《推進(jìn)樂山土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)對(duì)策研究》課題組

依法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益

《推進(jìn)樂山土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)對(duì)策研究》課題組

課題組通過對(duì)全市范圍內(nèi)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀調(diào)研分析，尋找制約土地流轉(zhuǎn)制度效益發(fā)揮的瓶頸弊端，探索符合農(nóng)民需要和農(nóng)村發(fā)展實(shí)際的多種形式的土地流轉(zhuǎn)方式、不斷提高土地利用效率的途徑和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的有益做法，從保障農(nóng)民群眾的基本發(fā)展權(quán)益入手，進(jìn)一步從制度體系、配套政策等方面規(guī)范土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，使廣大農(nóng)民群眾充分享受到土地流轉(zhuǎn)制度所帶來的實(shí)惠。

樂山土地流轉(zhuǎn)對(duì)策研究

推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展，通過制度建設(shè)依法規(guī)范流轉(zhuǎn)行為是關(guān)鍵，依法保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益是重點(diǎn)。

一、樂山市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體情況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2007年10月，樂山市共有承包耕地224.7萬畝，總承包戶76.64萬戶，人均耕地0.64畝。流轉(zhuǎn)土地面積16.54萬畝，占耕地面積的7.4%。有土地轉(zhuǎn)出戶58071戶，占總承包戶的7.58%。從流轉(zhuǎn)期限來看，5年短期流轉(zhuǎn)面積占42.4%，20年以上長期流轉(zhuǎn)面積占38.4%，兩者合計(jì)占80.8%。從流轉(zhuǎn)方式來看，轉(zhuǎn)包、出租和委托代耕三分天下，分別占流轉(zhuǎn)面積的25.9%、29.9%、26.8%，合計(jì)占82.6%。采取轉(zhuǎn)讓、互換、入股等方式的僅占17.4%。從土地集中連片來看，5畝以內(nèi)連片經(jīng)營的占57.2%，5-20畝和50-100畝連片經(jīng)營的占29.2%，其它類型占11.3%。從流轉(zhuǎn)區(qū)域來看，犍為、井研、沐川三縣土地流轉(zhuǎn)面積占全市流轉(zhuǎn)面積的69.8%，其余8個(gè)區(qū)市縣僅占31.2%。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及法理分析

（一）缺乏統(tǒng)一的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，現(xiàn)有法律規(guī)范之間相互沖突

1．我國土地流轉(zhuǎn)缺乏統(tǒng)一立法。我國的土地流轉(zhuǎn)立法始于1988年。1988年的《憲法》修正案明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合法地位，2002年8月頒布的《農(nóng)村土地承包法》明文規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，2005年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的出臺(tái)，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)初步具備了可操作性，2007年通過并實(shí)施的《物權(quán)法》賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性質(zhì)。這些法律、法規(guī)以及相關(guān)政策的出臺(tái)，不僅為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了法律保障。但是，從涉及土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)范性文件來看，我國現(xiàn)行法律體系中缺乏土地流轉(zhuǎn)的國家立法。由于未能將土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定上升為國家立法，導(dǎo)致目前土地流轉(zhuǎn)帶有一定的自發(fā)性、盲目性與隨意性。

2．現(xiàn)行法律規(guī)范對(duì)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定存在諸多矛盾?！掇r(nóng)村土地承包法》第37條第1款規(guī)定：“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案。”而該法第34條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。”第33條也規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。從這些規(guī)定看，一方面法律規(guī)定可以自由流轉(zhuǎn)，但另一方面又規(guī)定土地流轉(zhuǎn)要受到發(fā)包方的限制，必須“經(jīng)發(fā)包方同意”或者“報(bào)發(fā)包方備案”，條文之間存在著矛盾。

