舟山市國土資源局定海分局 董勇俊 夏志光 陳狄軍

農(nóng)村宅基地集約利用現(xiàn)狀調(diào)查及對策建議

舟山市國土資源局定海分局 董勇俊 夏志光 陳狄軍

農(nóng)村宅基地管理利用直接關(guān)系到土地特別是耕地資源的保護，直接關(guān)系到農(nóng)民的生產(chǎn)生活，直接關(guān)系到國計民生問題。定海區(qū)人多地少、土地資源貧乏，人均耕地面積僅0.42畝，不足全國人均耕地占有量的30%，僅為全省人均耕地占有量的64.6%，這是我區(qū)土地資源的基本區(qū)情。

目前我區(qū)正加快漁農(nóng)村住房改造建設(shè)的步伐，如何以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，在下一步的農(nóng)村住房建設(shè)中促進農(nóng)村宅基地的集約節(jié)約利用，為新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)，值得研究。

一、當(dāng)前我區(qū)漁農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀

定海區(qū)第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：全區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）共有農(nóng)村居民點3399個，占地總面積2785.6公頃。根據(jù)2008年底統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我區(qū)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)戶90956戶，農(nóng)業(yè)人口218133人，戶均用地面積達306.26平方米，人均用地面積達127.7平方米。這個數(shù)據(jù)與新一輪土地利用總體規(guī)劃修編要求的中心村人均建設(shè)用地面積不超過75平方米的標準有相當(dāng)?shù)牟罹唷Ｓ纱丝梢娢覅^(qū)的農(nóng)村宅基地利用存在以下特點：

1、農(nóng)村建房用地缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，選址隨意

由于規(guī)劃意識淡薄，村莊建設(shè)規(guī)劃特別是村莊布點規(guī)劃和農(nóng)村住房布點規(guī)劃缺失，不能有效控制農(nóng)村宅基地用地總量和空間布局，宅基地長期粗放利用和管理一定程度上出線了多占、移位、無序建房的現(xiàn)象，造成了極大的土地浪費，損毀了不少良田好地。我區(qū)農(nóng)村一些區(qū)域“只見新屋，不見新村”，缺少美感，離新農(nóng)村建設(shè)的要求還有一定距離。

2、農(nóng)村宅基地利用率低，占地面積較大

隨著大量農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，空置房屋數(shù)量逐年增多，農(nóng)村住房、宅基地的利用率低下。據(jù)初步調(diào)查：全區(qū)農(nóng)漁村閑置、廢棄房屋4772宗，占地面積1070.4畝。這些農(nóng)房通常比較分散，并且占用了大量的土地面積，建造時隨意性較大，人居環(huán)境較差。

3、農(nóng)村建房占用耕地量日益增多，可用土地資源正日漸稀少

據(jù)統(tǒng)計，近三年來我區(qū)漁農(nóng)村宅基地使用耕地面積從2006年80畝，逐年以15%左右的量遞增，到2008年底，新批宅基地占用耕地面積年均已達到近110畝，但2006年至2008年我區(qū)宅基地復(fù)墾面積僅為100畝，農(nóng)村建房用地的占補極不平衡。與此同時，由于上一輪土地利用總體規(guī)劃的缺陷，加上目前為有效落實政府宏觀調(diào)控政策及嚴格土地管理措施，確保我區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的各類項目啟動，符合土地利用總體規(guī)劃可供群眾選擇建房的地塊十分有限。

4、小搭小建、少批多建等違法用地現(xiàn)象嚴重，影響了農(nóng)村宅基地的節(jié)約集約利用

據(jù)估算，在農(nóng)村80%以上的農(nóng)戶按規(guī)定面積審批后都存在小搭小建等違法行為。有些在動工建設(shè)時往往出現(xiàn)移位、超面積建設(shè)現(xiàn)象，特別是在城鄉(xiāng)結(jié)合部和集鎮(zhèn)區(qū)，農(nóng)戶受經(jīng)濟利益的驅(qū)使，小搭小建、非法擴建等違法行為更為嚴重，導(dǎo)致有些規(guī)劃小區(qū)依規(guī)實施。雖每戶超過面積量不多，但因宗數(shù)較多，點多面廣，擠占了宅基地的規(guī)?？偭?，影響了土地的有效利用。

