段茂盛
(清華大學(xué)核能與新能源技術(shù)研究院,北京 100084)
從1997年的 《京都議定書》(議定書),到2001年的《馬拉喀什協(xié)定》,到2004年第一個(gè)清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)注冊(cè)成功,再到目前超過2300個(gè)CDM項(xiàng)目注冊(cè)成功,CDM經(jīng)歷了從概念的提出,到基本規(guī)則的明確,再到項(xiàng)目實(shí)踐的極大豐富以及規(guī)則的不斷發(fā)展和完善等過程。隨著CDM實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的逐漸增加,不斷有各種新的問題涌現(xiàn),因而CDM國際規(guī)則也需要適應(yīng)新的形式,并據(jù)此不斷發(fā)展、完善和調(diào)整。
在經(jīng)歷了多年的快速發(fā)展之后,CDM的進(jìn)一步發(fā)展面臨著越來越多的挑戰(zhàn),主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:
(1)系統(tǒng)效率低下。
(2)決策的透明性、一致性和公平性有待提高。
(3)項(xiàng)目審定/注冊(cè)/核證/簽發(fā)中的不確定性。
(4)市場需求和價(jià)格。
(5)區(qū)域分布。
(6)2012年之后規(guī)則的不確定性。
受CDM項(xiàng)目數(shù)目不斷增加以及國際規(guī)則不斷修改、完善和細(xì)化等多種因素的影響,CDM系統(tǒng)的效率越來越低,不斷挑戰(zhàn)市場參與者的忍受極限。以項(xiàng)目注冊(cè)過程為例,2005年時(shí),CDM項(xiàng)目提交注冊(cè)申請(qǐng)后,秘書處對(duì)相關(guān)文件進(jìn)行完整性檢查的時(shí)間為10-50天不等,而從提交注冊(cè)申請(qǐng)到注冊(cè)成功的時(shí)間則為50-100天不等。隨著時(shí)間的推移,這兩個(gè)時(shí)間周期不斷拉長。到2008年時(shí),完整性檢查花費(fèi)的時(shí)間達(dá)到了60-120天,注冊(cè)過程的時(shí)間則更加長達(dá)150-250天。進(jìn)入2009年,這一情況稍有改觀,但完整性檢查花費(fèi)的時(shí)間仍然長達(dá)40-120天,注冊(cè)過程的時(shí)間也仍然長達(dá)140-190天。
由于CDM項(xiàng)目只能在注冊(cè)后才能產(chǎn)生減排量,而很多CDM項(xiàng)目在注冊(cè)之前已經(jīng)開始運(yùn)行,因而,注冊(cè)的拖延意味著項(xiàng)目可以產(chǎn)生減排指標(biāo)的開始時(shí)間的拖延。就減排量的簽發(fā)來看,從監(jiān)測期的結(jié)束時(shí)間到獲得減排量的簽發(fā)所花的平均時(shí)間,2006年平均大致為4個(gè)月,而到2010年則急劇增加到10個(gè)月,這個(gè)時(shí)間的拖延則意味著項(xiàng)目可以實(shí)際獲得減排收益時(shí)間的拖延。
CDM是基于規(guī)則的機(jī)制,因而市場參與者的期望是,CDM執(zhí)行理事會(huì)(EB)的決策應(yīng)該透明和前后一致,并且公平對(duì)待不同的項(xiàng)目。
但EB的決策實(shí)踐實(shí)際上并不令人滿意。首先,EB在很多問題上的決策過程是不透明的,其出臺(tái)一個(gè)決定,市場參與方往往不清楚該決定出臺(tái)的背景是什么、考慮了哪些方面的因素或者意見、最終決策的背后邏輯是什么,因而導(dǎo)致無法透徹理解從而很好執(zhí)行相關(guān)的要求。在具體的項(xiàng)目實(shí)踐中,也存在這樣的情況,即同樣類型的項(xiàng)目,有些項(xiàng)目被提出了一些問題,甚至因?yàn)檫@些問題被審查或者拒絕,有些項(xiàng)目則根本沒有被問及這些問題,相關(guān)的注冊(cè)或者簽發(fā)申請(qǐng)直接被認(rèn)可。這種情況的發(fā)生讓很多市場參與者認(rèn)為EB的決定前后不一致,甚至沒有公平對(duì)待所有的項(xiàng)目。
