朱彥瑋

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，北京100081）

一、政策背景

當(dāng)前，新一輪的農(nóng)村土地權(quán)利體系的改革已經(jīng)拉開(kāi)序幕，實(shí)行三權(quán)分置改革是國(guó)家的既定政策選擇，2014年一號(hào)文件要求“在土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。在之后的兩三年內(nèi)，我國(guó)繼續(xù)促進(jìn)農(nóng)地權(quán)利體制改革。這一改革措施，打破了《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律所確認(rèn)的農(nóng)村土地集體所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的二元農(nóng)地權(quán)利體系，涉及“三農(nóng)問(wèn)題”的核心即農(nóng)村土地制度，因此有必要從法律角度認(rèn)識(shí)和完善這一制度。

這項(xiàng)改革的核心即是實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，引入土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。然而，這不是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的法律上的權(quán)利，需要法學(xué)界努力解釋并完善它。

二、經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵

中央對(duì)三權(quán)分置改革的要求是“堅(jiān)持集體所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”，三權(quán)是指法律規(guī)定的集體所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及法律上沒(méi)有規(guī)定的經(jīng)營(yíng)權(quán)。落實(shí)這一政策的關(guān)鍵一步是新設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

根據(jù)政策規(guī)定，“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，是允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自愿配置給有經(jīng)營(yíng)能力的主體，發(fā)展多樣的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。經(jīng)營(yíng)權(quán)是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中進(jìn)入市場(chǎng)、具有經(jīng)濟(jì)效益的權(quán)能分離出來(lái)形成的有期限的經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利。因此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是設(shè)立于農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上的，經(jīng)營(yíng)權(quán)人通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)土地而取得的直接占有土地、自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利。

三、經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)界定物權(quán)或者債權(quán)

關(guān)于經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)的爭(zhēng)議，現(xiàn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化，設(shè)置為一種物權(quán)。因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)有法律允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以出租等債權(quán)方式流轉(zhuǎn)，經(jīng)營(yíng)者取得的債權(quán)形式的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”在我國(guó)立法中已有明確規(guī)定，不是三權(quán)分置改革的目的。而且，通過(guò)債權(quán)性方式所取得的權(quán)利較弱，無(wú)法滿足轉(zhuǎn)讓中的交易安全。債權(quán)的存續(xù)期限較短，無(wú)法滿足經(jīng)營(yíng)權(quán)人長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)的需要。另外，債權(quán)性的經(jīng)營(yíng)權(quán)是無(wú)法設(shè)定抵押的。因此，將經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為債權(quán)有眾多缺點(diǎn)。

進(jìn)行三權(quán)分置改革，主要目的就是建立物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，使其具有自由轉(zhuǎn)讓和抵押的權(quán)能，只有把它設(shè)置為物權(quán)，并納入不動(dòng)產(chǎn)登記的范圍，才能維護(hù)轉(zhuǎn)讓、抵押土地權(quán)利的交易安全。而且，物權(quán)化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，滿足了權(quán)利人長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)的心理需要，可以針對(duì)第三人主張權(quán)利，具有對(duì)世效力，對(duì)經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利保護(hù)更加周全。

從現(xiàn)實(shí)需求上看，將經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化具有很強(qiáng)的必要性，只有物權(quán)化的經(jīng)營(yíng)權(quán)才能滿足我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

四、經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)界定之何種性質(zhì)的物權(quán)

在集體所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上創(chuàng)設(shè)物權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，根據(jù)物權(quán)具有排他性的原則，不可能在同一個(gè)所有權(quán)之上成立兩項(xiàng)種類和內(nèi)容相同的他物權(quán)，所以只能由現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（一）不同學(xué)說(shuō)評(píng)述