5、我區(qū)農(nóng)村建房模式改革試點帶來的節(jié)約、集約用地成效明顯

從2006年起，因農(nóng)村建房土地資源的匱乏，我區(qū)金塘鎮(zhèn)穆岙社區(qū)、白泉鎮(zhèn)金山社區(qū)，開始了農(nóng)村建房模式改革的試點工程，穆岙社區(qū)利用1.32畝土地建成總層數(shù)四層的農(nóng)村公寓，解決了20戶農(nóng)民的住房；白泉鎮(zhèn)金山社區(qū)擬用28.82畝土地建設(shè)5層農(nóng)民公寓，可解決219戶農(nóng)民住房。這兩個試點工程相比傳統(tǒng)的單家獨院式建房模式戶均分別節(jié)約了6.78畝（17%）、59.96畝土地（0.33%），充分體現(xiàn)了農(nóng)民聯(lián)建統(tǒng)建多層住宅用地的節(jié)約、集約利用。

二、影響農(nóng)村宅基地節(jié)約、集約用地的原因分析

1、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上一輪土地利用總體規(guī)劃中對農(nóng)村宅基地布局和預(yù)留建設(shè)用地不夠合理，造成用地雜亂現(xiàn)象突出。在上一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃編制中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為滿足發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的需要，主要考慮的是工業(yè)發(fā)展的空間和鎮(zhèn)區(qū)集鎮(zhèn)及基礎(chǔ)設(shè)施留用地，對農(nóng)村村民住房建設(shè)預(yù)留用地考慮不夠?qū)嶋H，缺乏可行性。根據(jù)目前村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制，導(dǎo)致農(nóng)民想統(tǒng)一成片建房使用的耕地往往都會涉及到基本農(nóng)田，而基本農(nóng)田是國家嚴格控制不可逾越的“紅線”。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)集市有了充足的指標，也是想用的地不能用，能用的地用不了，只好“見縫”建房，不但加劇了私人建房用地難的矛盾，而且也使得農(nóng)村宅基地不能統(tǒng)一集約利用。

2、受傳統(tǒng)的觀念和社會習(xí)俗的影響，農(nóng)村宅基地總量規(guī)模逐年增大。農(nóng)村實行家庭承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制以來，一些農(nóng)民對土地的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制政策理解不深，混淆了土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的概念。不少農(nóng)民認為對自己的承包地、自留地有絕對的處置權(quán)，私下將自己的承包田、自留地有償轉(zhuǎn)讓給他人建房，造成土地私用現(xiàn)象嚴重。同時，受傳統(tǒng)建房模式觀念的影響，群眾在建房模式上大多不會選擇聯(lián)建式住宅，喜歡單家獨院的房屋，因沒有相關(guān)制約性的政策措施出臺，一定程度上造成了土地粗放利用，影響了土地的節(jié)約利用水平，也給宅基地的統(tǒng)籌管理安排帶來了很大的難度。

3、現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地管理政策不完善、不到位，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地總量規(guī)模難以控制。我國現(xiàn)行的《土地管理法》及我區(qū)目前遵照執(zhí)行的《舟山市市區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法》（市政發(fā)〔2008〕65號）文件，都只對農(nóng)村宅基地規(guī)?！耙粦粢徽薄ⅰ懊繎艚ǚ空加酶刈罡卟坏贸^125平方米”進行了限制，但在實際操作中由于農(nóng)村住房權(quán)屬確發(fā)證覆蓋率低等種種原因，通過繼承、買賣、調(diào)劑、婚姻、分家析產(chǎn)等途徑，一戶多宅的現(xiàn)象還是比較普遍。而且目前現(xiàn)行的法律、法規(guī)、政策又缺乏合理、可操作性的宅基地退還機制，使農(nóng)村宅基地規(guī)模只增不減。

4、執(zhí)法過程中，對于已建成房屋的拆遷難度大。雖然我們在農(nóng)村宅基地管理中采取了定點放樣，批后監(jiān)管等眾多措施，但是群眾建房過程中，違章擴建現(xiàn)象依然存在。由于執(zhí)法程序權(quán)限限制，國土部門執(zhí)法大隊無法強行拆除權(quán)力，經(jīng)常出現(xiàn)經(jīng)舉報發(fā)現(xiàn)違章，但等程序到位，房子已建成的現(xiàn)象，處理難度增大。

三、對農(nóng)村宅基地節(jié)約集約利用的措施建議

根據(jù)調(diào)查預(yù)測，按傳統(tǒng)建房模式，我區(qū)未來十年約需4500畝新增建設(shè)用地才能保障我區(qū)農(nóng)村農(nóng)民建房，但按我區(qū)的土地資源稟賦實在難以繼為，因此建議今后在我區(qū)農(nóng)村住房建設(shè)和宅基地使用管理中要做好以下工作：