雖然CDM國際規(guī)則越來越細(xì)化,要求也越來越清晰,但在項(xiàng)目的審定和注冊(cè)過程中以及減排量的核證和簽發(fā)過程中,有時(shí)會(huì)發(fā)生不同的指定經(jīng)營實(shí)體(DOE)甚至是不同的秘書處人員對(duì)同一要求理解不一致的情況,甚至?xí)l(fā)生DOE、秘書處人員以及部分EB委員提出一些超出已有規(guī)則的要求的情況。對(duì)于項(xiàng)目參與方而言,這種情況的發(fā)生意味著其在項(xiàng)目開發(fā)和實(shí)施過程中將無所適從,意味著CDM規(guī)則的極大不確定性以及項(xiàng)目參與者能否獲得CDM收益的極大不確定性,從而將對(duì)其在決策中認(rèn)真考慮CDM因素的影響產(chǎn)生負(fù)面影響。
受金融危機(jī)等因素的影響,發(fā)達(dá)國家相關(guān)行業(yè)的生產(chǎn)以及溫室氣體排放出現(xiàn)了一定的降低趨勢,因而國際市場上對(duì)CDM項(xiàng)目所產(chǎn)生減排指標(biāo) (CERs)的需求也有所減少,價(jià)格與金融危機(jī)之前相比也有所下降。以在歐洲氣候交易所交易的CERs為例,2008年年中時(shí),其價(jià)格一度超過20歐元,而2009年價(jià)格跌至10歐元以下,近期雖受到部分化工類項(xiàng)目簽發(fā)被審查等因素的影響有所回升,但也只是徘徊在11-14歐元的水平。
雖然從項(xiàng)目數(shù)量以及相應(yīng)的減排量來看,CDM在國際上取得了極大成功,但CDM項(xiàng)目的區(qū)域分布一直是這兩年來為國際社會(huì),尤其是部分發(fā)展中國家所詬病的問題之一。
到2010年9月7日,在全球已經(jīng)注冊(cè)成功的2361個(gè)CDM項(xiàng)目中,中國占39.69%的份額,印度占22.45%,巴西占7.54%,墨西哥占5.21%,馬來西亞占3.52%,相當(dāng)于前五名的國家占據(jù)了78.41%,其余國家占21.59%,亞太地區(qū)占77.26%,拉美和加勒比海地區(qū)占20.25,非洲占1.95%,其他地區(qū)占0.55%。從已經(jīng)注冊(cè)成功項(xiàng)目的年預(yù)計(jì)減排量來看,中國占60.80%的份額,印度占11.40%,巴西占5.59%,韓國占4.48%,墨西哥占2.53%,相當(dāng)于前五名的國家占據(jù)了84.80%,其余國家占15.20%。從已經(jīng)實(shí)際簽發(fā)的減排量來看,中國占49.90%的份額,印度占18.38%,韓國占13.00%,巴西占9.84%,墨西哥占1.58%,相當(dāng)于前五名的國家占據(jù)了92.70%,其余國家占7.30%。從有資格作為CDM東道國的國家來看,有19個(gè)國家的注冊(cè)項(xiàng)目數(shù)量在10個(gè)以上,有50個(gè)國家的注冊(cè)項(xiàng)目數(shù)量在1—9之間,有52個(gè)國家設(shè)立了CDM國家主管機(jī)構(gòu)但是沒有項(xiàng)目注冊(cè)成功,有28個(gè)國家根本就沒有設(shè)立CDM國家主管機(jī)構(gòu)。
以上分析可以看出,CDM項(xiàng)目在各個(gè)地區(qū)和國家的分布是比較不均衡的。因此,那些項(xiàng)目較少的國家近幾年一直呼吁各方采取切實(shí)措施,促進(jìn)CDM項(xiàng)目的更加均衡分布。
發(fā)達(dá)國家目前購買CDM項(xiàng)目產(chǎn)生的減排指標(biāo),是為了履行其在《京都議定書》第一承諾期(2008-2012年)的減排義務(wù),這也是目前CDM市場的最主要需求來源。議定書沒有為發(fā)達(dá)國家規(guī)定2012年之后的減排義務(wù)。從2005年開始,議定書締約方會(huì)議啟動(dòng)了關(guān)于發(fā)達(dá)國家2012年之后溫室氣體減排義務(wù)的談判,但經(jīng)過了近5年的艱苦談判,尚無跡象表明各方將很快就發(fā)達(dá)國家2012年之后的溫室氣體減排義務(wù)達(dá)成一致。因此,CDM市場2012年之后的需求將面臨著較大的不確定性,這必然影響各方參與CDM市場的積極性。
