王 科

(中共四川省委黨校 四川 成都 610071)

我國公職人員職務(wù)消費領(lǐng)域存在的浪費、攀比、揮霍、黑洞、腐敗等弊端,一直都是黨風(fēng)、政風(fēng)和反腐倡廉建設(shè)中一個久治難治、久治不愈的突出問題、熱點問題。本文試圖就我國職務(wù)消費領(lǐng)域的問題、性質(zhì)及其產(chǎn)生原因作全面的探析,以期為從理性上認識這一問題的嚴(yán)重性及其從源頭上加強治理,提供一些新的、有說服力的思考線索。

一、我國職務(wù)消費領(lǐng)域存在的主要問題及性質(zhì)

(一)“規(guī)模太大、擠占民生”

“規(guī)模太大、擠占民生”主要是說職務(wù)消費在我國公共財政的支出結(jié)構(gòu)中,占用的規(guī)模、水平、比例太大太高,增長太快太大,由此相當(dāng)程度上擠占了公共財政對更為必要、更直接關(guān)乎廣大老百姓現(xiàn)實利益的民生保障需求 (人民的基本生存、醫(yī)療、教育和社會保障等)的投入。這是改革開放以來,我國公職人員及領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費領(lǐng)域存在的一個突出問題,也是廣大公眾近幾年十分關(guān)切、熱議和不滿的一個社會問題。

那么,我國公職人員及領(lǐng)導(dǎo)干部近些年的職務(wù)消費究竟有多大規(guī)模、多大占比、多大增長呢?從總量上看,多方面的分析研究普遍認為,近些年我國公職人員及領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費的規(guī)模每年僅“三公消費”都超過了 1萬億元人民幣(國家行政學(xué)院竹立家教授 2006年披露的:公車使用消費 4000多億、公務(wù)出國消費 3000多億、公務(wù)吃喝消費2000多億,而當(dāng)年我國財政總收入和總支出也就接近和略超過 4萬億元,2008年為 6萬億元),可以說是世界之最,這也使得我國的行政成本高居世界笫一。

從占比上看,近些年總數(shù)約為 4000多萬 (其中主要約為 700多萬的黨政機關(guān)的公務(wù)員或參公人員)的我國公職人員及領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費,所占全國財政總收入的比例每年約為 1/4以上,占財政的支出比為 1/3以上,一些地方的職務(wù)消費開支已占到其財政開支的一半以上甚至大部分,而用于給多達 12億多的老百姓提供公共服務(wù)和民生保障的也不過才占全國財政支出的 1/3左右,一些基層地方財政用于民生的占比甚至少得可憐。事實上,我國不少地方財政支出中,職務(wù)消費占比高達 50%以上,遠高于民生保障的投入比,這與國外主要國家的財政支出結(jié)構(gòu)比正好相反。

從增長上看,1978-2008的 30年間,我國公務(wù)員的職務(wù)消費增長了 140多倍,年均增長約 4.7倍,近年來平均每年增長 25左右%,所占全國財政總收入的占比增長也從1978年的 4%上升到 2005年的 24%;而同一時期,中國財政收入增長是 53倍,年均增長約 1.8倍,年均增長約 15%;同期我國人均國民收入增長 11倍,年均增長約 0.36倍;同期中國的 GDP剔除物價因素大致增長了 15倍,年均增長約 0.5倍,年均增長約 9.8%。即便上述統(tǒng)計數(shù)字會有誤差,一個基本事實不可否認:改革開放以來的 30年間,我國公職人員的職務(wù)消費增長總倍數(shù)、年均增長倍數(shù)及年均增長率遠遠高出同期中國財政收入、人均國民收入和 GDP的增長數(shù),更遠遠高出中國普通老百姓同期可支配收入的增長數(shù)。在財政支出中,增長比重最大的是行政管理費 ,其次是經(jīng)濟建設(shè)費 ,而直接用于民生領(lǐng)域的文教、科學(xué)、衛(wèi)生、社會保障支出所占增長比重最低、增長最慢、總量最小,能分?jǐn)偟矫總€普通民眾的份額及占比則更小。這也正是普通民眾報怨看不起病、上不起學(xué)、住不起房的一個重要原因。