1、加強規(guī)劃引導(dǎo)，做好兩規(guī)銜接

按照新漁農(nóng)村建設(shè)的要求，抓緊編制我區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村莊布點規(guī)劃和住房布點規(guī)劃，要把生態(tài)環(huán)境適合居住的區(qū)域劃定為農(nóng)村住房集聚區(qū)，要把基礎(chǔ)設(shè)施比較完善、生活環(huán)境較好的村莊，以及具有歷史文化價值的古村落和具有一定旅游開發(fā)潛力的區(qū)域劃定為農(nóng)村住房保留區(qū)域，要對因交通控制、飲用水源保護、工礦混居區(qū)、偏僻村、小島漁村、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)等區(qū)域劃定為農(nóng)村住房控制區(qū)，通過規(guī)劃引導(dǎo)控制撤并農(nóng)村零散居民點，改變農(nóng)村居民點原先布局零散、面貌臟亂差的局面，促進用地布局的集中集聚。同時結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編工作，統(tǒng)籌安排好村居民點、基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。落實集聚區(qū)建設(shè)地塊，并將村莊內(nèi)部及周邊限制的荒蕪?fù)恋匾{入村莊建設(shè)規(guī)劃范圍。

2、加快推進農(nóng)漁村住房集聚區(qū)建設(shè)

按規(guī)劃在城郊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心區(qū)、社區(qū)（村）設(shè)立鄉(xiāng)村居住小區(qū)和住房集聚點，分別以集中聯(lián)建農(nóng)戶自建等形式集聚建設(shè)。鄉(xiāng)村居住小區(qū)建設(shè)可按多元化實施主體分別實施，各級鄉(xiāng)村居住小區(qū)建設(shè)以建造公寓式住房為主，適度建造多戶聯(lián)排住房，吸引本區(qū)范圍內(nèi)符合宅基地審批條件，愿意拆除原房屋，并將預(yù)案宅基地退還給原集體經(jīng)濟組織的農(nóng)漁民入住各級鄉(xiāng)村居住小區(qū)住房，引導(dǎo)農(nóng)村住房由散居向集聚轉(zhuǎn)變，建房模式由低密度住房向多層公寓的轉(zhuǎn)變。農(nóng)漁村住房集聚區(qū)建設(shè)要同步加大配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。通過區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）三級聯(lián)動，盡快形成具有一批有一定規(guī)模、功能齊全、人口集聚，有明顯海島特色的鄉(xiāng)村居住小區(qū)。

3、適當(dāng)突破當(dāng)前宅基地管理政策

（1）打破農(nóng)村建房地域限制。按現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理政策，村民只能向本經(jīng)濟組織申請建房用地，特殊情況下在兩個集體經(jīng)濟組織之間要通過置換并經(jīng)區(qū)政府同意后方可調(diào)劑。為此建議區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實施居住小區(qū)建設(shè)時土地供給不受地域限制。

（2）打破農(nóng)村建房申請主體資格限制?，F(xiàn)行的農(nóng)村宅基地建設(shè)申請只有農(nóng)業(yè)戶口(對未享用過住房福利政策的城鎮(zhèn)居民利用原合法宅基地原拆原建已開放)，但是長期以來，農(nóng)村的很多房子由于祖?zhèn)?、繼承等原因，散居著一些干部職工，回原籍鄉(xiāng)村落戶的職工、退伍軍人和離退休干部，以及回家定居的華僑、港澳同胞，或原來本是農(nóng)業(yè)戶口通過政策渠道擁有藍印戶口的人口。但大多數(shù)人基本不住在農(nóng)村，因此農(nóng)村宅基地大量閑置。為進一步盤活宅基地，推進土地節(jié)約集約利用，建議建立宅基地退出機制，在政府實施多層農(nóng)居房后，按照自愿原則，經(jīng)過一定的比例折算，在嚴格控制的基礎(chǔ)上，實行原宅基地與多層農(nóng)居房的轉(zhuǎn)換，促進閑散宅基地的集中。

4、合理的運用經(jīng)濟杠桿，推動農(nóng)村宅基地的節(jié)約集約利用

在積極運用行政手段和法律手段的同時，采用相應(yīng)的經(jīng)濟手段，逐步改變目前農(nóng)村宅基地?zé)o償、無流轉(zhuǎn)、無限期的利用現(xiàn)狀。一是建立宅基地節(jié)約集約用地獎勵補償機制，通過對按新建農(nóng)村住房分攤土地面積與戶宅基地用地面上限面積標準差，政府給予一定獎勵，對自愿退出原宅基地拆除原住房的，政府關(guān)于一定的補償?shù)却胧龑?dǎo)農(nóng)村宅基地的節(jié)約集約利用。二是可先對超面積使用宅基地的農(nóng)戶收取相應(yīng)的土地使用費，尤其是長期閑置不可用的宅基地。但以經(jīng)濟杠桿手段來調(diào)節(jié)農(nóng)村居民點宅基地的節(jié)約集約利用與管理的同時，必須考慮與國家法律政策制度相銜接，要考慮農(nóng)民的承受能力。

