曹 曉 紅，步 青 云

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012）

1 前言

近年來(lái)，全國(guó)水電建設(shè)發(fā)展迅猛，水電開(kāi)發(fā)帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益凸現(xiàn)，引起社會(huì)關(guān)注，水電是否開(kāi)發(fā)的爭(zhēng)論不斷。而一些水電工程在籌建和準(zhǔn)備的“三通一平”階段工作開(kāi)展過(guò)程中，未按國(guó)家有關(guān)規(guī)定做好環(huán)境保護(hù)工作，有些甚至在主體工程尚未履行環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序就擅自開(kāi)工，環(huán)境影響突出，社會(huì)反應(yīng)強(qiáng)烈，也進(jìn)一步加劇了人們對(duì)水電開(kāi)發(fā)的質(zhì)疑。2009年金沙江中游水電開(kāi)發(fā)叫停，在程序違法和事實(shí)違法的辯論聲中，水電“三通一平”期間的環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境管理，亦成為焦點(diǎn)。

2 水電工程“三通一平”的界定

當(dāng)前，對(duì)于水電工程“三通一平”包含的工程內(nèi)容，不同的管理部門、水電建設(shè)部門，認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，這也間接導(dǎo)致了環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)。

根據(jù)2007年12月國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《中華人民共和國(guó)電力行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)－水電工程施工組織設(shè)計(jì)規(guī)范（DL/T 5397－2007）》，水電工程建設(shè)全過(guò)程一般劃分為工程籌建期、工程準(zhǔn)備期、主體工程施工期和工程完建期四個(gè)階段。其中，工程籌建期和工程準(zhǔn)備期統(tǒng)稱為“前期工程”，主體工程施工期和工程完建期統(tǒng)稱為“主體工程”。前期工程包括對(duì)外交通、施工供電、施工通信、施工區(qū)征地移民、招投標(biāo)、施工場(chǎng)地平整、場(chǎng)內(nèi)交通、導(dǎo)流工程、施工工廠及生產(chǎn)生活設(shè)施等內(nèi)容；主體工程包括永久擋水建筑物（水壩等）、泄水建筑物和引水發(fā)電建筑物等土建工程及其金屬結(jié)構(gòu)和機(jī)電設(shè)備安裝調(diào)試等內(nèi)容。該規(guī)范同時(shí)指出，施工總進(jìn)度關(guān)鍵線路上的項(xiàng)目工作應(yīng)連續(xù)有序進(jìn)行，工程建設(shè)各階段的項(xiàng)目工作不能都截然分開(kāi)，相鄰兩階段的工作可交叉安排。

水電建設(shè)部門通常認(rèn)同的“三通一平”工程，即為包含了工程籌建期和工程準(zhǔn)備期的“前期工程”。 而按照水電工程建設(shè)慣例，水電工程的開(kāi)工，是指工程截流，從而引申為大壩合攏截流前的所有準(zhǔn)備工作都是 “三通一平”工程的范疇。

根據(jù)2005年1月原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局與國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)水電建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作的通知》（環(huán)發(fā)[2005]13號(hào)），在工程環(huán)境影響報(bào)告書批準(zhǔn)之前，可先編制“三通一平”等前期工程的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)后，可開(kāi)展必要的施工前期準(zhǔn)備活動(dòng)，但不得進(jìn)行大壩、廠房等主體工程的施工。由于水電工程特別是大型水電工程規(guī)模龐大，組成內(nèi)容復(fù)雜，該通知并沒(méi)有對(duì)前期工程內(nèi)容作進(jìn)一步的詳細(xì)說(shuō)明。

從環(huán)保主管部門對(duì)金沙江中游龍開(kāi)口水電站、魯?shù)乩娬就＝ㄔ蚩?，在?shí)際水電前期工程界定上，特別是對(duì)導(dǎo)流洞施工，以及上下游圍堰施工等內(nèi)容的界定上，建設(shè)單位與環(huán)保主管部門存在分歧。