（二）土地流轉(zhuǎn)民事法律問題及法理分析

1．土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利主體錯(cuò)位，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利保障不夠。（1）土地所有權(quán)主體重疊，產(chǎn)權(quán)虛化。在農(nóng)村，集體存在三個(gè)層次：一是鄉(xiāng)集體；二是村集體；三是村民小組集體。究竟集體土地的產(chǎn)權(quán)是屬于鄉(xiāng)集體呢，還是屬于村集體、村民小組集體？產(chǎn)權(quán)主體不明，從而導(dǎo)致管理不清。實(shí)際生活中，行使集體所有權(quán)的主體基本傾向于村集體，但是，《村民委員會(huì)組織法》并沒有明確規(guī)定村干部相應(yīng)的權(quán)利和責(zé)任，這使得一些掌握著實(shí)際權(quán)力的村干部常常以集體所有權(quán)的名義擴(kuò)大尋租空間。（2）農(nóng)村社會(huì)保障缺失，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢。城鄉(xiāng)分立的二元社會(huì)結(jié)構(gòu),限制了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民不能像城里人那樣享受國民待遇，農(nóng)民除非取得城市戶口，否則即使進(jìn)城工作也不能享受城里人享有的各種社會(huì)保障，土地是農(nóng)民唯一的生活保障，這種情況阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。（3）承包方不能自主決定承包土地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的對(duì)象和方式。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，承包方有權(quán)依法自主決定承包土地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的對(duì)象和方式。任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方依法流轉(zhuǎn)其承包土地，未經(jīng)承包者授權(quán)無權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包土地。但在實(shí)際生活中，有的發(fā)包方或當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中，以發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和進(jìn)行“規(guī)模化”、“產(chǎn)業(yè)化”經(jīng)營為由，強(qiáng)迫農(nóng)民將承包地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，侵害了承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)。（4）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏相應(yīng)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制。承包方很少通過自愿委托發(fā)包方或中介組織流轉(zhuǎn)其承包土地，即使有，其出具的土地流轉(zhuǎn)委托書也存在不少問題。要想形成良好的土地市場(chǎng),不但要有供需雙方，還需要一定的中介機(jī)構(gòu)。

2．流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)失范，農(nóng)民土地權(quán)益受到損害。（1）承包方的土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)不能得到完全保障。土地經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民獲得利益的一個(gè)重要渠道，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)甚至是唯一渠道。但在土地流轉(zhuǎn)中，一些地方農(nóng)民的收益權(quán)出現(xiàn)了“低位固化”現(xiàn)象，農(nóng)民處在土地流轉(zhuǎn)收益的末梢，與流轉(zhuǎn)公司、種養(yǎng)大戶之間未能建立起合理的利益分配機(jī)制，出現(xiàn)了“農(nóng)戶得利過小、公司得利過大”的利益格局；另外一些地方在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中為了降低建設(shè)用地成本，假借出租、承包、入股聯(lián)營等土地流轉(zhuǎn)方式，將農(nóng)用土地用于建設(shè)用地，達(dá)到以低價(jià)長期占有土地或變相非法轉(zhuǎn)讓集體土地的目的；還有一些地方，流轉(zhuǎn)后的土地則是披著農(nóng)業(yè)開發(fā)的外衣行非農(nóng)業(yè)建設(shè)之實(shí)，改變了流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途，如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)或集體組織利用耕地搞所謂度假農(nóng)莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)，但對(duì)農(nóng)戶不作補(bǔ)償或低價(jià)補(bǔ)償。這些情況在很大程度上損害了農(nóng)民的土地收益權(quán)，也損害了廣大農(nóng)民依靠土地可能獲取的最基本的發(fā)展權(quán)。（2）土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，流轉(zhuǎn)協(xié)議內(nèi)容違法或缺乏法定形式要件。一方面，由于缺乏對(duì)土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)和規(guī)范，很多發(fā)包方和承包方不了解相關(guān)的法律政策，簽訂的承包合同或流轉(zhuǎn)合同不符合法定程序或法律強(qiáng)制性規(guī)定，本身為無效合同。如訂立承包合同時(shí)違反民主議定規(guī)則、或改變土地農(nóng)業(yè)用途、或轉(zhuǎn)讓未經(jīng)發(fā)包方同意等，發(fā)包方以此為由要求解除原承包合同。另一方面，一些土地流轉(zhuǎn)不具備法定形式要件。比如，以轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，承包方很少及時(shí)向發(fā)包方備案，致使有的農(nóng)戶互換后的土地被征用，原承包者和現(xiàn)承包者共同主張征地補(bǔ)償款的所有權(quán)而引發(fā)爭(zhēng)議。（3）土地流轉(zhuǎn)各方誠信守約不夠。一是作為承包方的農(nóng)民，由于法律意識(shí)淡薄，常常為了經(jīng)濟(jì)利益任意違反合同約定。有的農(nóng)民將經(jīng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)混同為土地所有權(quán)，把土地視為私有，隨意轉(zhuǎn)讓承包地或自行改變土地用途；有的擅自違反或終止合同，如自愿互換土地若干年后，原承包者對(duì)互換行為反悔，搶種原承包地。二是作為發(fā)包方而言，部分發(fā)包方受利益驅(qū)動(dòng)隨意中止原承包合同，強(qiáng)行收回土地另行以高價(jià)重復(fù)發(fā)包；有的發(fā)包方橫加干預(yù)、非法限制阻撓土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)；有的村民小組或村委會(huì)換屆后對(duì)原來簽訂的承包合同不予認(rèn)可，強(qiáng)行解除原承包合同并要求現(xiàn)在的轉(zhuǎn)包者交回土地；有些基層干部，對(duì)預(yù)期增值認(rèn)識(shí)不足，甚至不尊重農(nóng)戶意見，強(qiáng)行流轉(zhuǎn)，低價(jià)發(fā)包，損害農(nóng)民、村集體利益，造成一些不穩(wěn)定因素。三是部分受讓方在流轉(zhuǎn)合同簽訂后不能按約給付流轉(zhuǎn)費(fèi)，有的甚至將承包方以轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)的土地實(shí)行再流轉(zhuǎn)，卻沒有取得原承包方的同意，以致產(chǎn)生糾紛。

