劉惠榮 陳奕彤

(中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東 青島 266100)

北極所具有的獨(dú)特自然條件和氣候狀況,決定了它對(duì)氣候變化的敏感性。就氣候變化而言,北極是一個(gè)非常重要的早期預(yù)警系統(tǒng)。北極地區(qū)的年平均氣溫升高速度是地球上其他地區(qū)的兩倍,其所造成的海冰融化,影響到北極及周邊地區(qū)的大氣環(huán)流和天氣,引起包括歐洲和北美洲地區(qū)在內(nèi)的氣溫和降水變化,從而嚴(yán)重影響到這些地區(qū)的農(nóng)林業(yè)和供水系統(tǒng)。北極的凍土和濕地所儲(chǔ)存的大量碳,數(shù)量相當(dāng)于大氣碳含量的兩倍。隨著北極氣候變化,凍土也在日益融化,并以驚人的速度向大氣中釋放出二氧化碳和甲烷,使這兩種溫室氣體在大氣中的含量不斷上升。北極理事會(huì)發(fā)布的“北極氣候影響評(píng)估”(ACIA)報(bào)告指出氣候變化影響的范圍包括：北極氣溫的極速上升及其對(duì)整個(gè)世界的影響；北極植物生長(zhǎng)區(qū)域的改變；動(dòng)物物種數(shù)量、分布情況和活動(dòng)范圍的改變；以及沿海國(guó)經(jīng)受暴風(fēng)雨頻率的增加。[1]

由此可見(jiàn),氣候變化對(duì)北極的影響是十分嚴(yán)峻的,但北極地區(qū)氣候變化絕不僅僅是一個(gè)地區(qū)性問(wèn)題,而是全球性議題。在全球氣候變化的大背景下,關(guān)注氣候變化引起的北極法律問(wèn)題具有重要意義。2009年末聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)第十五次締約方大會(huì)在丹麥哥本哈根通過(guò)的不具有法律約束力的《哥本哈根協(xié)議》,只有短短十二個(gè)條款,對(duì)氣候變化的全球綜合治理促進(jìn)作用有限。各國(guó)之間的不信任、誤解和分歧嚴(yán)重阻礙了減排進(jìn)程,在減排的關(guān)鍵細(xì)節(jié)問(wèn)題上也缺乏實(shí)質(zhì)性的討論。另外,協(xié)議中提到的“將氣溫升幅控制在2攝氏度以內(nèi)”所要求的減排總量并未得到認(rèn)可,在各個(gè)國(guó)家提交的目標(biāo)中也未曾談及。北極氣候變化影響著全球氣候變化進(jìn)程,全球氣候變化治理的迫切性使北極法律問(wèn)題集聚了前所未有的能量。在2010年后哥本哈根會(huì)議時(shí)代,以氣候變化的主要作用地區(qū)“北極”為著眼點(diǎn),總結(jié)和梳理氣候變化視野下的北極法律問(wèn)題,一方面可以為我們認(rèn)識(shí)海洋法視角下的北極法律問(wèn)題提供新的思路,另一方面也是探索全球氣候變化綜合治理中的區(qū)域合作模式的起點(diǎn)。

一、氣候引發(fā)的北極主權(quán)與航道爭(zhēng)端：從陸上到海上

環(huán)北極國(guó)家對(duì)北極地區(qū)的主權(quán)要求,在不同的歷史時(shí)期表現(xiàn)略有不同,早期主要是對(duì)陸地部分的主權(quán)要求,后期則擴(kuò)展到海洋之上。其中矛盾比較突出的包括：丹麥和加拿大之間關(guān)于漢斯島的主權(quán)爭(zhēng)議；加拿大與美國(guó)在西北航道上的爭(zhēng)端；在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》生效后,俄羅斯要求擴(kuò)大其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)所引起的爭(zhēng)議等。其中,在全球氣候變化的背景下,隨著北冰洋海冰的極速融化,北極的航道利用和管轄問(wèn)題在北極主權(quán)爭(zhēng)端中占據(jù)了突出位置。