在每年一次的議定書締約方會(huì)議上,CDM議題一直是各方關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一,也是談判的難點(diǎn)之一。各方均希望通過締約方會(huì)議的決定,就CDM方面給出相關(guān)的指導(dǎo)意見,緩解或者解決CDM運(yùn)行過程中存在的關(guān)鍵障礙和挑戰(zhàn)。去年年底在哥本哈根舉行的議定書第五次締約方會(huì)議上,CDM規(guī)則的最新進(jìn)展主要涉及如下幾個(gè)方面。
為了提高CDM系統(tǒng)的運(yùn)行效率,締約方會(huì)議同意或者要求EB以及秘書處等采取如下措施。
雖然為CDM服務(wù)的人員已經(jīng)占到了整個(gè)氣候變化秘書處的三分之一左右,但是與急劇增加的工作量相比,秘書處的人手仍然比較緊張,導(dǎo)致項(xiàng)目注冊(cè)和減排量簽發(fā)的長時(shí)間拖延。但秘書處原有的招聘程序非常復(fù)雜,招聘人員的過程漫長,難以解決秘書處人手緊張的問題。允許秘書處采取比較靈活的人員招聘方式,可以讓秘書處盡快增加工作人員數(shù)量,從而更加有效地應(yīng)對(duì)日益增加的工作負(fù)荷。
相關(guān)的規(guī)則或者要求不清楚,增加了DOE和項(xiàng)目開發(fā)者之間溝通的困難,也導(dǎo)致了更大比例的CDM項(xiàng)目被EB審查,這是導(dǎo)致CDM系統(tǒng)效率越來越低下的重要原因之一。因此,締約方會(huì)議要求EB在做出相關(guān)決定時(shí),盡量明確要求,包括采用給出問題的背景、做出決定的背后邏輯和盡可能詳細(xì)的解釋等手段。要求的清晰化將可以減少或者避免因不同理解導(dǎo)致的DOE、秘書處和EB不必要的工作,從而加快整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行效率。
DOE代表EB對(duì)于CDM項(xiàng)目進(jìn)行審查,所有項(xiàng)目注冊(cè)申請(qǐng)以及減排量簽發(fā)申請(qǐng)都必須通過DOE提交,因而足夠數(shù)量的DOE是整個(gè)系統(tǒng)高效運(yùn)行的必要條件之一。但在過去的幾年,DOE數(shù)量不足一直是CDM系統(tǒng)運(yùn)行效率低下的一個(gè)非常重要的原因。到目前為止,EB認(rèn)可的DOE共有32個(gè),而除去被EB拒絕、被DOE出具了負(fù)面審定意見和中止審定的項(xiàng)目,以及項(xiàng)目參與者主動(dòng)撤回的1000多個(gè)項(xiàng)目外,還有5400多個(gè)項(xiàng)目在開發(fā)過程中。每個(gè)DOE都是超負(fù)荷工作,導(dǎo)致了項(xiàng)目進(jìn)程不必要的拖延。因此,締約方會(huì)議要求EB采取降低DOE進(jìn)入的門檻等多種方式,加快DOE的認(rèn)可進(jìn)程,保證有足夠數(shù)量的DOE,尤其是來自發(fā)展中國家的DOE。
EB在CDM系統(tǒng)中扮演著非常重要的角色,決定項(xiàng)目的注冊(cè)以及減排量的簽發(fā),但具體的決策將涉及經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域的知識(shí),同時(shí)為了做出負(fù)責(zé)任的決定,EB委員也需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力熟悉相關(guān)情況。因此,締約方會(huì)議要求各個(gè)組織在提名EB委員的候選人時(shí),認(rèn)真考慮相關(guān)候選人具有必要的專業(yè)技能,并能保證必要的工作時(shí)間。
為了進(jìn)一步大幅度提高EB工作的透明性、一致性和公平性,締約方會(huì)議要求EB將此事項(xiàng)作為其最優(yōu)先的事項(xiàng)予以對(duì)待。同時(shí),為了避免不必要的爭議,締約方會(huì)議也要求每個(gè)EB成員均在氣候變化的網(wǎng)站上公布其簡歷、利益沖突陳述以及專業(yè)隸屬關(guān)系。