3．土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處難，救濟(jì)渠道不暢通，農(nóng)民土地權(quán)利保障救濟(jì)不力。（1）對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)的模糊認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處難。對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)，物權(quán)法明確規(guī)定是一種物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。但在實(shí)踐中，有些地方仍然將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)定位為債權(quán)法意義上的經(jīng)營權(quán)，致使侵犯農(nóng)民利益的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。如簽訂合同后，發(fā)包方不履行合同，將農(nóng)民的承包地隨意收回；以建設(shè)公益事業(yè)項(xiàng)目為名,隨意占用農(nóng)民已經(jīng)承包的土地。同時(shí),由于債權(quán)具有相對(duì)性,無排除第三人的對(duì)世效力，假如在承包人的承包權(quán)益受第三人侵害時(shí),由于我國現(xiàn)行法律尚未確認(rèn)第三人侵害債權(quán),也未賦予占有人以占有事實(shí)抵御第三人侵害的占有效力,承包人的權(quán)利將不能得到充分的保護(hù)。因而將土地承包經(jīng)營權(quán)定位為債權(quán)直接影響到土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的交易安全，也使土地流轉(zhuǎn)糾紛難以調(diào)處。（2）土地流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容和形式不規(guī)范，流轉(zhuǎn)法律文書管理不到位。一是流轉(zhuǎn)合同簽訂不規(guī)范。一些流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容不完備，條款過于簡(jiǎn)單，對(duì)雙方的權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)移規(guī)定不清、對(duì)流轉(zhuǎn)的承包土地面積、四至界限、期限、要求約定不明甚至前后矛盾，雙方權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任、承租土地上附著物處置、有關(guān)賠償條款等缺乏具體明確的規(guī)定，雙方合法權(quán)益無法得到保障，容易產(chǎn)生矛盾糾紛；二是“口頭協(xié)議”私下流轉(zhuǎn)。許多農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，雙方往往圖方便而采取“口頭協(xié)議”的方式進(jìn)行，沒有通過流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)，致使雙方的責(zé)權(quán)利不夠明確。（3）救濟(jì)渠道不暢通，農(nóng)民土地權(quán)利保障救濟(jì)不力。調(diào)解、仲裁、訴訟是解決糾紛的主渠道。但在實(shí)際生活中，部分地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理上職能不明確，管理和服務(wù)難以到位，農(nóng)村土地承包管理及流轉(zhuǎn)工作出現(xiàn)“空掛”，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)運(yùn)行、流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、對(duì)流轉(zhuǎn)雙方的激勵(lì)和約束機(jī)制、流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)解仲裁機(jī)制等尚不完善，造成流轉(zhuǎn)價(jià)格確定缺乏科學(xué)依據(jù)、耕地保護(hù)不到位、流轉(zhuǎn)雙方不遵守合同約定、流轉(zhuǎn)糾紛處理不力等問題發(fā)生。同時(shí)，農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)尚未成立，在發(fā)生糾紛時(shí)，沒有權(quán)威的仲裁機(jī)構(gòu)及時(shí)處理，致使農(nóng)民土地權(quán)利保障救濟(jì)不力，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。（4）對(duì)流轉(zhuǎn)合同運(yùn)行的鑒定不力，直接影響了農(nóng)民土地權(quán)利的保障?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)，非因法定事由，發(fā)包方不經(jīng)承包方同意不得中途終止合同收回承包地。這里，法定事由需要鑒定；村委會(huì)如果解除合同，需要賠償承包人，雙方達(dá)不成一直意見，需要鑒定；承包人要求對(duì)土地上的附著物進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和依據(jù)需要鑒定等等。而很多鑒定機(jī)構(gòu)不愿意承擔(dān)這種鑒定，鑒定的方法也很難達(dá)到一致，致使土地糾紛解決所依據(jù)的事實(shí)理由處于不確定狀態(tài)，直接影響了農(nóng)民土地權(quán)利的保障。