隨著全球氣候變化進(jìn)一步加劇,北極海冰極速融化,毗鄰加拿大的西北航道很有可能在本世紀(jì)內(nèi)通航。這樣一條航線能夠讓從歐洲開(kāi)往遠(yuǎn)東的貨船比從穿越巴拿馬運(yùn)河的現(xiàn)有航道節(jié)省約7000公里的航程。[2]控制了西北航道,便意味著控制了世界經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略的新走廊。[3]在如此巨大的利益誘惑面前,加拿大于1970年制定了《北極水域污染防治法》,這部法律名義上是針對(duì)北極海域的污染防治而制定的,實(shí)際上是為了加強(qiáng)加拿大對(duì)于西北航道的控制。

加拿大將西北航道以及北極群島視為一種歷史名稱,該名稱源于1880年英國(guó)將這些地區(qū)的領(lǐng)土權(quán)利讓與加拿大的史實(shí)。[4]除了從英方受讓的角度之外,加拿大也基于早在北美殖民前便居住于其大片北方領(lǐng)土的加拿大因紐特人對(duì)該地區(qū)之利用而提出主張,[5]認(rèn)為探險(xiǎn)行為和歷史使用足以用來(lái)構(gòu)成一個(gè)國(guó)家對(duì)某一領(lǐng)土主權(quán)要求的牢固基礎(chǔ)。但加拿大尚未證明其在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)對(duì)北極水域和西北航道行使了專屬管轄,也未得到北極地區(qū)其他國(guó)家的默認(rèn)。美國(guó)堅(jiān)持將西北航道視為一條運(yùn)輸性航道,是一條國(guó)際海峽,并且應(yīng)適用《公約》中的過(guò)境通行權(quán)和無(wú)害通過(guò)權(quán),一直以來(lái)都拒絕承認(rèn)加拿大對(duì)北極群島以及西北航道的主權(quán)主張。[6]

除了毗鄰加拿大的“西北航道”之外,俄羅斯西伯利亞沿岸的北部海航道(the Northern Sea Rout)是北冰洋的另一條主要航道。在過(guò)去幾十年里,國(guó)際社會(huì)對(duì)這些航道的開(kāi)發(fā)利用的關(guān)注與日俱增。科技的進(jìn)步和破冰船適航性的提高,以及日益加劇的氣候變化導(dǎo)致的北極海冰融化使得這兩條航線的商業(yè)價(jià)值潛力日益增大。

俄羅斯早在前蘇聯(lián)時(shí)代就通過(guò)國(guó)內(nèi)立法逐步建立起了對(duì)其北部海航道的法律管制。除了旨在規(guī)制各國(guó)船舶在北冰洋航線航行規(guī)則的《航行北部海航道規(guī)則》之外,①它規(guī)定了俄羅斯在北極地區(qū)領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以內(nèi)以及這些水域以外公海上各國(guó)船舶的航行規(guī)則。[7]俄羅斯國(guó)內(nèi)法中還有許多關(guān)于北部海航道制度的專門立法。然而,俄羅斯國(guó)內(nèi)法中關(guān)于北部海航道的法律制度中有許多與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定相悖。這種相悖的情況表現(xiàn)在第一,關(guān)于無(wú)害通過(guò)制度的規(guī)定嚴(yán)于《公約》的規(guī)定,外國(guó)船舶航行于北部海航道時(shí)將面臨著許多超出《公約》范圍內(nèi)的限制。第二,國(guó)內(nèi)法的相關(guān)規(guī)定中存在違反《公約》過(guò)境通行制度規(guī)定的情況。除此之外,俄羅斯國(guó)內(nèi)法超出了《公約》第236條以及一般國(guó)際法在適用對(duì)象上關(guān)于國(guó)有船舶豁免的規(guī)定；在責(zé)任承擔(dān)制度方面其國(guó)內(nèi)法要求外國(guó)船舶承擔(dān)刑事責(zé)任的規(guī)定也超越了《公約》對(duì)違反海洋環(huán)境的外國(guó)船舶僅規(guī)定了罰款這一民事責(zé)任的規(guī)定。[7]綜上可以看出,俄羅斯國(guó)內(nèi)法的規(guī)定相較于《公約》來(lái)說(shuō)過(guò)于嚴(yán)格了。由于據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示,北極海域自2013年起到2060年的夏季,將會(huì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)性的無(wú)冰期,[8]隨著北極通航難度的降低,俄羅斯北部海航道法律制度中與《公約》相悖的條款給國(guó)際法提出了新的挑戰(zhàn)。