3 “三通一平”工程的主要環(huán)境影響

水電“三通一平”工程產(chǎn)生的不利環(huán)境影響主要來(lái)自施工場(chǎng)地平整、場(chǎng)內(nèi)外交通建設(shè)、施工區(qū)移民安置等。工程施工將占用一定的耕地、林地，對(duì)區(qū)域地表產(chǎn)生一定的破壞，同時(shí)道路開(kāi)挖、填筑等會(huì)占?jí)翰糠种脖?，?huì)產(chǎn)生一定的水土流失，對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)一定的影響。工程建設(shè)將擾動(dòng)或破壞土地，若不采取水土保持措施，將加重局部水土流失程度?！叭ㄒ黄健惫こ淌┕て陂g砂石料加工系統(tǒng)、混凝土拌和系統(tǒng)等產(chǎn)生的大量生產(chǎn)廢水、施工人員產(chǎn)生生活污水等，如未做好收集、處理措施，產(chǎn)生的廢水入河，將會(huì)污染河道水質(zhì)。工程施工期產(chǎn)生的粉塵、飄塵、煙塵等，可能使周圍空氣環(huán)境質(zhì)量下降。施工產(chǎn)生的噪聲對(duì)居民生活帶來(lái)影響，交通噪聲也會(huì)對(duì)道路沿線和緊鄰施工區(qū)居民產(chǎn)生影響?；I建期生活垃圾若不及時(shí)清運(yùn)處理，會(huì)污染環(huán)境衛(wèi)生。移民搬遷安置區(qū)土地開(kāi)發(fā)、場(chǎng)地平整將對(duì)自然環(huán)境產(chǎn)生一定的不利影響。

4 “三通一平”工程的環(huán)境管理現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

在原有項(xiàng)目投資管理體制下，水電工程實(shí)行審批制，審批的條件之一是做好籌建期、準(zhǔn)備期工作，落實(shí)“三通一平”。對(duì)投資主管部門來(lái)說(shuō)，開(kāi)工前的準(zhǔn)備工作不屬于正式開(kāi)工。而對(duì)環(huán)保而言，場(chǎng)內(nèi)外交通建設(shè)、導(dǎo)流洞開(kāi)挖等大量的土石方工程，顯然已對(duì)環(huán)境產(chǎn)生了影響。因工程項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書尚未完成審批工作，環(huán)境保護(hù)措施和環(huán)境監(jiān)管不到位，實(shí)質(zhì)上造成了水電工程籌建及準(zhǔn)備期的“環(huán)保管理真空”，為解決該問(wèn)題，并考慮到水電工程位置偏遠(yuǎn)，建設(shè)周期較長(zhǎng)等特點(diǎn)，2005年1月，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局與國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)水電建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作的通知》（環(huán)發(fā)[2005]13號(hào)），要求在工程環(huán)境影響報(bào)告書批準(zhǔn)之前，可先編制“三通一平”工程的環(huán)境影響報(bào)告書（表），報(bào)地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)，責(zé)令建設(shè)單位在籌建及準(zhǔn)備期要落實(shí)環(huán)境保護(hù)措施，最大程度降低對(duì)環(huán)境的不利影響。

“環(huán)發(fā)[2005]13號(hào)”通知的發(fā)布，填補(bǔ)了水電前期工程的環(huán)保管理空白，規(guī)范了水電前期工程環(huán)境保護(hù)工作，促進(jìn)了水電主體工程環(huán)保措施的提前落實(shí)，同時(shí)對(duì)盡早發(fā)揮水電效益起到了重要作用。

但是，在實(shí)施管理中也存在一些問(wèn)題。主要體現(xiàn)：

（1）“三通一平”工程的環(huán)評(píng)文件一般由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門審批，而主體工程的環(huán)評(píng)文件由國(guó)家環(huán)保部門審批，一旦“三通一平”工程的環(huán)評(píng)文件通過(guò)審批，“三通一平”幾億乃至幾十億資金投入，將使后續(xù)的主體工程的環(huán)評(píng)審批處于被動(dòng)，會(huì)“倒逼”主體工程上馬。