（三）土地流轉(zhuǎn)行政法律問題及分析

1．土地流轉(zhuǎn)中政府行政行為不規(guī)范，損害業(yè)主和農(nóng)民的合法權(quán)益。（1）行政行為不規(guī)范。目前，土地流轉(zhuǎn)的控制權(quán)主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)干部手中，土地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)還未發(fā)育起來，因而，土地流轉(zhuǎn)往往因“干部的單方意思而失去中介機(jī)構(gòu)應(yīng)有的效率與公平”。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部為了政績(jī)和短期效益，將流轉(zhuǎn)的大部分土地用于非農(nóng)項(xiàng)目。有的由于缺乏科學(xué)論證，業(yè)主經(jīng)營不善，導(dǎo)致項(xiàng)目擱置，土地拋荒，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)；有的業(yè)主為了達(dá)到短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)效益的最大化而改變土地用途，對(duì)土地進(jìn)行掠奪性經(jīng)營，土地用途改變后短期內(nèi)很難恢復(fù)原貌。（2）行政指導(dǎo)不力。目前大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包管理部門未能充分行使土地流轉(zhuǎn)的管理、監(jiān)督職能，沒有給予有力的行政指導(dǎo)，引導(dǎo)和服務(wù)也不到位，土地流轉(zhuǎn)尚處于自發(fā)階段，未能形成市場(chǎng)化運(yùn)作的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，缺乏從上而下網(wǎng)絡(luò)狀的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，土地供求雙方的信息傳播渠道不暢，流出方與流入方之間發(fā)生土地流轉(zhuǎn)具有很大的偶然性，土地流轉(zhuǎn)隨意性、分散性和盲目性較大，一些地方出現(xiàn)了“要轉(zhuǎn)的，轉(zhuǎn)不出；要租的，租不到”等現(xiàn)象，沒有形成土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，缺少進(jìn)行雙向選擇的市場(chǎng)條件，在很大程度上延緩了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