從目前的情況看,兩大航道已經(jīng)被加拿大和俄羅斯兩國(guó)有效控制,許多國(guó)家的船舶在通過(guò)兩大航道時(shí)都注意遵守兩國(guó)的相應(yīng)規(guī)則。要想有效解決北部海航道和西北航道的權(quán)屬問(wèn)題,除了傳統(tǒng)的方法之外,新的解決問(wèn)題的路徑依然有待探索。

要解決當(dāng)前的北極領(lǐng)土主權(quán)和航道歸屬問(wèn)題,從目前來(lái)看有以下幾種途徑。第一種是在聯(lián)合國(guó)海洋法公約框架下解決；第二種是仿造南極條約建立北極地區(qū)的多邊協(xié)約；第三種是斯瓦爾巴模式。斯瓦爾巴模式賦予非北極國(guó)家與北極國(guó)家同樣的開(kāi)發(fā)和利用權(quán)利,必然會(huì)遭到北極國(guó)家的極力反對(duì)。事實(shí)上,《伊魯利薩特宣言》的發(fā)布也早已表明了北極國(guó)家的態(tài)度,即不接受聯(lián)合國(guó)海洋法模式以外的其他解決模式。南極模式可以實(shí)現(xiàn)和平利用北極,雖然會(huì)受到廣大非北極國(guó)家的支持,但其凍結(jié)周邊國(guó)家的主權(quán)權(quán)利要求必然也會(huì)招致北極國(guó)家的反對(duì),它們很難接受凍結(jié)原則,放棄已經(jīng)基于海洋法而享受的權(quán)利,去接受新的限制,反而考慮的是如何擴(kuò)張大陸架到350海里處乃至更遠(yuǎn)。北極國(guó)家和非北極國(guó)家大多數(shù)都支持在聯(lián)合國(guó)海洋法公約框架下解決北極問(wèn)題,但各國(guó)卻根據(jù)本國(guó)利益對(duì)《公約》等條約進(jìn)行任意解釋,而且《公約》本身亦存在“缺陷”。作為紛亂的北極國(guó)際法體系中的一部分,公約還需要解決和其它條約的沖突問(wèn)題。[9]它能在多大程度上解決未來(lái)的北極糾紛,其效力是否能夠充分實(shí)現(xiàn),也使諸多國(guó)際法專家存疑。

二、氣候變化引發(fā)的北極生態(tài)法律危機(jī)：從生物到人類

環(huán)境計(jì)劃署在GEO-4(全球環(huán)境展望-4)報(bào)告中指出：“兩極地區(qū)不但對(duì)環(huán)境發(fā)展有重大影響,而且直接關(guān)系到全球生物多樣性及人類的生存。有跡象表明北大西洋洋流帶的深層冷水環(huán)流可能已經(jīng)減慢。這可能會(huì)促成全球氣候體系發(fā)生突變,造成海洋冰層萎縮、冰川融化、植被發(fā)生變化。盡管絕大多數(shù)工業(yè)化國(guó)家已經(jīng)禁止了不易分解的有機(jī)污染物(POP)的生產(chǎn)和使用,但POP依然會(huì)長(zhǎng)久存在于環(huán)境中,并可能堆積在寒冷的區(qū)域,從那里進(jìn)入海洋和陸地生態(tài)系統(tǒng),進(jìn)而進(jìn)入食物鏈”。[10]當(dāng)前在北極生態(tài)保護(hù)方面發(fā)揮效力的基本上是某一領(lǐng)域世界范圍內(nèi)普遍適用的國(guó)際公約,如《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、《蒙特利爾議定書(shū)》、《生物多樣性公約》、《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》等。但作為普遍性的國(guó)際公約,它們并沒(méi)有就脆弱的北極生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行特別條款的規(guī)定。另外,區(qū)域性的北極生態(tài)保護(hù)條約因其約束力有限,導(dǎo)致適用效果都具有一定程度的局限性。例如1991年簽訂的《北極環(huán)境保護(hù)宣言》和1991年正式簽署的“北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略”都屬于沒(méi)有強(qiáng)制效力的軟法。一系列的以協(xié)議、宣言、項(xiàng)目等方式呈現(xiàn)出的“軟法”形式的合作機(jī)制,既沒(méi)有充分的實(shí)施保障,又沒(méi)有足夠的法律地位,在應(yīng)對(duì)北極日益緊迫的生態(tài)問(wèn)題面前戰(zhàn)斗力不足。[11]

