī)制,驅(qū)動(dòng)企業(yè)低碳經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)。資源的稀缺性必須通過市場(chǎng)供求反映為高價(jià)格,否則,企業(yè)沒有壓力來實(shí)施碳減排。因此,應(yīng)取消對(duì)自然資源的價(jià)格管制,并將部分壟斷級(jí)差收益當(dāng)做資源的再生費(fèi)用留給企業(yè)；另一方面,應(yīng)該對(duì)當(dāng)前一些輕描淡寫的收費(fèi)加大征收力度,大幅度提高碳排放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),使企業(yè)的污染成本大幅度地提高,讓企業(yè)感到切膚之痛,促使企業(yè)外部成本內(nèi)部化,使企業(yè)在高昂的污染代價(jià)和清潔生產(chǎn)、循環(huán)再利用增值之間作出正確的選擇,自覺走低碳經(jīng)濟(jì)之路。

3.建立綠色GDP核算體系,科學(xué)衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。所謂綠色GDP（全稱為綠色GDP核算）,即綠色國民經(jīng)濟(jì)核算體系［4］。其主要框架指標(biāo)包括：資源生產(chǎn)率、資源消耗降低率、資源回收率、資源循環(huán)利用率、廢棄物最終處置降低率等。它綜合了經(jīng)濟(jì)與環(huán)境核算,是一種全新的國民經(jīng)濟(jì)核算體系,它可以理解為“真實(shí)GDP”,因?yàn)樗坏从沉私?jīng)濟(jì)增長的數(shù)量,而且反映了經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量,更科學(xué)地衡量一個(gè)國家和區(qū)域的真實(shí)發(fā)展和進(jìn)步,真正體現(xiàn)環(huán)境-經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)的低碳經(jīng)濟(jì)理念。

4.明確環(huán)境產(chǎn)權(quán),制定獎(jiǎng)懲規(guī)則。明確環(huán)境產(chǎn)權(quán)［5］界定范圍既包括現(xiàn)有的自然資源和自然環(huán)境,又包括破壞生態(tài)環(huán)境與資源所造成的侵權(quán)和經(jīng)濟(jì)損失。對(duì)產(chǎn)權(quán)難以界定的自然資源和自然環(huán)境,如空氣、河流等,可以通過劃分各地區(qū)一定的責(zé)任范圍,如合理分?jǐn)偔h(huán)境治理費(fèi)用和嚴(yán)格法制約束,制定出明確的獎(jiǎng)懲規(guī)則。對(duì)無法避免的資源消耗和環(huán)境污染,可以通過政府作為維護(hù)生態(tài)環(huán)境的代表與污染者之間進(jìn)行環(huán)境產(chǎn)權(quán)與排污權(quán)的付費(fèi)許可污染的交易以及排污權(quán)的產(chǎn)權(quán)交易,盡可能減少環(huán)境污染和無節(jié)制使用自然資源及由內(nèi)部經(jīng)濟(jì)性行為導(dǎo)致的外部非經(jīng)濟(jì)性行為。

5.開展綠色教育,倡導(dǎo)低碳消費(fèi)。為了提高低碳經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施效果,需要加強(qiáng)對(duì)公眾環(huán)境意識(shí)的培養(yǎng)。低碳消費(fèi)引導(dǎo)低碳生產(chǎn),而公眾的環(huán)境意識(shí)又決定其消費(fèi)偏好。綠色教育政策包括：逐步建立和完善環(huán)境保護(hù)工作制度,帶動(dòng)民眾廣泛參與環(huán)保實(shí)踐；經(jīng)常舉辦環(huán)境污染案例聽證會(huì),加強(qiáng)環(huán)境案件的社會(huì)影響；加強(qiáng)輿論宣傳,強(qiáng)化環(huán)境意識(shí)。低碳消費(fèi)則至少應(yīng)從三個(gè)方面來理解：一是倡導(dǎo)消費(fèi)未被污染或者有助于公眾健康的綠色產(chǎn)品。二是在消費(fèi)過程中注重對(duì)碳減排的倡導(dǎo),盡可能減少環(huán)境污染。三是引導(dǎo)消費(fèi)者轉(zhuǎn)變消費(fèi)觀念,注重環(huán)保,節(jié)約資源和能源,改變對(duì)環(huán)境不宜的消費(fèi)方式。

［1］［美］丹尼爾·布羅姆利.經(jīng)濟(jì)利益與經(jīng)濟(jì)制度——公共政策的理論基礎(chǔ)［M］.上海：三聯(lián)書店,1996：57.

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