2．土地流轉(zhuǎn)中行政監(jiān)管不足以及違規(guī)行為，損害了農(nóng)民的土地權(quán)益。（1）對(duì)土地法律法規(guī)執(zhí)法力度不夠，土地流轉(zhuǎn)糾紛不能得到及時(shí)化解。據(jù)調(diào)查，一些基層政府并沒有明確專門機(jī)構(gòu)或?qū)徣藛T負(fù)責(zé)農(nóng)村土地管理工作，區(qū)（市）縣農(nóng)業(yè)行政主管部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理及流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)還比較薄弱，農(nóng)村土地承包管理及流轉(zhuǎn)工作出現(xiàn)“空掛”。加之農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)在絕大多數(shù)縣市還未成立，在發(fā)生糾紛時(shí)，沒有權(quán)威的仲裁機(jī)構(gòu)及時(shí)處理，流轉(zhuǎn)雙方相互扯皮，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。這些問題都反映出政府在土地流轉(zhuǎn)工作中的監(jiān)管缺失。（2）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律文書管理不到位。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立流轉(zhuǎn)臺(tái)賬，簽訂合同后，較多農(nóng)戶未到管理機(jī)構(gòu)鑒證、存檔、備案或公證機(jī)關(guān)公證。根據(jù)對(duì)樂山市的調(diào)查，全市16.54萬畝流轉(zhuǎn)的土地中，未簽訂書面合同的占30%左右，且已簽訂的合同有33%未經(jīng)審核備案。

三、推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)的對(duì)策措施

（一）推進(jìn)農(nóng)村土地立法工作，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度建設(shè)

1．完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的立法工作。一是盡快制訂一部統(tǒng)一、效力層次高的規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，以此來完善我國的土地征收征用制度、土地流轉(zhuǎn)制度、土地金融制度、土地中介制度等；二是完善和修改《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《村民委員會(huì)組織法》等法律，將其中涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定不一致、相互沖突的相關(guān)條文進(jìn)行修改；三是科學(xué)界定土地政策與法律調(diào)控的邊界。在我國，農(nóng)村土地問題的調(diào)控主要依靠政策來調(diào)整，法律調(diào)整尚未成為主導(dǎo)，特別是黨和國家的農(nóng)村土地政策對(duì)農(nóng)村土地關(guān)系影響至深。即使在農(nóng)村土地法律制度初具規(guī)模的今天，在現(xiàn)實(shí)中，人們?nèi)匀涣?xí)慣于政策的調(diào)控，甚至以政策來消解法律的作用。所以，我們必須科學(xué)界定土地政策與法律調(diào)控的邊界，樹立土地法律的權(quán)威，不允許以任何借口以政策代替法律，否則農(nóng)村土地問題法制化進(jìn)程必然受阻。

2．適時(shí)地修改、完善及制定有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，確定農(nóng)民享有真正的土地流轉(zhuǎn)主體地位。我國農(nóng)村土地所有權(quán)主體被《土地管理法》界定為“集體”,這里基本沒有爭(zhēng)議。但是，究竟由誰代表集體行使土地所有權(quán)，很不明確，并為農(nóng)村土地權(quán)力尋租埋下禍根。因此，應(yīng)修改《土地管理法》及相應(yīng)法律法規(guī)，解決集體土地所有權(quán)的錯(cuò)位、缺位或虛位等問題，將其直接交由村民委員會(huì)行使，刪除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)業(yè)合作社等虛置概念。另外，在農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，法律要充分賦予農(nóng)民的主體地位。集體土地所有權(quán)具有成員權(quán)性質(zhì)，但土地承包經(jīng)營權(quán)則不必具有這一特性。土地承包經(jīng)營權(quán)法律關(guān)系實(shí)質(zhì)上是物權(quán)性的農(nóng)地使用關(guān)系，即土地承包人通過一定方式取得農(nóng)地所有人的土地承包經(jīng)營權(quán)，而向農(nóng)地所有人支付租金。土地承包經(jīng)營權(quán)人在取得土地承包經(jīng)營權(quán)后，可以依合同占有、使用農(nóng)地，取得經(jīng)營收益，享有將土地承包經(jīng)營權(quán)自主進(jìn)行流轉(zhuǎn)(包括抵押、繼承)的權(quán)利。

3．依法建立規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)就是法制經(jīng)濟(jì)。把土地流轉(zhuǎn)回歸到市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)良性流轉(zhuǎn)，有利于提升農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率，這是農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。因此，發(fā)展和培育農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是當(dāng)前促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的一項(xiàng)重要任務(wù)。發(fā)展和培育土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，首先應(yīng)培育市場(chǎng)主體、明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，避免產(chǎn)權(quán)虛化和產(chǎn)權(quán)主體重疊，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的歸屬及邊界。