(一)氣候變化視角下的北極生物多樣性保護(hù)問(wèn)題

正如南極大陸海域富集的大量浮游生物構(gòu)成了豐富的海洋生物食物鏈一樣,北極地區(qū)也對(duì)遷徙鳥(niǎo)類的循環(huán)周期和哺乳動(dòng)物的生存發(fā)揮著重要的作用。事實(shí)上,北極地區(qū)的生物品種是北極原住民生計(jì)的基本底線。然而,根據(jù)最近政府間氣候變化委員會(huì)的報(bào)告顯示,氣候變化對(duì)北極當(dāng)前生態(tài)系統(tǒng)的巨大消極影響,使其成為北極地區(qū)生物品種損失的最主要驅(qū)動(dòng)因素。[16]生物多樣性公約為生物多樣性保護(hù)建立了國(guó)際框架,并且很早就注意到了氣候變化與生物多樣性之間的關(guān)系問(wèn)題。生物多樣性公約將氣候變化問(wèn)題整合到公約的各項(xiàng)機(jī)制中,包括技術(shù)轉(zhuǎn)移與合作的例外條款。然而生物多樣性公約畢竟是一個(gè)國(guó)際性公約,而不是區(qū)域性公約。北極生物多樣性的法律保護(hù)實(shí)際上是不完善的,僅僅采取了以逐個(gè)物種為基礎(chǔ)進(jìn)行保護(hù)。例如1973年由加拿大、丹麥、挪威、前蘇聯(lián)和美國(guó)共同簽訂的《北極熊保護(hù)協(xié)議》對(duì)北極熊這一物種進(jìn)行了完整保護(hù),但卻沒(méi)有國(guó)際公約從整體上以全局的生態(tài)觀念對(duì)北極生物物種進(jìn)行全面系統(tǒng)地保護(hù)。在《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》中,野生動(dòng)植物管理的主要內(nèi)容包含了獵食關(guān)系和整個(gè)食物鏈,北極現(xiàn)有的法律在某種程度上遏制、減緩了北極生態(tài)破壞和某些北極生物滅絕、資源破壞的過(guò)程,但并未做到恢復(fù)北極生態(tài)和其生物多樣性,維持北極生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。[12]

因此,在北極問(wèn)題上,加強(qiáng)生物多樣性和氣候變化之間的聯(lián)系這一議題依然存在著廣泛的空間、機(jī)遇與挑戰(zhàn)。這包括需要進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)際合作、溝通和交流,提升對(duì)二者聯(lián)系的認(rèn)識(shí)度和敏感性,以及推進(jìn)科技的進(jìn)步和相關(guān)研究的深入。筆者認(rèn)為在北極生物多樣性保護(hù)問(wèn)題上應(yīng)該充分重視當(dāng)?shù)赝林用袼馨l(fā)揮的作用,使其地方性知識(shí)得到充分發(fā)揮,使其參與能發(fā)揮充分有效的作用。生物多樣性公約第8條專門對(duì)就地保護(hù)做了特別規(guī)定,其中(J)款指出,“依照國(guó)家立法,尊重、保存和維持土著和地方社區(qū)體現(xiàn)傳統(tǒng)生活方式而與生物多樣性的保護(hù)和持久使用相關(guān)的知識(shí)、創(chuàng)新和做法并促進(jìn)其廣泛應(yīng)用,由此等知識(shí)、創(chuàng)新和做法的擁有者認(rèn)可和參與其事并鼓勵(lì)公平地分享因利用此等知識(shí)、創(chuàng)新和做法而獲得的惠益”。[13]本款承認(rèn)了知識(shí)、創(chuàng)新和土著居民的一般做法,并且鼓勵(lì)和促進(jìn)地方性知識(shí)在生物多樣性可持續(xù)利用和保護(hù)中的更廣泛應(yīng)用。公約為各成員國(guó)尊重、保護(hù)和維持這些知識(shí)、創(chuàng)新和做法,建立了明確的約束義務(wù),使各國(guó)在各自立法框架的范圍內(nèi),遵守知識(shí)擁有者的權(quán)利。事實(shí)上,土著居民確實(shí)可以利用其對(duì)生物多樣性改變和生態(tài)系統(tǒng)機(jī)能的觀察和體悟?yàn)閲?guó)際社會(huì)加強(qiáng)對(duì)北極氣候變化的理解作出有意義的洞見(jiàn)。例如,加拿大極地高緯地區(qū)的因紐特捕獵者聯(lián)合國(guó)際可持續(xù)發(fā)展機(jī)構(gòu)(IISD)實(shí)施了為期一年的項(xiàng)目,記錄北極地區(qū)的氣候變化,并將項(xiàng)目情況傳達(dá)給加拿大和國(guó)際公眾。這個(gè)項(xiàng)目以視頻和科學(xué)期刊論文的形式真實(shí)客觀地記錄了氣候變化對(duì)北極地區(qū)造成的消極影響,并將當(dāng)?shù)鼐用裨谶@一過(guò)程中所采取的適應(yīng)戰(zhàn)略展現(xiàn)給了世界公眾。[14]