我國公職人員及領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費規(guī)模太大、占比太大、增長太快問題的實質(zhì)在于:是以少部分公職人員開支太多的職務(wù)消費,擠占了公共財政對民生保障的投入;擠占了廣大普通老百姓更為迫切的民生需要;實際上也是以少部分官員的待遇利益,分去、削弱或占據(jù)了廣大人民相當(dāng)部分的民生利益。用形象的說法就是,如果省去幾個官員的一頓公款奢侈吃喝用于民生,就可解決幾個因貧失學(xué)的兒童一年的學(xué)習(xí)、生活費用,甚至可拯救一個無錢就醫(yī)的傷病者生命。

(二)“失當(dāng)失度、扭曲公正”

“失當(dāng)失度”主要指的是在我國職務(wù)消費總規(guī)模太大的問題中,除去一部分必要、合理、正常的消費外,還有相當(dāng)大一部分是職務(wù)消費中的不當(dāng)、過度、過于奢侈等超出合理需求及相關(guān)規(guī)定與精神形成的。這部分消費及其特點也可用“隨、搭、擦、特 ”等字概括。

“隨”就是“過度隨意性”,指一些地方、部門及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo),自己隨意高標(biāo)準(zhǔn)訂立或隨意提高、曲解、模糊一些職務(wù)消費事項的標(biāo)準(zhǔn),或隨意擴大一些職務(wù)消費事項的名目、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)及其使用范圍,貌似有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定并執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定,實則掩蓋著制訂和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的不合理性、非正當(dāng)性、過度性、奢侈性、過于靈活性的那一面。較為常見的有公務(wù)通訊、公務(wù)接待、公務(wù)差旅、公車配置及使用標(biāo)準(zhǔn)問題上的隨意性。不少領(lǐng)導(dǎo)干部實際將職務(wù)消費等同于職級待遇,互相攀比,講排場,大手大腳,浪費嚴(yán)重,導(dǎo)致支出費用膨脹。

“搭”就是 指在職務(wù)消費中普遍存在的“搭便車”情況。主要反映在兩個方面:一是利用公務(wù)派出其它地方或國外“學(xué)習(xí)培訓(xùn)考察”、“招商引資”、“研討交流”之機,順便搭上長短、花費不等的觀光、旅游、休閑度假的內(nèi)容,而且越來越多的是“順便”游覽觀光的時間和花費往往超出了正常公務(wù)消費的本身,如最近爆光的幾起“出國考察門”都是如此,把公費出國旅游巧妙地“搭”在了公務(wù)出國考察活動之中。改革開放促使并需要越來越多的公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部赴外地或國外公干,但普遍和愈演愈烈的搭便車情況使得公務(wù)考察、培訓(xùn)方面的消費量劇增,差不多年消費在 3000億元以上,成了職務(wù)消費結(jié)構(gòu)中僅次于公車消費的第二大消費板塊。二是在職務(wù)消費中,把相當(dāng)一些不便報銷和列支的消費事項、內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)“搭”進本級、下屬或其它關(guān)聯(lián)單位方便報銷、列支的消費名目中予以報銷。常見的就是“搭”進招待費名目,亂報亂銷,以致有說法是“招待費是個筐,什么都往里面裝”。

“擦”就是“大打擦邊球”,指在職務(wù)消費領(lǐng)域普遍存在的利用有關(guān)制度、權(quán)力、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、事項及黨規(guī)、政規(guī)、法規(guī)之間等的界限不清、不嚴(yán)、不全、模糊及其漏洞等,大打擦邊球,盡量游走于是否合理消費、需要消費、遵紀(jì)消費、合法消費的邊緣。

“特”就是“凸顯特殊性”,指相當(dāng)一些領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是基層單位擔(dān)任一、二把手的領(lǐng)導(dǎo)干部,利用其消費主體在職務(wù)、地位、權(quán)力、關(guān)系及監(jiān)管不靈等的“特殊性”和特殊狀況,大肆隨意的過度、失當(dāng)、奢侈及濫用職務(wù)消費,有的單位哪怕發(fā)不出工資,甚至于打白條、賒帳也不能少了職務(wù)消費,也能先報銷消費費用,不僅導(dǎo)致職務(wù)消費不斷攀升,而且導(dǎo)致職務(wù)消費向權(quán)力消費、特權(quán)消費異化。