5、完善農(nóng)村社會保障制度，嘗試“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的改變

隨著城市化進程的不斷加快，眾多農(nóng)民外出打工后在城市生產(chǎn)、生活，基本脫離農(nóng)村生活的現(xiàn)狀。建議允許自愿放棄農(nóng)居房、放棄承包田和農(nóng)村經(jīng)濟組織一切權(quán)利的農(nóng)村村民轉(zhuǎn)換成城鎮(zhèn)居民，并享受城市社保、經(jīng)濟適用房等城市居民的待遇。這樣不僅可以對農(nóng)村的閑散宅基地進行整合，也為農(nóng)村村民生產(chǎn)生活提供了方便。

6、結(jié)合村莊整治等工程，加大復(fù)墾工程力度

加大村莊整治力度，騰出空心村，盤活土地資源，提高土地利用率。嚴格落實“一戶一宅”制度，執(zhí)行“占一退一”的原則，把“空心村”的整治與宅基地整理、土地復(fù)墾工作有效結(jié)合起來。實行小村并大村，小島遷大島，統(tǒng)一調(diào)劑適用宅基地，盤活存量土地，解決小島、小村農(nóng)民的住房難題，并對小島、小村的舊宅基地實行復(fù)墾。爭取通過若干年改造，實現(xiàn)耕占平衡，并逐步縮減農(nóng)村住房用地規(guī)模。

7、立足現(xiàn)實，正確處理“一戶多宅”的問題

目前，我區(qū)已經(jīng)對2006年以來經(jīng)批準屬建新拆舊、易地建造住宅，原宅基地應(yīng)退還村民委員會或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的，地上建筑物未完全自行拆除的違法行為，進行了清查。清查結(jié)果不容樂觀，建議按以下幾種辦法處理：對于農(nóng)民退出的宅基地，由集體集中收回，統(tǒng)一安排，解決無房戶住房困難戶的建房用地，或用于宅基地的整理復(fù)墾；對取得國有劃撥性質(zhì)土地使用權(quán)證的房屋所有人，按城市居民已購公房或經(jīng)濟適用房政策補繳土地出讓金及有關(guān)規(guī)費后可依法上市流轉(zhuǎn)；依法登記宅基地使用權(quán)。對于農(nóng)村宅基地應(yīng)做到依法登記，對于繼承房產(chǎn)，其宅基地也應(yīng)依法予以變更登記，作為做好宅基地管理工作的基礎(chǔ)。

8、要加大監(jiān)督檢查力度，嚴肅查處宅基地違法行為

按照“預(yù)防為主，防查結(jié)合”的工作方針，進一步加大國土資源監(jiān)察檢查巡查工作，提高事前預(yù)防的能力，增強依法查處違法案件的力度，保持違法行為“露頭就查，發(fā)現(xiàn)就拆”的高壓態(tài)勢。加強聯(lián)合辦案，對于國土資源部門解決不了的違法事件，國土、城建、監(jiān)察、公安、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等各有關(guān)部門要加強溝通協(xié)作，采取上下聯(lián)動，左右互動的方式，形成工作合力，眼里懲治違法違規(guī)用地行為，對國土資源違法案件切實做到既查事又查人，使查處工作依法到位。

9、加大宣傳力度，轉(zhuǎn)變用地觀念

特別針對當(dāng)前農(nóng)民的宅基地私有觀念根深蒂固的現(xiàn)狀，采取多種形式加大相關(guān)土地法律法規(guī)的普及教育，更新農(nóng)戶的宅基地所有權(quán)觀念，讓廣大群眾知道：在宅基地使用中，農(nóng)民既有使用的權(quán)利，更有合理使用的義務(wù)。通過與農(nóng)民面對面地開展法律宣傳活動，充分調(diào)動農(nóng)民節(jié)約集約利用的積極性，增進農(nóng)民對建房的報建、規(guī)劃、設(shè)計、驗收等程序的認識，促使其真正重視自己房屋的法律權(quán)益、質(zhì)量安全等，做到依法依規(guī)科學(xué)建房。

農(nóng)村宅基地利用和管理涉及千家萬戶，情況復(fù)雜，政策性強，必須多措并舉，多管齊下，疏堵結(jié)合，綜合治理，推進農(nóng)村宅基地節(jié)約集約利用，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。