（2）盡管“三通一平”工程規(guī)模較大，但與主體工程相比，涉及水生生態(tài)影響等環(huán)境敏感問(wèn)題、環(huán)境制約性問(wèn)題少，“三通一平”工程建設(shè)通常是環(huán)境可行。但在主體工程環(huán)境可行性尚無(wú)定論的情況下，在當(dāng)前公眾對(duì)水電環(huán)保的高度關(guān)注下，以及地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需求重視下，地方環(huán)保部門對(duì)于“三通一平”工程環(huán)評(píng)文件“批”與“不批”也是進(jìn)退維谷，壓力很大。

（3）“三通一平”工程完成后到主體工程環(huán)評(píng)審批、核準(zhǔn)，時(shí)間較長(zhǎng)，有一定的不確定性。然而，建設(shè)方為節(jié)省經(jīng)費(fèi)，多選擇施工人員滯留工地，為穩(wěn)定施工隊(duì)伍會(huì)安排一些輔助工程，主體工程環(huán)評(píng)審批時(shí)間、項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)間拖得越久，超出“三通一平”工程施工范圍的工程就會(huì)越多，出現(xiàn)“未批先建”問(wèn)題。

（4）環(huán)保主管部門和水電建設(shè)部門對(duì)“三通一平”工程的界定上，認(rèn)識(shí)有分歧，尤其是關(guān)于導(dǎo)流工程、上下圍堰工程等，直接會(huì)造成實(shí)施者和監(jiān)管者之間的矛盾。

（5）水電工程一般地處偏遠(yuǎn)，地方環(huán)保部門監(jiān)管能力有限，加之“三通一平”工程與主體工程之間界限劃分又不清晰，因此，很容易造成環(huán)保部門監(jiān)管不力。

（6）一些水電工程沒(méi)有落實(shí)已批復(fù)的“三通一平”環(huán)評(píng)文件所要求的環(huán)保措施，出現(xiàn)亂堆亂棄、廢水超標(biāo)排放等環(huán)境問(wèn)題，被媒體曝光社會(huì)關(guān)注。

5 環(huán)境管理對(duì)策建議方向

（1） 加強(qiáng)流域規(guī)劃環(huán)評(píng)工作。水電建設(shè)規(guī)劃不僅要關(guān)注資源開(kāi)發(fā)布局、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、方式及開(kāi)發(fā)時(shí)序等技術(shù)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)條件，還要考慮流域和區(qū)域的生態(tài)保護(hù)與生態(tài)建設(shè)需求，要給生態(tài)環(huán)境保護(hù)留出必要河段和水量。新的河流水電開(kāi)發(fā)規(guī)劃或原有規(guī)劃修編時(shí)，應(yīng)開(kāi)展流域規(guī)劃環(huán)評(píng)，協(xié)調(diào)水電水利開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)的矛盾，做過(guò)規(guī)劃目前還未修編的，應(yīng)創(chuàng)造條件，前期開(kāi)展流域環(huán)境影響研究工作。在流域規(guī)劃層面，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)境可行性有初步的判斷，為項(xiàng)目“三通一平”工程的環(huán)境決策和環(huán)境管理做好基礎(chǔ)。

（2）進(jìn)一步界定“三通一平”工程內(nèi)容。梳理現(xiàn)行的水電工程的施工建設(shè)相關(guān)規(guī)范，結(jié)合現(xiàn)有項(xiàng)目管理體制和環(huán)境管理制度，協(xié)商和統(tǒng)一各方認(rèn)識(shí)，明確提出水電工程“三通一平”工程包含的內(nèi)容。

（3）優(yōu)化水電工程環(huán)境管理的節(jié)點(diǎn)設(shè)置。在分析環(huán)評(píng)分步審批、分地方和國(guó)家審批的利弊等基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)行的《關(guān)于加強(qiáng)水電建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作的通知》（環(huán)發(fā)[2005]13號(hào)）文提出修訂意見(jiàn)和建議。

（4）加強(qiáng)水電工程的環(huán)境監(jiān)管力度。