職務(wù)消費本是因公務(wù)而生,據(jù)公務(wù)之“實”之“需”而消費,然而公職人員及領(lǐng)導(dǎo)干部中普遍“失當(dāng)失度”的消費,在我國廣大人民基本民生保障水平還很低的現(xiàn)實背景下,少部分“公仆”超現(xiàn)實、超合理、超水準(zhǔn)的消費大量奢侈掉了納稅人的血汗錢和“主人”的民生保障,就顯得格外刺骨,格外不和諧;頗失正當(dāng)性、正義性、公務(wù)性、需要性、公平性;其性質(zhì)在于既嚴(yán)重扭曲了職務(wù)消費的正當(dāng)性、公共性,也嚴(yán)重扭曲了公共財政的人民性、公共性、公平性和正義性(第二次分配本應(yīng)主要用于解決社會公平、正義問題,結(jié)果是公職人員的職務(wù)消費制造了國民分配中新的不公、不正),扭曲、違背了公共財政取之于民、用之于民的本意。在我國這類問題普遍存在并已是潛規(guī)則默許和見慣不怪的情況下,一些學(xué)者至多無奈的稱之為是亞腐敗,這種亞腐敗的特點被稱為是“不揣腰包的腐敗”。

(三)“跑冒滴漏、滋生腐敗”

“跑冒滴漏、滋生腐敗”指的是,我國職務(wù)消費領(lǐng)域主要問題、層次及性質(zhì),已從前述的“規(guī)模太大、擠占民生”;“失當(dāng)失度、扭曲公正”這兩個層次,發(fā)展演變到更直接更寬泛地濫用職務(wù)消費、以公肥私和腐敗叢生的層面及惡劣性質(zhì)。

近幾年我國公職人員及領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)消費領(lǐng)域以“跑、冒、滴、漏”方式,致使公共財政及納稅人的血汗錢違德、違紀(jì)、違法直接流入個人腰包或以公款為私人私事直接謀取私利、好處、享樂的金額也在直線增長和幾乎成失控態(tài)勢,同樣構(gòu)成了我國每年巨大的職務(wù)消費支出總量中的很大一部分,具體數(shù)量因其消費的更虛假性、隱秘性、名目的轉(zhuǎn)移性和小金庫性等而難以統(tǒng)計。但從曝光、查處的一些事例、案例仍可看出“跑冒滴漏、滋生腐敗”的主要方式。

一是通過公款送禮,特別是用公款購買高檔、名貴、可保值增值的東西作為所謂禮品,尋各種機會或名義送與相關(guān)聯(lián)的公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部,以編織人際資源網(wǎng),賄賂主管領(lǐng)導(dǎo),謀取職務(wù)升遷,獲取更多實惠,或禮尚往來、互贈互惠等?？傊?公款送禮使公共權(quán)力成為官員的尋租手段,使大量國家資財落入個人腰包。

二是在正常公務(wù)招待之外,以公款相互請吃請喝、娛樂、保健和消遣,卻以公務(wù)招待名目列支、報銷;再就是實際沒有發(fā)生或沒有發(fā)生那么多的職務(wù)消費,卻弄虛作假、虛報冒領(lǐng)的騙取報銷經(jīng)費或套取專項經(jīng)費揣入自己腰包,很類似最近曝光的英國、澳大利亞和臺灣陳水扁等高官的“騙補門”、“報銷門”互聞。可以說,我國這類情況沒有爆光、沒有發(fā)現(xiàn)、沒有監(jiān)管到的是較普遍的事,發(fā)現(xiàn)和處理了的只是個別。各地公共流動場所多少年來私下倒賣空白發(fā)票禁而不絕的事實,也從另一面反映了以票據(jù)弄虛作假造成公共資金跑冒滴漏的普遍性。

三是完全以虛假的各種培訓(xùn)、考察、招商、學(xué)術(shù)交流等名義,有組織進行的國內(nèi)外公款旅游活動。這種虛假從任務(wù)和項目申請、邀請函件到行程安排和考察、培訓(xùn)報告等,差不多整個過程除游玩觀光是真實外,都是編造、購買來的,并有國內(nèi)外一些專做此事的旅游機構(gòu)提供一條龍的協(xié)助、配合與服務(wù),有的地方甚至縱容所屬的外事服務(wù)機構(gòu)弄虛作假,為組織公款出國 (境)旅游提供方便,并還從中牟利,這樣的公款消費組團自然耗資也不菲。不少公共單位的各級領(lǐng)導(dǎo)干部是輪流、輪地、輪番的去公費游。