就具體決策而言,締約方會(huì)議要求EB提供更加詳細(xì)的信息,包括背景信息、可能的例子、決策的理由、決策過程中所用到信息及其來源等。為了提高EB決策的合理性以及準(zhǔn)確性,締約方會(huì)議要求,EB在決策過程中應(yīng)該考慮相關(guān)國際組織以及相關(guān)締約方所提供的信息。同時(shí),應(yīng)充分考慮東道國的相關(guān)法律、法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)和指南等,并在必要時(shí)主動(dòng)尋求東道國CDM國家主管機(jī)構(gòu)的澄清等。
項(xiàng)目參與方對(duì)于CDM項(xiàng)目有著更加深入的了解,但根據(jù)現(xiàn)有的CDM規(guī)則,項(xiàng)目參與方?jīng)]有向EB直接提交信息的渠道,所有的信息都必須通過DOE提交。但DOE受到各種因素的影響,有時(shí)不愿意提交或者會(huì)拖延提交項(xiàng)目參與方想要提交的信息,從而有可能導(dǎo)致EB無法就具體項(xiàng)目做出及時(shí)和準(zhǔn)確的決策。因此,締約方會(huì)議要求EB建立和項(xiàng)目參與方就特定案例進(jìn)行直接溝通的程序。
目前,EB針對(duì)項(xiàng)目的決策是最終決定,即使其對(duì)相關(guān)證據(jù)的理解有誤,從而導(dǎo)致其決定有待商榷,但項(xiàng)目參與方和DOE沒有渠道對(duì)其決定進(jìn)行申訴。項(xiàng)目參與方和DOE能做的只是重新提交相關(guān)的申請(qǐng),但這無疑意味著巨大的時(shí)間浪費(fèi)以及人力的浪費(fèi)。同樣,在DOE審核項(xiàng)目的過程中,一旦DOE出具了對(duì)項(xiàng)目的負(fù)面審定意見,即使項(xiàng)目參與方對(duì)此有不同意見,項(xiàng)目參與方也沒有渠道對(duì)此進(jìn)行申訴。針對(duì)此種情況,締約方會(huì)議決定要求EB建立相關(guān)的程序,考慮項(xiàng)目參與方針對(duì)DOE負(fù)面決定和EB負(fù)面決定所提出的上訴。
增加DOE的數(shù)量固然重要,但是進(jìn)一步提高DOE工作的質(zhì)量對(duì)于提高整個(gè)CDM系統(tǒng)的效率也至關(guān)重要。為此目的,締約方會(huì)議要求EB除了繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有的促進(jìn)DOE提高工作質(zhì)量的措施之外,采取如下措施:
(1)繼續(xù)制定措施,加強(qiáng)DOE的公正性、獨(dú)立性和技術(shù)技能。這是DOE高質(zhì)量工作的必要基礎(chǔ)。
(2)對(duì)DOE履行職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)測,定期將其履行職責(zé)的情況在聯(lián)合國CDM的網(wǎng)站上公布。這是希望通過輿論監(jiān)督督促DOE做好自身工作。
(3)制定程序,要求DOE提供關(guān)于每個(gè)審核員承擔(dān)的項(xiàng)目數(shù)量、時(shí)間期限和平均費(fèi)用的信息,并將相關(guān)信息在網(wǎng)上公布。目前,部分DOE手頭項(xiàng)目過多,而人力資源有限,從而導(dǎo)致了項(xiàng)目審核的一再拖延,導(dǎo)致DOE與項(xiàng)目參與方關(guān)系緊張。當(dāng)然,由于相關(guān)的信息很多屬于DOE的商業(yè)秘密,因此,在網(wǎng)站上公開相關(guān)信息時(shí),將充分考慮保護(hù)DOE商業(yè)機(jī)密的問題。