(二)氣候變化視角下的北極原住民權(quán)利保障問(wèn)題

兩極地區(qū)之間的一個(gè)主要不同就是北極有原住民,而南極卻沒(méi)有。北極地區(qū)海冰融化引起的海岸腐蝕嚴(yán)重威脅著原住民的生活,80％以上的阿拉斯加人受到海岸腐蝕的威脅。氣候變化所造成的結(jié)果在北極這一地區(qū)是顯而易見(jiàn)的,并且極大地影響著其環(huán)境、動(dòng)物和人類的生存狀況,尤其是那些對(duì)北極生態(tài)系統(tǒng)和自然資源賴以為生的土著人民的生存狀況。北極原住民是北極氣候變化過(guò)程的體驗(yàn)者和觀察者,他們目睹著氣候和冰川的變化,見(jiàn)證著氣候變化所引起的生物物種遷徙路線和群落大小的改變。他們也是傳統(tǒng)知識(shí)的來(lái)源：為適應(yīng)氣候變化,他們改變了自身聚居群落的大??；在進(jìn)行打獵等維持生計(jì)的活動(dòng)時(shí),被迫采取一種更為靈活的方式來(lái)適應(yīng)不斷變化的氣候和地理狀況。然而,即使這樣,在國(guó)際環(huán)境對(duì)話和磋商中,北極地區(qū)原住民依然少有機(jī)會(huì)來(lái)表達(dá)他們?cè)跉夂蜃兓瘑?wèn)題上的觀點(diǎn)和訴求。

1991年,八個(gè)北極國(guó)家在芬蘭羅瓦涅米簽署了《北極環(huán)境保護(hù)宣言》,并通過(guò)了《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》(AEPS)。除了八個(gè)成員國(guó)家之外,北極理事會(huì)邀請(qǐng)了三個(gè)北極原住民組織,包括因紐特人北極圈會(huì)議、薩米人委員會(huì)和俄國(guó)北部、西伯利亞和遠(yuǎn)東地區(qū)少數(shù)民族原住民委員會(huì)。北極理事會(huì)被視為是一個(gè)軟法性的組織,它所達(dá)成的協(xié)議并不被視為具有約束力的。雖然這三個(gè)北極原住民組織被允許參與到AEPS的所有討論中,并且隨后被授予了永久性參與成員的地位,[11]但它們沒(méi)有機(jī)會(huì)參與到國(guó)際社會(huì)有關(guān)氣候變化的決議制定過(guò)程中,并沒(méi)有像國(guó)家成員一樣獲得完全的平等地位。