四是在公務(wù)用車上,超標(biāo)準(zhǔn)、超豪華、超級別、超范圍配置公車與使用公車,公車普遍私用和虛報燃油、維修費等問題吞噬了大量公共資金。有分析指出,我國公車的使用大概是“三三制”,即 1/3是在為公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部公務(wù)使用;1/3是在為公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部及家庭和親朋私用;1/3是被駕駛員私用,而且使用費奇高,漏洞極大。如據(jù)公車年消耗 4000多億元計算,則有 2/3即至少有 2600多億元公共資金被以私用、騙報等方式“跑冒滴漏”進了公車消費的巨大黑洞里。

缺失嚴(yán)密、科學(xué)、規(guī)范、有效、嚴(yán)厲的制度規(guī)章、信息公開、制約監(jiān)督、責(zé)任追究和處罰,以公共權(quán)力所支撐的職務(wù)消費同權(quán)力本身一樣,幾乎本能的容易擴張、越軌和濫用,極易成為公職人員及官員腐敗的又一溫床和頻發(fā)領(lǐng)域。幾十年間,我國的職務(wù)消費由公務(wù)、必需、節(jié)儉的職務(wù)消費演變到過度、失當(dāng)、借公濟私、超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模、超增長的官階消費、特權(quán)消費、官場消費、奢侈消費;再演變到假公肥私、營私舞弊、弄虛作假、虛報冒領(lǐng)、公款賄賂的營私消費、侵吞消費、腐敗消費。因此,這一層面的所謂職務(wù)消費及其頻發(fā)的“跑冒滴漏”嚴(yán)重問題,其實質(zhì)是不折不扣的消費腐敗、職務(wù)腐敗和助推、滋生、滋長腐敗與職務(wù)犯罪的溫床;是支配財力的公共權(quán)力“私有化”的腐敗即公權(quán)力的腐敗;是我國公共權(quán)力、黨政機關(guān)、公共機構(gòu)及其公職人員中發(fā)生大面積且嚴(yán)重的腐敗問題、腐敗領(lǐng)域中的一個不可小視的關(guān)聯(lián)部分;也是與世界其他主要國家的腐敗領(lǐng)域相比,顯得很普遍和突出的部分。

(四)“領(lǐng)導(dǎo)消費、首當(dāng)其沖”

“領(lǐng)導(dǎo)消費、首當(dāng)其沖”指的是,我國職務(wù)消費領(lǐng)域存在的各主要問題、層次及性質(zhì),不僅都包含著領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費的因素,更因為我國領(lǐng)導(dǎo)干部群體與一般公職人員相比,更具有職級高、權(quán)力大、能量大、自由裁量權(quán)大、受約束監(jiān)管小的職務(wù)消費主體特點;因而形成的自定自支自簽自報的職務(wù)消費機會更多、項目更多、范圍更廣、檔次更高、攀比更大、延伸更廣、示范效應(yīng)更強、消費數(shù)量及黑洞更大、消費占比更高、消費問題更突出、消費腐敗更嚴(yán)重、消費負面影響及后果更大、受社會關(guān)注和詬病度更高。無數(shù)被公開的事例或潛規(guī)則下公開的秘密都表明,無論是在灰色消費層面還是腐敗消費層面,領(lǐng)導(dǎo)干部群體遠比普通公職人員擁有更大更多的職務(wù)資格、權(quán)力、機會、手段等便利條件,以自己所掌控的公共財力和小金庫為支撐,去進行和獲取更大更多灰色的、腐敗的消費事項、名目和好處。前述總結(jié)的那些隨意性消費、搭便車消費、擦邊球消費、特權(quán)消費、官階消費、跑冒滴漏消費等,往往就更容易、更多、更大的發(fā)生在領(lǐng)導(dǎo)干部群體中。如一個領(lǐng)導(dǎo)干部僅一年出國考察一次,或借考察之名行公費出國游之實一次,就可能消費掉幾萬元人民幣,可能足以相當(dāng)于十幾個非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公職人員一年職務(wù)消費的總和。