當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種物權(quán)時(shí)，其應(yīng)當(dāng)屬于用益物權(quán)。贊成物權(quán)說(shuō)的學(xué)者對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)究竟是何種性質(zhì)的用益物權(quán)的解答，總結(jié)起來(lái)有三種學(xué)說(shuō)。一是獨(dú)立平行用益物權(quán)說(shuō)，即將現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為“承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”，認(rèn)為從中分離出來(lái)的是經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是權(quán)利用益物權(quán)說(shuō)，即主張將特定權(quán)利納入用益物權(quán)的客體范圍，它是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人設(shè)定的、以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為標(biāo)的的權(quán)利用益物權(quán)。三是次土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)說(shuō)，認(rèn)為經(jīng)營(yíng)權(quán)是現(xiàn)存承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的特別化，是基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生的一種具有抵押功能的用益物權(quán)。

將經(jīng)營(yíng)權(quán)理解為設(shè)定于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上的權(quán)利用益物權(quán)。這種觀點(diǎn)嚴(yán)重偏離了現(xiàn)有法律的軌道，因?yàn)槲覈?guó)《物權(quán)法》規(guī)定的用益物權(quán)只能設(shè)定在不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)之上，而不可能設(shè)定在權(quán)利之上。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身就是一種設(shè)定于集體所有權(quán)之上的用益物權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和內(nèi)容與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有區(qū)別，其權(quán)利客體只能是土地，而無(wú)法對(duì)虛的概念上的“權(quán)利”加以利用，這種解釋值得商榷。

（二）次土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)說(shuō)

第一，物權(quán)法上規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是個(gè)包容性很強(qiáng)的概念，能夠容納經(jīng)營(yíng)權(quán)人在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)立的次級(jí)權(quán)利，類似于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人轉(zhuǎn)讓給他人的權(quán)利。這就是一種在用益物權(quán)之上設(shè)定的用益物權(quán)，即次土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。以具體實(shí)踐為例，通過(guò)出租、轉(zhuǎn)包方式取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，如果當(dāng)事人設(shè)定了較長(zhǎng)的出租、轉(zhuǎn)包期限，而當(dāng)事人又愿意賦予出租、轉(zhuǎn)包關(guān)系以物權(quán)效力的，則可以通過(guò)登記使出租或轉(zhuǎn)包的權(quán)利物權(quán)化。也即，如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人愿意將其土地交由他人使用但又不愿轉(zhuǎn)讓其權(quán)利，對(duì)方亦有長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)的需要時(shí)，則可以設(shè)定次農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

第二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在我國(guó)是一種類似于所有權(quán)的權(quán)利，可將其類比于所有權(quán)，在其之上設(shè)立用益物權(quán)在法律邏輯上是可行的。在我國(guó)農(nóng)村，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，具有“類所有權(quán)”權(quán)能。那土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在自己承包土地上為他人設(shè)立用益物權(quán)，是完全可行的，“次土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”大致等同于所有權(quán)之上設(shè)立的用益物權(quán)。

第三，比較法借鑒。德國(guó)法中，地上權(quán)是用益物權(quán)，但在地上權(quán)上可設(shè)置“次地上權(quán)”，它是以地上權(quán)為本權(quán)再設(shè)的地上權(quán)。因?yàn)檗r(nóng)戶享有長(zhǎng)久不變的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，期限相當(dāng)長(zhǎng)，可在其上設(shè)立一個(gè)較短期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其可以容納土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的存在。同樣，農(nóng)民家庭享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)處分后，其仍然保留承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，受讓方取得承包農(nóng)戶的次承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

由此，經(jīng)營(yíng)權(quán)是將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中具有經(jīng)濟(jì)效益的權(quán)能分離出來(lái)形成的權(quán)利。這兩種權(quán)利是“母權(quán)”與“子權(quán)”的權(quán)利關(guān)系。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，則經(jīng)營(yíng)權(quán)人取得一定期限內(nèi)的對(duì)土地的占有、使用、收益權(quán)能。從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，余下的就是政策上的概念“承包權(quán)”，但這不是一個(gè)規(guī)范的法律術(shù)語(yǔ)。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在其權(quán)利之上存在負(fù)擔(dān)，所以，承包權(quán)是其行使受到經(jīng)營(yíng)權(quán)限制的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的代稱。綜上，可作此定義，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是設(shè)立于農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上的，經(jīng)營(yíng)權(quán)人通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)土地而取得的直接占有土地、自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利。