在2009年末的哥本哈根氣候變化大會(huì)上,小島國(guó)居民得到了世人的關(guān)注,并且被美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家所利用,成為分化發(fā)展中國(guó)家的工具。而在全球氣候變化的背景下,北極地區(qū)和小島國(guó)同樣都是氣候變化消極影響的最大受害者,它們貢獻(xiàn)了極少的溫室氣體排放量,但卻以其脆弱的環(huán)境承受著激烈的氣候變遷。北極原住民的生活、文化、傳統(tǒng)知識(shí),這一系列依賴于北極地區(qū)寒冷和極端的物理環(huán)境而得以存續(xù)的情況已經(jīng)遭遇到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。即使北極氣候早已經(jīng),也一直在改變,但這一地區(qū)的氣候變化速度之快也超越了原住民調(diào)整和適應(yīng)的能力。事實(shí)上,處于氣候變化關(guān)鍵地區(qū)的北極原住民,理應(yīng)得到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)利,和參與有關(guān)環(huán)境議題尤其是涉及到氣候變化議題的國(guó)際對(duì)話的權(quán)利。原住民缺乏表達(dá)其訴求渠道的這樣一個(gè)事實(shí),已經(jīng)造成了在北極氣候變化議題中某些事宜上的權(quán)重失衡。例如,在當(dāng)前背景下,北極熊的保護(hù)被過(guò)度地強(qiáng)調(diào)了,然而對(duì)于因紐特人文化的存續(xù)性保護(hù)和他們以捕食北極熊來(lái)維持生命存續(xù)的事實(shí),卻得不到充分有效的關(guān)注,②Jesper Jansen.Hunting Polar Bears is Not the Problem,ARCTIC COUNCIL,Feb.5,2008,[EB/01].http://arctic-council.org/article/ 2008/2/hunting_polar_bears_is_not_the_p roblem,2010-2-22.介紹了雖然保護(hù)北極熊具有十分重要的意義,但北極熊也是因紐特人重要的生存來(lái)源的事實(shí)。有關(guān)地方性知識(shí)的文化遺產(chǎn)保護(hù)也沒(méi)有得到足夠的重視。

三、氣候變化引發(fā)的北極資源開(kāi)發(fā)與管制問(wèn)題：從礦產(chǎn)到漁業(yè)

海冰減少和融化還將使北極地區(qū)的自然資源更容易獲得。世界上未開(kāi)采的石油和天然氣有四分之一位于北極海床。潛在可開(kāi)發(fā)的石油量達(dá)到1000～2000億桶,天然氣有50～80萬(wàn)立方米。而且除了油氣資源以外,煤、金、金剛石、鈾等資源的儲(chǔ)量也十分巨大,北極的煤估計(jì)占到全球儲(chǔ)量的9％,高達(dá)4000億噸。[15]氣候變化所導(dǎo)致的海冰融化,使得這些礦物資源將成為極地國(guó)家,甚至非極地國(guó)家的爭(zhēng)奪對(duì)象。

北極水域是世界上漁業(yè)資源最富集的地區(qū)之一,目前唯一重要的北極漁業(yè)區(qū)位于巴倫支海和挪威海的東部和南部。然而氣候變化能影響北極漁業(yè)資源的各個(gè)方面,包括生長(zhǎng)速率、死亡率、空間分布、商業(yè)捕獲數(shù)以及其他因素。包括水溫、洋流、大陸架和外海之間水的交換,都會(huì)對(duì)魚(yú)群產(chǎn)生影響。氣候變化對(duì)北極漁業(yè)資源來(lái)說(shuō)并不總是帶來(lái)壞的一面：適度的溫暖會(huì)吸引新的魚(yú)群如青魚(yú)、鱈魚(yú)等加入到北極水域,但對(duì)此區(qū)域早已適應(yīng)北極嚴(yán)寒的魚(yú)群來(lái)說(shuō),氣候變化的影響終究是消極的,例如一些魚(yú)種消失了。海冰覆蓋的減少,暴露出的新漁場(chǎng)會(huì)吸引更多的捕魚(yú)活動(dòng),由于部分北極高緯海域尚未制訂國(guó)際養(yǎng)護(hù)和管理制度,因此這可能導(dǎo)致無(wú)序捕撈。