二、我國職務(wù)消費問題的原因復(fù)雜,根在制度和體制

我國公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)消費問題及其產(chǎn)生原因,近些年已有不少文件、文章和報告從不同層面與角度做了探討和論述。本文的分折、研究要特別強調(diào)指出的是:我國公職人員職務(wù)消費領(lǐng)域存在的一系列問題,顯然不是社會轉(zhuǎn)型期的一個孤立問題和孤立原因所致,是和許多問題相互關(guān)聯(lián),是和許多因素相互交織互為作用的。但是,起主導(dǎo)、關(guān)鍵和根本的還是在于制度和體制問題。這個制度和體制也不是某些具體制度及體制的問題,而是由一系列相關(guān)聯(lián)制度的疏漏、缺失及其整個體制的結(jié)構(gòu)性不當(dāng)和缺陷這個根本問題造成的。

首先,從我國職務(wù)消費問題的制度成因看,即制度、機制、體制上存在的疏漏、缺失、不當(dāng)和缺陷問題上看,盡管我國在職務(wù)消費方面,對有些項目和標(biāo)準(zhǔn),也作出了一定的限制和規(guī)定,但總體上說很較單一、很不具體、很不規(guī)范、很不系統(tǒng)、很不全面、很不權(quán)威、很難監(jiān)管、很難實施、很難受控。如果我們把世界主要國家依法治理公職人員及官員職務(wù)消費的主要經(jīng)驗、舉措和制度運行的完整銜接,如建章立制、嚴(yán)格預(yù)算、專項專用、信息公開、監(jiān)管有力、違規(guī)必究等制度性、法治性特點與我們的作對比分折,就不難看出這正是我國的軟肋和缺失所在。

(1)在嚴(yán)格、嚴(yán)密、權(quán)威的建章立制方面,世界主要國家不僅對職務(wù)消費有明確、具體的范圍、標(biāo)準(zhǔn)及違規(guī)處罰規(guī)定,而且這些法規(guī)制度大都通過議會以立法形式出臺,很大程度避免了行政機關(guān) (即用錢機關(guān))自己定規(guī)則、定標(biāo)準(zhǔn)、定范圍,又自己去消費和享受的弊端,并且保障了制度規(guī)定的法律性、權(quán)威性、剛性和長期性。而我國的建章立制既不具體、全面、嚴(yán)密,更多半是由黨政機關(guān)自己定規(guī)矩,很難保證其制訂與實施的合理性、公正性、權(quán)威性、法治性、統(tǒng)一性和有效性。

(2)在嚴(yán)格控制、管理公共預(yù)算、公共財政及?？顚Ｓ弥贫确矫?世界大多數(shù)國家都有較健全的現(xiàn)代公共財政支出體制和監(jiān)管機制,并將公共財政的總收入與總支出嚴(yán)格納入預(yù)算管理,以立法機關(guān)對政府預(yù)算的審批權(quán)來嚴(yán)格審議和約束政府公職人員的職務(wù)消費開支,使有關(guān)職務(wù)消費的預(yù)、決算在實施前、實施中和實施結(jié)果上都經(jīng)過議會的嚴(yán)格把關(guān)與監(jiān)管,使其盡可能控制在規(guī)范、合理、適度的范圍內(nèi)。而在我國,至今都沒有建立起現(xiàn)代公共財政支出體制和監(jiān)管機制,基本上還是沿用的計劃經(jīng)濟時代的財政體制,公共財政從預(yù)算的編制到公款支出,都沒有一套完善有力的約束機制,人治色彩還相當(dāng)濃厚;各級各類的黨政群團開支及其職務(wù)消費,更遠未納入明細、規(guī)范和嚴(yán)格的預(yù)算管理,統(tǒng)由公共財政大包大攬,加之沒有明確、嚴(yán)格的規(guī)范,使許多支出魚目混珠、公私不分;各級“人大”在審議和批準(zhǔn)政府粗糙的公共財政預(yù)算方案及其實施報告時,也遠未形成嚴(yán)格、科學(xué)、剛性的約束,加之預(yù)算外資金大量存在和現(xiàn)行的一些財務(wù)報銷制度、審計制度很不完善,即使被查出問題,也沒有強有力的處罰措施。

