趙艷萍

(中原工學(xué)院廣播影視職業(yè)學(xué)院新聞傳媒系，河南鄭州450002)

略論公共管理理論中的公民參與

趙艷萍

(中原工學(xué)院廣播影視職業(yè)學(xué)院新聞傳媒系，河南鄭州450002)

在傳統(tǒng)行政管理時(shí)期，公民參與實(shí)際上是被排斥的。新公共行政管理理論提倡公民參與以確保更高程度的社會(huì)公平，更多的是為政府制定公共政策提供所需的回應(yīng)。只有建設(shè)服務(wù)型政府，才能更好地推動(dòng)公民參與的進(jìn)程。

公民參與;公共管理;服務(wù)型政府

廣泛的公民參與是我國(guó)構(gòu)建公共管理體系的政治基礎(chǔ)，同時(shí)也是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。然而，在公共管理理論的發(fā)展過程中，公民參與并沒有得到貫穿始終的重視。相應(yīng)地，在不同公共管理理論指導(dǎo)下的政府管理模式中，公民參與所具有的地位和作用并不一致。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，對(duì)于我們理解和推動(dòng)公民參與的進(jìn)程具有重要的作用。

一、傳統(tǒng)行政管理:被排斥的公民參與

在傳統(tǒng)行政管理時(shí)期，公民參與之所以被排斥，與這一時(shí)期行政管理的特點(diǎn)有著直接的關(guān)系。

1．政治與行政的二分法。在威爾遜《行政學(xué)之研究》一文中，政治與行政被界定為涇渭分明的兩個(gè)領(lǐng)域:政治是制定法律和公共政策的過程，包含著民主的種種程序(如意見表達(dá)、投票和政黨活動(dòng)等)，政治的憲政活動(dòng)為政府行政提供行為限制與秩序;行政則是詳細(xì)、系統(tǒng)地執(zhí)行法律和公共政策的過程，包含著政府機(jī)構(gòu)及其程序。政府行政以自身的運(yùn)作規(guī)律保持著相對(duì)的獨(dú)立性。因此，行政學(xué)研究的目標(biāo)，首先在于弄清楚政府能夠承擔(dān)什么任務(wù)，其次在于探索政府怎樣才能盡可能高效率、低消耗地完成這些專門的任務(wù)。而古德諾則將威爾遜的政治與行政二分法進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，并認(rèn)為必須將行政置于政治的控制之下，但政治控制不應(yīng)超過它用以保證國(guó)家意志執(zhí)行的限度，否則，真正國(guó)家意志的自由表達(dá)就會(huì)發(fā)生困難，執(zhí)行也就沒有效率了［1］。在傳統(tǒng)行政管理模式的政治行政二元結(jié)構(gòu)中，公民參與屬于政治范疇。公共行政組織外的世界被認(rèn)為是外部世界，因?yàn)樾姓M織是通過審議、過程和管理來尋求一個(gè)最佳方法的答案，而外部人員和其他組織則統(tǒng)統(tǒng)被認(rèn)為是對(duì)這一理性過程的損害［2］。為此，行政管理的鼻祖伍德羅·威爾遜就警示了公民參與日常行政管理活動(dòng)的危險(xiǎn)性:“對(duì)政府日常工作細(xì)節(jié)的監(jiān)督和政府日常管理措施的選擇直接施加公眾批評(píng)，這無疑是一種愚蠢的妨害?！币虼?，在政治行政二元結(jié)構(gòu)中，公民參與并沒有看作是很重要的事情。

2．對(duì)官僚制的崇拜。當(dāng)傳統(tǒng)行政管理模式將追求組織效率作為奮斗目標(biāo)時(shí)，作為技術(shù)與理性工具的官僚制很好地勝任了這一使命。官僚制與政治行政二元結(jié)構(gòu)的組織原則實(shí)現(xiàn)了最優(yōu)的組合和默契，并擔(dān)當(dāng)了政府組織效率實(shí)現(xiàn)機(jī)制的最佳組織載體。非人格化、層級(jí)化、專職化成為了傳統(tǒng)公共行政模式的金科玉律。然而，官僚制與公民參與之間是存在某種程度上的對(duì)立的，即便是官僚制理論的創(chuàng)始者韋伯本人也承認(rèn)，官僚制是對(duì)民主的威脅。政治學(xué)家米歇爾斯甚至將官僚制看成是寡頭統(tǒng)治的同義詞，他將官僚制描述為繼承性的寡頭政治和保守的組織機(jī)構(gòu)，官僚們自然而然地傾向于統(tǒng)治政權(quán)，而且毫無例外地和社會(huì)上最有權(quán)勢(shì)的利益集團(tuán)勾結(jié)在一起。因此，在傳統(tǒng)行政管理時(shí)期，公民參與在公共管理理論與實(shí)踐中是沒有地位可言的。