為了改善CDM項(xiàng)目的區(qū)域分布,EB以及締約方會(huì)議在過去已經(jīng)采取了一系列的措施,但受到多種因素的影響,項(xiàng)目的均衡分布似乎仍然不能令很多締約方滿意。為此,締約方會(huì)議決定采取如下進(jìn)一步的措施,并將其適用范圍限制在注冊(cè)項(xiàng)目的數(shù)量少于10個(gè)項(xiàng)目的國家:
(1)允許這些國家的項(xiàng)目將注冊(cè)費(fèi)的支付延后到減排量的第一次簽發(fā)時(shí)。這意味著,如果這些項(xiàng)目的注冊(cè)或者簽發(fā)申請(qǐng)沒有被批準(zhǔn),則其注冊(cè)費(fèi)將被免除。
(2)要求EB開發(fā)特別適用于這些國家的自上而下的方法學(xué)。根據(jù)現(xiàn)有的CDM規(guī)則,大規(guī)模方法學(xué)的開發(fā)必須基于具體項(xiàng)目,同時(shí)也要經(jīng)歷一個(gè)漫長的過程,并花費(fèi)大量的費(fèi)用。這個(gè)規(guī)定意味著將消除適合這些國家方法學(xué)的主要開發(fā)障礙。
(3)要求EB使用來自CDM信托基金本金的利息以及相關(guān)的贈(zèng)款,為在這些國家開發(fā)的項(xiàng)目提供貸款,以支付項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件的開發(fā)成本、項(xiàng)目的審定成本和第一次簽發(fā)申請(qǐng)的核查成本。該貸款將在相關(guān)項(xiàng)目獲得第一筆減排量的簽發(fā)時(shí)規(guī)劃。同樣,這意味著,如果這些項(xiàng)目的注冊(cè)或者簽發(fā)申請(qǐng)沒有被批準(zhǔn),則相關(guān)的貸款將被免除。
除了采取措施,促進(jìn)在注冊(cè)項(xiàng)目數(shù)量少于10個(gè)項(xiàng)目的國家參與CDM合作之外,締約方會(huì)議還決定通過如下措施改善CDM項(xiàng)目的均衡區(qū)域分布:
(1)鼓勵(lì)所有締約方進(jìn)行雙邊合作,開發(fā)和實(shí)施CDM項(xiàng)目,尤其是鼓勵(lì)在CDM方面的南南合作以及南南能力轉(zhuǎn)讓。
(2)鼓勵(lì)DOE在發(fā)展中國家設(shè)立辦公室,以便進(jìn)一步降低在這些國家開發(fā)項(xiàng)目的交易成本。
(3)要求秘書處加強(qiáng)其對(duì)相關(guān)CDM國家主管機(jī)構(gòu)的支持,包括提供培訓(xùn)的機(jī)會(huì)、促進(jìn)地區(qū)和亞地區(qū)層面的信息交流和意識(shí)提高、進(jìn)行給予相關(guān)地區(qū)CDM潛力的研究并予以公布等。
雖然每一年的締約方會(huì)議都就CDM問題提出指導(dǎo)意見,希望EB、秘書處、DOE等做相關(guān)的改進(jìn),但實(shí)際情況表明,這些要求或多或少并沒有被落到實(shí)處。由于EB將太多的時(shí)間花在對(duì)具體項(xiàng)目的審查上,因而能夠花在規(guī)則制定上面的時(shí)間就相對(duì)比較有限,加之不同的EB委員的觀點(diǎn)可能在具體問題上差異很大,因此,EB能夠在多大程度上盡快落實(shí)哥本哈根締約方會(huì)議的要求,仍然有待觀察。
[1]UNFCCC.Report of the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Kyoto Protocol on its fifth session,held in Copenhagen from 7 to 19 December 2009.Addendum, Part Two: Action taken by the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Kyoto Protocol at its fifth session.FCCC/KP/CMP/2008/11/Add.1,19 March 2009.
[2]UNFCCC.CDM Home.http://cdm.unfccc.int/index.html.
[3]UNEP Risoe Center.CDM Pipeline overview.http://www.cd4cdm.org.