(3)在有關(guān)職務(wù)消費的信息公開制度方面,國外先進國家大都規(guī)范、規(guī)定了公職人員及其官員的職務(wù)消費必須是透明的,相關(guān)信息必須公開、準(zhǔn)確和便于社會公眾獲取、了解和查詢,以及為此而設(shè)編制立了相關(guān)的具體制度、途徑和違背追究責(zé)任制。而我國,不僅職務(wù)消費到目前都沒有具體、嚴(yán)密的信息公開法規(guī)及其可操作的實施細則,就是各級財政支出都缺乏嚴(yán)格的制度、法規(guī)來保障我國公共財政運行的公開性、透明性及其問責(zé)制,各部門、單位曾遍布密藏的“小金庫”就是缺失透明與暗廂操作的財經(jīng)怪胎。

(4)在監(jiān)管有力和違規(guī)必究方面,世界各主要國家對包括職務(wù)消費在內(nèi)的公權(quán)力運行和使用,都形成了全程、全方位的監(jiān)管與處罰體系,不僅是公共體系、機構(gòu)內(nèi)的自我監(jiān)管,更受到整個政治和社會系統(tǒng),如議會、黨派、媒體、私營部門、民間組織和廣大公眾的嚴(yán)格監(jiān)管、監(jiān)督。這種多元、多功能、有效、有力的監(jiān)管、監(jiān)督機制及其動力,又不僅源自于理性、道德、良知、價值和法律的評判與守望,更還源于這些廣泛的監(jiān)管主體對各自相關(guān)聯(lián)利益的訴求、維護、伸張及其具有相應(yīng)的民主政治路徑與手段。而我國對包括職務(wù)消費在內(nèi)的公權(quán)力運行和使用的監(jiān)管與處罰,從體制內(nèi)到體制外都很難有力、有效、及時、到位,更不用說形成一個嚴(yán)密、科學(xué)的監(jiān)管體系及有效、合理、強力、通暢的路徑和手段了。

以上制度、體制是一個相互銜接、互為條件、相互作用的嚴(yán)密制度體系及其實施機制,我們的缺失與不完善顯然不是某一、某些環(huán)節(jié)的問題,而是系統(tǒng)的各個環(huán)節(jié)及整個鏈接都存在問題,這就從根本上必然使得我國公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)消費發(fā)生前述問題的可能性、必然性、潛規(guī)則性、異化性、廣泛性、突出性、嚴(yán)重性就大大增加,而被預(yù)防、監(jiān)管、查處的可能性、可控性、代價性則大大降低,并使兩種情況都成為現(xiàn)實。就是說,我國幾乎缺失了更嚴(yán)密、更可靠、更根本的使公職人員不愿、不想、不敢、不能、難能利用職權(quán)濫用職務(wù)消費,即使犯了也難逃脫暴露與受罰的制度盾牌。

其次,從我國職務(wù)消費問題的其它復(fù)雜成因看,即從歷史的、現(xiàn)實的、職務(wù)消費主體自身等的諸多復(fù)雜而又相互交織作用的成因看,還有如下一些因素是需要重視和予以系統(tǒng)性考慮的:

一是從歷史影響和慣性看,中國某些消極的傳統(tǒng)文化及其影響還有深厚土壤,如我國長期封建社會形成的等級觀念和“官本位”思想在社會尤其是“吃皇糧”的公職人員中還很有市場,封建專制和封建特權(quán)思想根深蒂固,一些公職人員重官輕民、權(quán)大于法、重人治輕法治、講排場、比闊氣,認為官人就是吃皇糧、吃公飯、喝公酒、吸公煙、坐公車、公家人公家全包、不花白不花、有權(quán)不用過期作廢、法不責(zé)眾,而關(guān)于現(xiàn)代公仆意識則十分淡薄,服務(wù)理念缺乏,甚至“主仆”角色、地位顛倒,有意無意的通過大吃大喝、坐豪華公車、出入高檔娛樂休閑場所、公費旅游等超常消費來炫耀自己的地位和身份,把自己同群眾、同低級別官員區(qū)別開來。還有我國長期的君主專制社會及思想宣楊普天之下莫非王土,國家不過是帝王的“家天下”,帝王之下的官員皆為“父母官”,在這種情形和理念下,幾乎沒有或很難分清公與私的概念與界限,官員花公款如同花家長自己的錢,而很難有花納稅人或老百姓錢的意識。加之我國傳統(tǒng)文化還有一個特征即倫理型文化,特別講究人情關(guān)糸和禮尚往來,這方面既有濃厚的社會氛圍也有較強的個體潛意識難以超脫。這些腐朽、落后意識和傳統(tǒng)文化觀念的影響、侵蝕造成當(dāng)代一些官員思想意識存在偏差,成為了“職務(wù)消費問題”產(chǎn)生的重要思想文化根源。