二、新公共行政:廣泛的公民參與

新公共行政產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代末的美國(guó)，這是一個(gè)標(biāo)志著社會(huì)騷動(dòng)、對(duì)政府持不信任且持?jǐn)骋晳B(tài)度的年代。這種情況在某種程度上與公共管理的理念相關(guān)。在此之前，傳統(tǒng)的行政管理理論普遍強(qiáng)調(diào)以效率為行政的終極目標(biāo)，而平等與公正等問題在該理論中則長(zhǎng)期被忽視。20世紀(jì)60年代，美國(guó)出現(xiàn)了大規(guī)模的民權(quán)運(yùn)動(dòng)，該運(yùn)動(dòng)的標(biāo)的之一直接指向政府的公共管理，要求進(jìn)行行政改革以使公共行政更為“合法化”。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)直接導(dǎo)致了傳統(tǒng)時(shí)期對(duì)公共行政觀點(diǎn)的演變，是對(duì)歷史呼聲的回應(yīng)。與之相適應(yīng)的是，新公共行政的思維方式從本質(zhì)上講不強(qiáng)調(diào)技術(shù)，而偏重于人本主義。

新公共行政理論家們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有公共行政組織將自身利益擴(kuò)張看成是組織發(fā)展的目標(biāo)，忽視其服務(wù)對(duì)象即顧客的需要;強(qiáng)調(diào)組織效率，忽視公民平等自由的權(quán)利，這使得政府組織的運(yùn)行偏離了民主行政的意圖。因此，新公共行政理論試圖在當(dāng)代民主社會(huì)中建立起一個(gè)民主行政模型，使公共管理有一個(gè)更大的發(fā)展，進(jìn)入一個(gè)更高的領(lǐng)域。民主行政模型強(qiáng)調(diào)政府必須注重行政過程和行政程序的公平。新公共行政的主要代表人物弗雷德里克森認(rèn)為，公共行政過程中的公平只有通過公民的參與才能確定，公共管理者也需要努力使社會(huì)弱勢(shì)群體參與有關(guān)公共行政的對(duì)話。因此，新公共行政理論認(rèn)為，公民參與能使政府部門更好地反映民眾關(guān)心的問題，解決民眾與政府的沖突，促使公共決策的合法化，并提高政府的行政能力。在這一基礎(chǔ)上，新公共行政提倡在政府公共管理中廣泛的公民與公務(wù)員參與，支持公民更多地參與公共政策的發(fā)展、管理與評(píng)估，以確保更高程度的社會(huì)公平。

三、新公共管理:回應(yīng)性的公民參與

新公共管理改革興起于英國(guó)，在20世紀(jì)80年代，英國(guó)采取了一系列的行政改革措施，如“公民憲章”運(yùn)動(dòng)和“競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量”運(yùn)動(dòng)等，并取得了可觀的改革成果。隨后，這場(chǎng)改革迅速影響到了西方其他發(fā)達(dá)國(guó)家，并在全球范圍內(nèi)興起了大規(guī)模的新公共管理運(yùn)動(dòng)。新公共管理的內(nèi)容主要有八個(gè)方面:強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理;明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效評(píng)估;項(xiàng)目預(yù)算與戰(zhàn)略管理;提供回應(yīng)性服務(wù);公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化;引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制;采用私人部門的管理方式;改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。這八個(gè)方面既是當(dāng)代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理模式的主要特征。從某種角度上看，新公共管理是傳統(tǒng)行政管理時(shí)期“管理主義”的復(fù)興。與新公共行政相反，新公共管理的思維方式在本質(zhì)上講是強(qiáng)調(diào)技術(shù)而對(duì)人本主義有所弱化的。