4．依法建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的物權(quán)式流轉(zhuǎn)方式。我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》和《物權(quán)法》都規(guī)定或明確了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)屬于物權(quán)，但我國現(xiàn)行法律在土地流轉(zhuǎn)上卻沒有完全認(rèn)同其物權(quán)流轉(zhuǎn)方式，如對(duì)抵押、繼承、出典等土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，違背了物權(quán)理論的一般原則。建立物權(quán)式承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式是指承包人可以不須征得所有權(quán)人同意，在不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，可以處分其承包經(jīng)營權(quán)，包括轉(zhuǎn)讓、互換、轉(zhuǎn)包、出租其承包經(jīng)營權(quán)，或以其承包經(jīng)營權(quán)投資入股、抵押貸款，承包經(jīng)營權(quán)可以繼承，承包人可以通過有償流轉(zhuǎn)其承包經(jīng)營權(quán)獲得收益。建立物權(quán)式承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的合理流動(dòng)、優(yōu)化配置，使農(nóng)民想種地的時(shí)候好好種地，不想種地的時(shí)候能把土地交給比自己更有經(jīng)營能力的人耕種，避免免土地閑置荒蕪。

5．完善農(nóng)村社會(huì)保障法律制度，促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。在我國農(nóng)村，土地是農(nóng)民最大的的生活保障，除此之外，農(nóng)村再無其他社會(huì)保障制度。因此，要盡快完善農(nóng)村社會(huì)保障法律制度，逐步建立起涉及全體農(nóng)村居民的社會(huì)保障體系，從而減弱土地的社會(huì)保障功能，促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。當(dāng)前，應(yīng)盡快把已經(jīng)放棄經(jīng)營土地、進(jìn)入城市就業(yè)的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對(duì)接，避免二次返鄉(xiāng)“與民爭(zhēng)地”。

（二）依法規(guī)范和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序和法律文本

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及多方面的利益關(guān)系，必須健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律制度，保證土地流轉(zhuǎn)按法定程序進(jìn)行。首先，要充分尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)的法律主體地位，堅(jiān)持農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)、自愿流轉(zhuǎn)、有償流轉(zhuǎn)原則；其次，要對(duì)已形成穩(wěn)定流轉(zhuǎn)關(guān)系但尚未簽訂流轉(zhuǎn)合同的，農(nóng)經(jīng)管理部門要積極督促流轉(zhuǎn)雙方訂立流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等，對(duì)已簽流轉(zhuǎn)合同的要進(jìn)一步加以規(guī)范。

（三）依法建立健全責(zé)權(quán)明晰、分工負(fù)責(zé)的土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)和救濟(jì)機(jī)制，保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行

1．依法成立市縣鄉(xiāng)村四級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)組織。在市級(jí)政府成立由相關(guān)職能部門參加的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)委員會(huì)，負(fù)責(zé)全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范性文件的制定、土地流轉(zhuǎn)的總體規(guī)劃、對(duì)相關(guān)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)等；縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理站合同科要全面負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)的政策研究、方案制訂和業(yè)務(wù)指導(dǎo)等工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)要以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)為依托，成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，負(fù)責(zé)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策咨詢、貫徹落實(shí)土地流轉(zhuǎn)政策，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同、辦理土地流轉(zhuǎn)合同的鑒證、對(duì)土地流轉(zhuǎn)糾紛進(jìn)行調(diào)解仲裁、對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同的登記、變更等情況進(jìn)行備案等；村級(jí)如有條件的，可考慮設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，由村報(bào)賬員兼任土地流轉(zhuǎn)信息員，及時(shí)掌握土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的信息，向農(nóng)戶提供規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)雙方的利益，督促依法簽訂流轉(zhuǎn)合同，對(duì)土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行登記備案和報(bào)告。