我國新民主主義革命時期在革命隊伍及根據(jù)地實行的“戰(zhàn)時供給制”,沿襲到新中國成立后演變?yōu)橐缘凸べY制加按干部職位、級別配以實物的待遇保障制,即公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)消費及福利待遇在很大程度上仍實行實物供給制,并以此來彌補公職人員實行與熟練工人差別不大的“低工資”,具體表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部和其他公職人員的住房、公車、電話甚至日常生活用品的實物配給,而差旅費、招待費等的實報實銷也體現(xiàn)著供給制的特色。然而,我國在戰(zhàn)爭及計劃經(jīng)濟時期形成的供給制、職務(wù)消費及其特性,在改革開放和轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的條件下,在公職人員薪酬大幅提高及職務(wù)待遇在相當(dāng)程度已貨幣化的情況下,仍在較大范圍不恰當(dāng)?shù)乇Ａ粝聛?從而使公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部不僅享受著“雙軌制”的好處,更由于公共機構(gòu)及其人員的持續(xù)膨脹,相當(dāng)一些各級政府、各單位公共資金和小金庫的收入,在經(jīng)濟發(fā)展、市場條件及權(quán)錢交易下的高速增長,而使得現(xiàn)實的職務(wù)消費無論從內(nèi)容、花樣、范圍、檔次還是從數(shù)量、規(guī)模、水平來看,都遠非昔比。

二是從我國社會轉(zhuǎn)型期的一些現(xiàn)實情況和影響因素看,主要由于利益群體的分化;個體工商、私營、民營、中外合資、獨資及國有壟斷性行業(yè)的崛起;不同群體、不同階層收入差距的顯著兩極分化;不同的公共機關(guān)、部門和單位因為面對社會和市場的不同領(lǐng)域、履行不同職能、握有不同權(quán)力和資源,而在公職人員中間尤其是一般人員和領(lǐng)導(dǎo)干部中間,所形成的巨大待遇和灰色收入差別等等現(xiàn)實反差,對習(xí)慣于高高在上、獨享著優(yōu)厚待遇等保障的公職人員產(chǎn)生了很大心理與現(xiàn)實利益的沖擊。即便在公職人員的整體薪酬水平逐漸有了較大提高的情況下,與其他高收入群體相比,尤其是與各類企業(yè)高管、老板和各界精英相比,與其所承擔(dān)的較重公共職能、公共事務(wù)、公共責(zé)任相比,包括領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的公職人員的工資性、可支配性收入還是差了一大截?？陀^地說,仍相對處于較低水平。特別是對處于廣大基層和老、少、邊、窮地區(qū)的公職人員及在前些年的“房改、醫(yī)改、教改”等改革高潮后進入公職人員隊伍的年輕一代來說,其顯性的工資收入遠不足以支付高昂的購房和子女醫(yī)療、教育所需。再加之我國超前進入了與整體國情不太協(xié)調(diào)的追求高消費時代,所有這些強烈沖擊和影響,也進一步助推了各級各地的公職人員設(shè)法利用制度體系的漏洞和各種職權(quán)、機會來予以心理與利益的補償,尤其是借職務(wù)消費這個大“灰框”,給各種公款消費、自我補償和以 (假)公濟私相對容易和方便的披上了合理、合規(guī)、合法的外衣,更使職務(wù)消費演化成了一些腐敗問題的藏污納垢之所。