在新公共管理理論中，公共管理者將公民看作是顧客，其所提供的公共服務(wù)或制定的公共政策必須滿足作為顧客的公民的需要。因此，在新公共管理中，公民參與更多的是為政府制定公共政策提供所需的回應(yīng)。針對(duì)這種回應(yīng)性的公民參與，有學(xué)者認(rèn)為，在新公共管理主義的指導(dǎo)下，政府和公共機(jī)構(gòu)系統(tǒng)以回應(yīng)為導(dǎo)向，往往導(dǎo)致不那么愿意與公民分享、讓公民參與以及與公民建立伙伴關(guān)系，這一矛盾與目前新公共管理方法中的理論缺陷和實(shí)踐缺陷是吻合的。新公共管理采用合同出租、私有化和顧客導(dǎo)向等工具改革公共部門，在事實(shí)上削弱甚至阻礙了公民的參與:合同出租是市場(chǎng)導(dǎo)向的主要原則，它有利于提高效率與效益，但卻縮小了公共責(zé)任范圍，也妨礙公共官員與民眾的聯(lián)系與溝通;私有化有助于精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)公共部門的活力，但也損害了公民參與，并產(chǎn)生公共責(zé)任方面的問題;顧客至上提供了回應(yīng)性、多樣性的服務(wù)，但卻把公民降低為一般的消費(fèi)者。

四、新公共服務(wù):作為核心的公民參與

自20世紀(jì)80年代以來，新公共管理理論開始遭到多方面的質(zhì)疑甚至尖銳的批評(píng)，批評(píng)主要指向該理論對(duì)公民參與有意或無意的忽略。公民覺得自己越來越無力影響政府的作為，也無法使自己的聲音為政府所傾聽。要想真正克服官僚制政府的弊端，就必須將人民與政治系統(tǒng)更緊密地連接在一起。新公共服務(wù)理論正是在這種批判的背景下建立起來的。

在新公共服務(wù)理論看來，新公共管理改革雖然改變了官僚制政府的公共服務(wù)直接提供者的角色位置，但是官僚制政府仍然擁有極大的權(quán)力來決定公共政策，其封閉性系統(tǒng)的本質(zhì)決定了公民仍然難以參與進(jìn)而影響公共政策的制定。而新公共服務(wù)理論正是要改變“政府獨(dú)自掌舵”的局面，公務(wù)員的“首要作用乃是幫助公民明確闡述并實(shí)現(xiàn)他們的公共利益，而不是試圖去控制或駕馭社會(huì)”。可見，新公共服務(wù)理論試圖重建公共管理理論，重新確定政府與公民之間的關(guān)系，并將公民參與重新納入公共管理的核心內(nèi)容。

新公共服務(wù)理論對(duì)公民參與發(fā)展的貢獻(xiàn)表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是強(qiáng)調(diào)公民身份和其所擁有的政治權(quán)利，主張將公民看作是政治活動(dòng)的參與者。二是試圖在實(shí)踐上改革政府模式，擴(kuò)展公民參與的渠道(如社區(qū)共同體、各種委員會(huì)、自愿性社團(tuán)等)，通過形式多樣的組織為公民實(shí)現(xiàn)自身的政治權(quán)利提供有效的途徑。三是重建政府與公民之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)公民與政府之間應(yīng)是一種新型的合作關(guān)系，處于此關(guān)系中的公民不再處于被動(dòng)的、從屬的地位，而是主動(dòng)地參與到行政決策執(zhí)行、監(jiān)督等過程中，與政府開展積極的、廣泛的合作?？梢?，新公共服務(wù)理論從政治層面出發(fā)，通過對(duì)公民政治權(quán)利、民主參與途徑以及公民與政府間關(guān)系的重建，在傳統(tǒng)的代議制民主政治框架外建構(gòu)起了新的民主參與體制。正是通過民主參與制度的建設(shè)，使得公民能夠更有效地參與到行政過程中來。這些理論對(duì)于我們社會(huì)主義公共管理的研究和實(shí)踐，有一定的借鑒作用。

［1］［美］古德諾．政治與行政［M］．王元譯．北京:華夏出版社，1987．41．

［2］［德］羅伯特·米歇爾斯．寡頭統(tǒng)治鐵律［M］．任軍峰譯．天津:天津人民出版社，2003．325－343．

［責(zé)任編輯 楊國(guó)營(yíng)］

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1671－6701(2010)06－0046－02

2010－09－13

趙艷萍(1976－)，女，湖南湘潭人，管理碩士，中原工學(xué)院廣播影視職業(yè)學(xué)院新聞傳媒系講師。