2．依法成立農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的糾紛調(diào)處機(jī)制?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》將于2010年1月1日正式實(shí)施，該法第12條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，根據(jù)解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的實(shí)際需要設(shè)立。農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)可以在縣和不設(shè)區(qū)的市設(shè)立，也可以在設(shè)區(qū)的市或者其市轄區(qū)設(shè)立”。根據(jù)樂山實(shí)際，我們建議，應(yīng)盡快在在全市設(shè)立樂山市農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，選擇2-3個(gè)土地流轉(zhuǎn)較多縣（區(qū)市）設(shè)立農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，逐漸完善農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處機(jī)制，暢通糾紛調(diào)解渠道，依法開展土地承包糾紛仲裁工作。

3．不斷擴(kuò)大人民法院土地糾紛的受案范圍，完善人民法院對(duì)涉地糾紛的訴訟機(jī)制。無救濟(jì)則無權(quán)利，司法救濟(jì)正是權(quán)利保障的重要方式之一。目前，人民法院對(duì)土地糾紛的受案范圍明顯過窄，致使一些農(nóng)民的合法權(quán)益受損后得不到司法救濟(jì)。我們認(rèn)為，人民法院應(yīng)不斷擴(kuò)大受案范圍，使諸多農(nóng)村土地權(quán)益紛爭(zhēng)和土地行政紛爭(zhēng)能夠通過司法程序得以解決，既使國家法律得到落實(shí)，又切實(shí)保護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益。

（四）依法建立和完善物權(quán)式土地流轉(zhuǎn)登記與備案審查制度

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第38條分析，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓是否登記，采取自愿登記原則。筆者建議，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)制登記原則，未經(jīng)主管部門的登記，不產(chǎn)生土地承包經(jīng)營權(quán)互換或轉(zhuǎn)讓之法律效力；同時(shí)，所有農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的變更，都應(yīng)該經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案，其中流轉(zhuǎn)面積達(dá)到10畝以上規(guī)模的，就應(yīng)當(dāng)報(bào)縣農(nóng)業(yè)局備案審查，經(jīng)備案審查后才能流轉(zhuǎn)生效。

（五）進(jìn)一步規(guī)范政府相關(guān)部門對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理和行政指導(dǎo)行為，不斷提高依法行政水平

1．不斷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法治化管理。政府部門要搞好自身在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的職能定位，既有所作為又不亂作為，做到不缺位、不越位、不錯(cuò)位，正確引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，糾正土地流轉(zhuǎn)中的錯(cuò)誤做法，建立行之有效的土地流轉(zhuǎn)管理體制，為農(nóng)民提供信息、政策和法律服務(wù)。要加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同監(jiān)督管理，對(duì)現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)合同特別是口頭合同要積極引導(dǎo)雙方簽訂書面協(xié)議，明確雙方的責(zé)、權(quán)、利；對(duì)不完善的合同要做好合同完善工作，避免因責(zé)、權(quán)、利不清而產(chǎn)生糾紛；加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同的審查、監(jiān)督，以制度規(guī)范合同的登記、立卷、歸檔管理。

2．加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的行政執(zhí)法，對(duì)違反行政管理法律法規(guī)的行為依法查處。為保障農(nóng)村土地依法自愿有序流轉(zhuǎn)，各級(jí)政府應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)相關(guān)配套制度，強(qiáng)化對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，加大對(duì)借土地流轉(zhuǎn)之名侵害農(nóng)民利益行為的督查力度，通過對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行定期或不定期的檢查和監(jiān)督，消除土地流轉(zhuǎn)中損害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象，保證土地流轉(zhuǎn)合同的順利履行。要建立處罰與承包地收回制度，對(duì)于浪費(fèi)土地資源，在一定期限內(nèi)（如一年或兩年）撂荒的農(nóng)戶，政府有關(guān)部門有權(quán)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰。

責(zé)任編輯：劉國春

F30

A

10.3969/j.issn.1009-6922.2010.02.03

1009-6922（2010）02-19-05

2010-04-12

課題組項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：周小林，男，中共樂山市委黨校教育長，法學(xué)副教授。課題組成員：沈建軍，男，中共樂山市委黨校法學(xué)教研室主任，法學(xué)副教授；邱家勝，男，中共樂山市委黨校法學(xué)教研室副主任，法學(xué)副教授；王京星，男，中共樂山市委黨校法學(xué)講師，法學(xué)碩士。