三是從我國職務(wù)消費及其消費主體自身的特點和因素看,主要表現(xiàn)為:(1)公職人員職務(wù)消費的消費主體做為一般人仍所具有的本能趨利性、自利性;(2)職務(wù)消費主體的公職性、權(quán)力性和領(lǐng)導(dǎo)性;(3)職務(wù)消費資金的財政性、公共性,即黨政機關(guān)和公共性群團組織及國有企事業(yè)單位職務(wù)消費的資金來源都具有財政性質(zhì)和公共性質(zhì),盡管有些單位部分職務(wù)消費開支不是直接由財政安排,但那些所謂的“自籌資金”如行政性收費仍是一種財政性資金;(4)職務(wù)消費邊界及界定本身的模糊性、難度性,即在實際中,職務(wù)消費與非職務(wù)消費的界限很難劃定,兩者往往相互糾纏在一起,相互轉(zhuǎn)化,不容易區(qū)分;(5)職務(wù)消費行為的個人性、小群體性和隱蔽性,即職務(wù)消費行為基本處于小范圍和封閉、半封閉化狀態(tài),本身帶有一定的私密性,公職人員究竟如何職務(wù)消費的,非消費人員往往不得而知;(6)職務(wù)消費考核的缺失性,即現(xiàn)行的對公共機構(gòu)、單位及其公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部導(dǎo)向作用很大的政績考核、績效考核,其內(nèi)容幾無對公務(wù)成本及其職務(wù)消費的考核與獎懲,或者說是公務(wù)投入與產(chǎn)出比的考核與獎懲,這使領(lǐng)導(dǎo)干部和官員們失去了必須降低公務(wù)成本的內(nèi)在動力、外部壓力和約束機制。正由于職務(wù)消費及消費主體自身的這些特點,也導(dǎo)致和加劇職務(wù)消費中的浪費、過度、異化現(xiàn)象愈來愈嚴(yán)重。

最后,我國職務(wù)消費領(lǐng)域存在的主要問題及其復(fù)雜成因,如上所分析的,實際顯示了在更大更深廣的背景、層面及意義上,已不單是職務(wù)消費的問題,也不僅是與職務(wù)消費相關(guān)聯(lián)的一系列規(guī)范、制度、機制、體制和法治不健全不完備的問題,而是與轉(zhuǎn)型期我國社會出現(xiàn)的許多其它問題(包括作風(fēng)問題、道德問題、廉政問題、腐敗問題、法治問題、公平正義問題)及其產(chǎn)生原因 (包括思想性、社會性、歷史性、制度性、體制性、結(jié)構(gòu)性成因)緊緊交織在一起,難以分割的。尤其在具有根本性成因的一系列具體制度、體制及結(jié)構(gòu)上,公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費領(lǐng)域出現(xiàn)的主要問題,不過是從另一個側(cè)面、另一領(lǐng)域、另一視角,映射了轉(zhuǎn)型期我國勃興的現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制與傳統(tǒng)政治體制之間的體制性摩擦與矛盾;映射了傳統(tǒng)政治體制內(nèi)本身就存在至今仍未根本解決的結(jié)構(gòu)性、制度性缺陷;映射了現(xiàn)代民主政治、法治和有效制約監(jiān)督所必需的公民社會力量與政治社會力量的大致平衡仍未形成,即公民權(quán)利及其制衡力度遠弱于官員權(quán)力及其控制力度,這三個層次的矛盾、缺陷與不對稱的制度性、體制性和結(jié)構(gòu)性根源。

如此,我們才能看清楚我國職務(wù)消費領(lǐng)域的腐敗、亞腐敗問題同其它領(lǐng)域的腐敗問題一樣,為何久拖不治、久治不愈的根本原因所在,即各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)總是本能地偏好和流于下發(fā)文件、立規(guī)定、喊口號、抓自律、搞一陣風(fēng)式運動、做局部自查自糾和急診式應(yīng)付式處理等表面文章、形式和應(yīng)急式治標(biāo),難以痛下決心、動真格的在自身肌體及其病灶上,做可能會一時帶來劇痛乃至“犧牲”自己利益的系統(tǒng)、全面的診斷和根治方案。說到底,包括職務(wù)消費腐敗在內(nèi)的這些腐敗問題,何時能獲得長效遏制并從源頭上得以根本解決,終將取決于執(zhí)政黨中央及地方領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)成員能否痛下決心;取決于民主性、法治性、正義性和系統(tǒng)性政治體制與政治結(jié)構(gòu)改革的力度、廣度、深度和進度。