氣候變化開(kāi)啟了北極地區(qū)的新紀(jì)元,它對(duì)漁業(yè)資源的作用是不能忽視的,全球變暖會(huì)使北極地區(qū)可持續(xù)性的漁業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。北極日益變化的環(huán)境條件需要充分的漁業(yè)管理政策和戰(zhàn)略,并且有效地付諸實(shí)施。未來(lái)北極漁業(yè)的持續(xù)繁榮將很大程度上依賴于各國(guó)有效地管理和實(shí)踐,只有這樣,才能增強(qiáng)對(duì)氣候變化的適應(yīng)性,減輕氣候變化對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的消極影響。自1970年開(kāi)始,一系列的區(qū)域性和全球性的手段開(kāi)始在這一問(wèn)題上發(fā)揮作用。北極理事會(huì)和其他組織機(jī)構(gòu)都在北極漁業(yè)資源管理問(wèn)題上進(jìn)行了一定程度的努力和嘗試。例如北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略在漁業(yè)資源保護(hù)問(wèn)題上,采用了基于預(yù)防性原則的管理手段和策略。但這些現(xiàn)階段的嘗試將在未來(lái)漁業(yè)資源管理問(wèn)題上呈現(xiàn)多大的效果還有待觀察。筆者認(rèn)為,在當(dāng)前漁業(yè)管理的新挑戰(zhàn)面前,應(yīng)該確保各國(guó)在可持續(xù)發(fā)展的水平下獲取北極漁業(yè)資源,同時(shí)國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)?shù)卦∶竦臋?quán)利。在遵守《聯(lián)合國(guó)有關(guān)跨界魚(yú)類和高度洄游魚(yú)類種群養(yǎng)護(hù)與管理協(xié)定》的基礎(chǔ)之上,還應(yīng)未雨綢繆,針對(duì)尚未被國(guó)際養(yǎng)護(hù)和管理制度覆蓋的北極高緯海域制訂和實(shí)施更加規(guī)范的漁業(yè)框架,防止北極漁業(yè)在缺乏監(jiān)管的情形下無(wú)序發(fā)展,從而實(shí)現(xiàn)公平和透明的漁業(yè)管理。在組織建設(shè)方面,與其成立一個(gè)新的區(qū)域性漁業(yè)管理組織,不如擴(kuò)大現(xiàn)有組織北極委員會(huì)、東北大西洋漁業(yè)委員會(huì)的職權(quán)范圍,修訂和增改北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略中有關(guān)漁業(yè)資源管理部分,來(lái)應(yīng)對(duì)北極漁業(yè)管理的新挑戰(zhàn)。另外,在管理機(jī)制健全以前,各國(guó)應(yīng)自覺(jué)克制,不應(yīng)在尚未被管理制度所覆蓋的水域從事新的漁業(yè)。

四、氣候變化：北極全球共治的新契機(jī)

從上文相關(guān)闡述中不難發(fā)現(xiàn),在氣候變化的視野之下,北極地區(qū)法律問(wèn)題已經(jīng)不僅僅是環(huán)北極國(guó)家的問(wèn)題,而是關(guān)系到北極圈外以外國(guó)家的共同利益。在氣候變化的背景下,北極事務(wù)在很大程度上已成為全球性問(wèn)題的一部分。雖然《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等全球性國(guó)際公約沒(méi)有對(duì)北極的特殊性給予足夠的關(guān)注；雖然PAM E工作組在它的報(bào)告中,也建議繼續(xù)評(píng)估北極現(xiàn)行法律狀況,反對(duì)擬定新的國(guó)際性協(xié)定；[11]雖然北極的自然資源和航道管轄權(quán)已成為北極沿岸國(guó)家的角逐對(duì)象,但是,恰恰是全球氣候變化這一全人類共同關(guān)注事項(xiàng)(a common concern of humankind),成了引領(lǐng)北極在環(huán)境領(lǐng)域開(kāi)展國(guó)際合作的契機(jī)和關(guān)鍵。氣候變化的法律地位雖然不同于“人類公共財(cái)產(chǎn)”(common p roperty of mankind)或“人類公共遺產(chǎn)”(common heritage of mankind),但它同樣意味著國(guó)際社會(huì)作為一個(gè)整體對(duì)具有全球重要性的氣候資源有正當(dāng)關(guān)心的權(quán)利,同時(shí)也要求國(guó)際社會(huì)共同分擔(dān)有關(guān)保護(hù)全球氣候的責(zé)任和義務(wù)。如前所述,北極地區(qū)的氣候變化對(duì)全球氣候公共治理具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的影響作用,在后哥本哈根時(shí)代,北極法律問(wèn)題,尤其是與生態(tài)和環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律問(wèn)題,例如生物多樣性保護(hù)、航道利用、漁業(yè)資源管理、原住民權(quán)利等完全可以納入到全球氣候變化磋商的討論之中,作為全球氣候公共治理的一部分,而且可作為其關(guān)鍵部分。

就對(duì)北極的研究而言,目前對(duì)于北極和全球氣候變化關(guān)系的研究成果多集中于自然科學(xué)領(lǐng)域,將北極作為全球氣候變化的報(bào)警器。而在社會(huì)科學(xué)研究中,若以氣候變化的主要作用地區(qū)“北極”為著眼點(diǎn),將北極法律問(wèn)題和全球氣候變化公共治理相結(jié)合,也許是一條頗具挑戰(zhàn)性和嘗試性的研究道路。

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