五、經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度構(gòu)建

（一）完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中產(chǎn)生，經(jīng)營(yíng)權(quán)只能依登記方式設(shè)立，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上進(jìn)行分離登記或設(shè)定權(quán)利負(fù)擔(dān)登記，從而使其具有對(duì)抗第三人的對(duì)世效力。經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種物權(quán)，獲得了相對(duì)強(qiáng)化的“支配力和排他性”。一旦為他人設(shè)定經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包人行使其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)將受到經(jīng)營(yíng)權(quán)的限制，不可干涉在一定期限內(nèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)土地的合法經(jīng)營(yíng)。

同時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一基礎(chǔ)權(quán)利，應(yīng)保持穩(wěn)定長(zhǎng)久。這是因?yàn)椋恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，具有重要的兜底作用。物權(quán)法中也有承包期滿農(nóng)民繼續(xù)承包的規(guī)定，即是穩(wěn)定土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的體現(xiàn)，賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久穩(wěn)定的承包期，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)才能穩(wěn)定。

（二）構(gòu)建經(jīng)營(yíng)權(quán)制度并完善土地法律法規(guī)體系

從現(xiàn)行法律考察，此次改革以政策的方式創(chuàng)設(shè)了現(xiàn)行法律所沒(méi)有的經(jīng)營(yíng)權(quán)，有違《物權(quán)法》所規(guī)定的物權(quán)法定原則，這只能通過(guò)修改相應(yīng)法律來(lái)解決。把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為次土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以明確其不可能從集體所有權(quán)中產(chǎn)生的規(guī)則。雖然土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是次土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但與初始的權(quán)利相比具有特殊性，因?yàn)槠渚哂屑w經(jīng)濟(jì)組織成員的身份限制和轉(zhuǎn)讓抵押的限制，而且現(xiàn)階段在法律和政策上都“不可能放開(kāi)這些限制”，而政策上賦予了經(jīng)營(yíng)權(quán)自由轉(zhuǎn)讓抵押的權(quán)能，且不受身份限制，其應(yīng)作為特殊的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)看待。所以，應(yīng)在法律上創(chuàng)設(shè)這一新型權(quán)利，予以特別規(guī)制。

（三）完善相應(yīng)配套制度并推進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓與抵押

1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓。根據(jù)現(xiàn)有法律，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)包、出租、入股、互換、轉(zhuǎn)讓。其中轉(zhuǎn)包、出租、入股是債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，后兩者是物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，并且對(duì)物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式施加了眾多限制，是為了維持農(nóng)地的生存保障功能，使農(nóng)民具有穩(wěn)定不變的土地承包權(quán)利，但這損害了效率，不利于農(nóng)地市場(chǎng)功能的發(fā)揮。如今，引入土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，就很好地解決了這個(gè)問(wèn)題，經(jīng)營(yíng)權(quán)可以自由處分后，將極大地推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行，使農(nóng)地資通過(guò)市場(chǎng)化的手段配置到最有能力經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的主體當(dāng)中，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

2.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押。根據(jù)現(xiàn)在出臺(tái)的三權(quán)分置改革政策，將明確賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)能。經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押應(yīng)該和城市土地上的建設(shè)用地使用權(quán)具有相類似的抵押規(guī)則，取得經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者可以將經(jīng)營(yíng)權(quán)作為擔(dān)保，取得銀行的貸款和其他形式的融資，以進(jìn)一步推動(dòng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。當(dāng)經(jīng)營(yíng)權(quán)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)時(shí)，抵押權(quán)人將享有對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的變價(jià)所得，得到優(yōu)先受償。但經(jīng)營(yíng)權(quán)變價(jià)交易之后，也不損害農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，只是將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給下一主體了。

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